转型时期我国国有企业公司治理失效分析

[ 内容 摘要]：经过20多年的 经济 体制改革，我国经济正处于由计划经济体制向市场经济体制演变的转型时期，引发了许多经济方面的 理论 探索。随着建立 现代 企业 制度、产权清晰和通畅的现代产权制度等国企改革目标的确立，公司治理 问题 也成为理论界和企业界关注的热点。本文 分析 了我国国有企业在转型时期公司治理的历程和失效的原因，进而得出制度成为国有企业公司治理的关键，同时指出解决我国国有企业公司治理的难点和急待解决的问题。

[关键词]：公司治理/失效/制度/路径依赖

一、引言

公司治理指的是一种动态的过程，在这种动态的过程中，公司内、外部的各种治理机制通过各种不同的形式对处于相对静态中的公司治理结构发挥着各种各样的作用。公司治理的目标在于控制代理成本、提高公司绩效以及满足其利益相关者的要求。在公司治理的过程中，由于各国具体制度环境的差异，产生了多样化的治理系统、治理主体与治理机制。特定国家的 法律 只在特定的市场和制度条件下运转，它反映了特定国家的 历史 、文化与公众制度的特质，这是不具备这些特质的国家照搬别国公司法的主要障碍。我们不能简单地假定发达国家的公司法在本质上是有效的（或可行的），将它们进行简单地移植会在其他国家的 社会 经济环境的框架下产生效率。对于处在经济转型中的国家而言，简单地移植发达国家的公司法可能会使实际情况变得更差。1

继党的十六大和十六届三中全会胜利召开，我国提出振兴东北老 工业 基地，其中涉及的主要方面是东北的国有企业深化改革，增强我国国有企业的竞争力。面对更加开放的世界经济环境，我国经济改革应定位于一个新的阶段，在这个重要的 时代 ，建立和完善我国国有企业的公司治理不仅对顺利完成经济体制改革的目标以及提高国有企业在国内和国际市场的竞争力都具有重要的意义。

二、公司治理的 文献 综述

所谓“公司治理”（Corporate Governance）一词，我国学者译法不一，基于监督、防弊观念者有称之为“公司管控”或“公司监理”；强调兴利功能者则称之为“公司管理”或“公司统治”；或许各种名词所界定的意义与范围不尽相同，但其主要的内涵是使企业透过法律的制衡而管控与设计的，即在企业所有与企业经营分离的组织体系中，有效监督其组织活动，以及如何健全其组织运作，防止违法行为的经营弊端，以实现企业社会责任的高度目标。2同时张维迎认为，公司治理从广义讲是指有关公司控制权和剩余索取权分配的一套法律、文化和制度性安排。其目的是解决内在的两个基本问题：第一是激励问题，即在给定产出是集体努力的结果和个人贡献难以度量的情况下，如何促使企业的所有参与人努力提高企业的产出；第二是经营者选择问题，即在给定企业家能力不可观察的情况下，什么样的机制能保证最有企业家能力的来当经理（张维迎19993）。

三、我国国有 企业 公司治理的历程及其失效 分析

（一）国有企业改革历程及公司治理失效现状

首先，控制权的扭曲。由于 目前 国有企业在完成公司制改造后仍以国家为投资主体，国有资产代理人虚拟的状况并未作根本改变，在产权上仍处于“超弱控制”状态。同时，政府作为国有资产产权代理人的特殊身份使其仍保留干涉企业运营的权力，以使各企业的运作服从政府的行政目标而不完全是资产所有者的目标，这也是通常所说的企业政策性负担还没有减轻，政企分开仍然不彻底，在行政上存在着对企业的“超强控制”。

其次，缺乏有效的监督系统。按照公司法的规定董事会拥有聘任、监督公司经理人员的权力，有权对经理的经营绩效进行评价，并据此对经理人员作出奖惩的决定，在必要时甚至可以解除经理人员的职务。因此，从 理论 上说，董事会应该在监督经理人员方面起到重要的作用，而事实上我国大部分国有企业虽然表面上采取董事会聘任总经理，并且进行监督。但是国有股“一股独大”的局面没有得到根本的改变，国有控股公司受到党和行政上的 影响 ，实际上是翻牌公司。董事会和总经理依然受到行政的干扰，他们的任命或多少受政府的控制和影响，并且除上市公司外董事长和总经理的职责经常出现重叠。这样董事会由内部人控制，无法起到其应有的作用。所以使得监督控制系统的直接无效，这种方式的改制使公司制改造表面化、形式化，违背了公司制企业基本的原则， 自然 难以达到期望的效果。

再者，对经理人的约束进一步弱化。这主要是因为资本市场的不完善和经理人市场的缺失。在资本市场完善的情况下，代理权竞争和收购使经理人员面临自身可能被解雇的压力。在我国证券市场上，流通股在总股本中的比例较小，国有股高度集中，企业经理人员不会面临企业控制权被接管的压力。我国从2000年开始提出对国有股减持，但是由于各种原因，国家几次都叫暂停，要使中国的股市健康持续 发展 ，以此推动国有企业的公司治理，路还很长。同时，大部分企业经理人员仍由政府任命而不是由市场决定，竞争性的经理人市场尚未形成，使经理人员所面临的可能被替代的压力大为弱化。

（二）我国国有企业公司治理失效的理论分析

对于国有企业公司治理失效的原因，学术界作了很多探索和 研究 ，基本上可以分为以下几大类：产权论、市场论7和经理人约束论。产权论的基本观点认为中国国有企业的关键问题在于产权模糊。市场论认为国有企业的国有产权是清晰的，真正的问题在有效管理的缺乏，以及僵硬的、过时的产业结构。经理人约束论认为经理人在委托——代理关系下剩余权利增大，由于缺乏有效的内外约束机制，侵蚀国有资产及道德观念方面的原因给公司治理造成失效。

（1）产权论将国有企业公司治理失效的根源归结于产权不清以及在产权不清的状况下因所有权和控制权分离而产生的代理问题。按照产权论者的观点，政府作为国有企业的所有者实际上是无法对企业的管理层进行有效的监督的，因为严重的信息不对称使得监督成本过高，而无效的监督使得企业的管理层有机会以企业的利润为代价去寻求个人的私利。而且政府控制企业的动机往往不是利润驱动，这也会使以责任合同为基础、以激励为目标的局部改革受到严重制约。因此，为解决效率问题，应该推行股份制，使得企业可以将股份出售给企业员工或其他个人投资者，因为新的股东将会具有很强的所有者意识，也更关心企业的利润。当然，就国有企业而言，对于产权清晰问题也存在不同的看法。张维迎（1995）认为国有制或公有制就其定义本身来看就是不清晰的，因为只有将产权落实到个人的私有制才是清晰的产权。吴敬琏（1998）则认为现代企业制度并不必然需要以私有产权为基础，而是在国有企业中没有人代表作为企业所有者的国家的利益。他们认为“放权让利”的改革固然有助于中国的经济转型，但内部人控制导致的国有资产流失也反映了改革的负面效果，说明在这些“自主的国有企业”中国家作为所有者的利益并没有得到保护。很多企业通过少提折旧等 方法 增加企业的当期 会计 利润，从而为自己获取更大的利益，因为上缴国家的利润指标是固定的。当然，更有各种明目张胆的窃取国有资产的行为。因此，现代企业制度被用来作为对此问题的解决方案：通过公司化对国有资产进行评估，在此基础上将其转化为国有股；由于股份可以代表明确的产权，企业的董事会就可以保护国有股权的利益免受经理人私利交易（selfdealing ）行为的侵害。因此，现代企业制度的核心是股份制或公司化。而且，在这些学者看来，将国有企业改造成股份有限公司还可以终止政府对国有企业亏损的无限责任，因为股份有限公司的股东只承担有限责任。同时，只要国家在改制后的企业保持控股地位，就相当于国家以相对较少的国有资产控制了更多的社会资产，因为除国有股东，还有社会法人股东和个人股东。政府显然将这一理论融合进了其政策中。从现实的实践来看，尤其是从上市公司的案例来看，很难说这个政策解决了内部人控制问题，而且，如何保护小股东的利益不受大股东的侵害又成为一个新的问题。如果大股东控制企业的经理层，形成大股东和企业经理人联手剥夺少数股东的利益，则会对整个经济的运行和市场经济制度的建立造成极大的危害。

（2）市场论对产权论所认为的国有企业产权关系不清的说法表示反对。市场论者认为，国有企业的资产属于国家，而国家代表全体人民持有国有资产，国有企业的产权就定义而言是相当清晰的，因此，真正的问题不在于产权界定，而在于国有制实行中的问题，在于国家无力纠正政府官员的错误，保护全民利益。当然这可能会牵涉到 政治 上更敏感的政府结构改革。

市场论者认为，对于如何提高国企的效率而言，私有化既非必要条件也非充分条件，因为世界上既有很多低效率的私人企业，也不乏许多高效率的国有企业。林毅夫（1997）等人认为在提高国有企业的效率方面，建立一个功能完善的市场要比改革产权结构更重要。因为，按照他的看法，国有企业公司治理失效的原因在于缺乏竞争性的市场环境，而非产权关系不清。对于企业的两权分离问题，同时他也认为这并不是国有企业公司治理失效的真正原因，因为两权分离的现象自现代公司制企业产生以来就一直存在。他们认为国有企业的问题在于软预算约束、政策性负担（包括退休金和社会福利成本、企业富余职工以及价格扭曲）以及对企业管理层进行监督的高成本，而这些问题的产生是由于市场体系不成熟的结果。因此，在没有一个公平的和竞争性的市场环境下，单纯推行股份制并不能完全改变企业的绩效。

（3）经理人约束论认为国有企业治理失效的主要原因归为经理人的监督约束机制不完善，委托——代理成本过高。按照委托代理理论，内部人控制问题，主要表现在这样几个方面：第一，国有企业中严重的代理问题。尽管扩大企业自主权的改革没有改变国家名义上对国企的所有权，但实际上相当部分的契约性质的控制权和剩余控制权已经转移到了企业经理人的手中，使得企业经理人得以行使有效的控制权，尤其是使用资产和分配收入的权利。这种控制权从政府向企业经理人的转移一方面提高了经理人提高当期生产的积极性，但也为他们提供了侵吞国有资产等寻租机会，因为他们并不或很少拥有企业的股份。第二，一般来说，他们有着不同于委托人的利益和目标。因为利益是属于股东的，而为获取利润所作出努力的成本却是代理人的，所以只要可能，经理更多追求的是规模、收入和在职消费等。第三，他们对自己的知识和才能，对掌握的机遇和作出的努力拥有私人信息，这些是委托人不花成本不能得到的。由于代理人被假定为具有机会主义的行为，即在不受罚的情况下，会不惜损害别人而谋取自己的利益，所以，他们既可能在合同前谎报自己的才能，又可能在合同后偷懒，或不提供只有他们才知道的重要信息。

（三）制度建设是解决公司治理失效的关键

从以上的论述我们可以看出，由于产权理论，市场理论和经理人约束理论对公司治理失效的原因都作了一定的分析，各有不同的角度，不应该单纯的看待某一方的观点。我们应该从整体公司治理的角度看，国有企业在治理结构上存在两方面的问题：一是内部性控制和约束问题，也就是企业的内部激励机制的设置和运行问题，产权论和经理人约束论主要持这方面的观点；再一个是外部性约束问题，主要解决产品市场、资本市场、经理人市场和 法律 依据体系等，这主要是市场论争论的问题。上述的两类问题可以看作是我国国有企业在转型时期公司治理失效的主要原因。所以要解决公司治理的失效，就要构建有效的对公司经理人内部、外部的激励和约束机制，双管齐下，才能提高国有企业整体的治理效率。

对于国有企业而言，建立内部激励机制不仅要求对企业进行股份制改造，还要求界定股东和经理人的角色，确定企业的商业化的目标函数，以及竞争性的、商业性的经理人选择机制。但光有内部激励还不够，外部的市场约束可以影响企业的控制权和企业经理人的报酬和业绩从长期和短期两方面紧密挂钩，同样对提高企业的效率是必不可少的。这些外部约束机制包括：充分竞争的产品市场、资本市场和经理人市场，企业明确的法律责任界定，以及健全的破产机制。这些都是一个有效的公司治理体系的重要组成部分。很显然，中国的国有企业改革所遇到的困难最主要的还是制度方面的问题。制度供给不足，无法形成有效的监督机制，不能以制度和市场代替政府对国企的监督，使得政府对国企的监督成本过高，无法进行有效的监督，而不受制约的企业经理人必然使代理问题蔓延，导致国有企业公司治理失效。因此，在不进行大规模私有化、无法彻底消除政府对企业干预的前提下，中国更应该强调公司治理制度的建设，仅仅依靠“股份制”是远远不够的。公司治理制度的建设，要从内部和外部两个方面着手，在公司内部以产权多元化为基础，建立真正能互相制衡、规范运作的公司治理结构；在公司外部通过全方位的改革，建立与现代企业制度配套的充分竞争的市场环境和法制环境，形成有效的内部和外部激励约束机制。通过以上的认识分析，国有企业要解决公司治理失效，在制度建设上应下大工夫，真正从制度上提高公司治理的效率。

四、我国国有 企业 公司治理的难点和急待解决的 问题

（一）强大的路径依赖。各种不同类型的公司治理模式的形成与各国的 历史 初始条件是息息相关的，表现出强大的路径依赖的境遇。由于我国旧的计划 经济 体制对国有企业的 影响 还存在，在向市场经济体制转轨过程中多少有旧体制的依赖。如股权结构中，国有股“一股独大”的局面，在一定的程度上决定股东结构、股权流通及公司治理的形成、运行和绩效。上市公司国有股“一股独大”的股权结构，在相当长的一段时期内都固化了，这是一种控制权不可竞争的股权模式，并且较为严重的是大股东时常侵犯中小股东的利益。前几年，我国为了深化国有企业改革，提出国有股减持政策，但是运行操作起来十分的困难，几经叫暂停。这些说明路径依赖的严重性，必须要改进，但却非常的难。

（二）健全内部激励约束机制。第一，要实现股权的多元化，逐步改变国有股“一股独大”的局面。在我国由于市场机制发育还不健全，如果建立高度分散的股权结构，存在大量“搭便车”的现象，对股东的利益难以最大化，而且相关者的利益也没有保障。所以应该建立相对集中的、比较稳定的股权结构，将国有股转移给一些法人团体，让他们持大股，直接参与公司内部治理。各法人为了追求自身集团的利益，从而形成激励约束机制，使公司的内部治理更有效。第二，建立有效的经理人行为激励机制。在公司的内部对经理人可以实行年薪制、股票期权制、报酬和业绩从长期和短期两方面紧密挂钩等。这样充分调动经理人的积极性，提高公司治理的效率。第三，完善经理人的约束机制。健全董事会领导下的总经理负责制，强化董事会的职能与作用，切实发挥监事会的作用，加大监督力度，实行对经营者的合同约束、偏好约束，健全 法律 体系，完善市场体系，实行对经营者的法律约束、道德约束和市场约束，强化银行、企业党组织及职工代表大会对经营者的制约与监督，进而形成规范的公司治理结构。

（四）政府职能的确定。首先，政府应该是一个权力有限的政府，并且对混合的市场经济具有宏观调控功能，对市场的秩序起到有效的监控作用。不能直接的干预微观经济行为，重在公共物品的供给和环境的建设。其次，政府应该坚持有所为、有所不为的方针。在产品市场内，政府应与世界对产品市场管理逐渐放松的趋势相一致。政府应促使国有企业逐渐的退出产品的非关键领域和竞争性领域；在经理人市场，企业家人力资源的 发展 在经济中起着重要的作用，要保持经理人资源的流动性和企业家有效发展的环境，因此对经理人市场的监督和管制放松；在资本市场，政府的监督应该被提高。信息披露是资本市场重要的部分，要做到信息披露的标准化，公司要对信息披露负责。

（七）培育发展经理人才市场，加快经理的职业化建设。经理市场是 现代 企业制度下对公司经理经营行为具有很强的行为约束力，是降低现代公司的代理成本和控制代理风险的主要手段，如果经理出现经营劣迹，或导致企业破产，他们在经理市场就会臭名昭著，他的职业生涯就可能由此断送；相反，有能力和对出资者负责的经理人员，在经理市场上就会被高薪聘用。但我国目前一方面缺乏客观评价经理人员市场机制，另一方面在经理人员仍主要由上级人事部门直接任命的情况下，导致竞争性经理人才市场的发育迟缓和经理人才市场的缺乏，使经理面临的竞争威胁和约束受到严重限制。

（八）加快生产要素市场化，推进要素股权化。要素的股权化是对公司治理结构模式的有力补充和完善，能减少由于这种模式目标的多样性而产生的损失。一是要加快要素价格的形成转换机制，积极营造条件，逐步实现上市公司国有股的流通；二是要大力发展和完善要素市场，主要是资本市场、技术市场和经理人市场，鼓励和促进各种要素资本化，保证所有股的统一性，强化公司信息披露的透明度，防止实行敌意收购和兼并，形成代理权竞争，促进公司提高绩效。三是企业内部实行要素股权化，特别要注意提高技术、管理等无形资产在产权中的地位和作用，它们作为要素投入企业后应该在股权中得到体现，即体现为技术股、经营股等。为了便于股权分割，这些要素效应还原为资本股权。这种含有要素股权的结构可以为技术进步和企业家进入管理结构提供产权制度的保障。

注释：

2 参考 《公司管控》，证券暨期货市场 发展 基金会出版社，第153页。

3张维迎。 企业 理论 与 中国 国企改革[M].北京大学出版社。1999.

4他们有精辟的阐述，即所有与控制的分离导致了这样一种局面：所有者和最高经理的利益可能存在不相一致，也经常不相一致，在以前限制经理权力的许多约束机制现在已经消失了……

5约瑟夫﹒斯蒂格利茨在1999年世界银行发展 经济 学年会上的讲话。转轨中的公司治理失效。

6郑红亮。中国公司治理结构改革 研究 ：一个理论综述[J].管理世界。2000

（3）。

7李梅。论国企改革中的公司治理 问题 [J].江汉论坛。2003

（6）。

8这里我国的商业银行主要是国有的，在一定的领域，特别是对国有企业的贷款，其中有许多的行政因素。所以企业对贷款的利用以及数额等方面存在“软约束”，银行对贷款的风险的核实和监督也存在“软约束”，最后造成银行在国有企业公司治理中的作用弱化。

参考 文献 ：

2，钱颖一，青木昌彦。转轨经济中的公司治理结构：内部控制和银行的作用[M].北京：中国经济出版社。1995.

3，张维迎。企业理论与中国国企改革[M].北京大学出版社。1999.

4，路易斯﹒普特曼、兰德尔﹒克罗茨纳。企业的经济性质[M].上海财经大学出版社。2000.

5，吴敬琏。企业理论与国企改革[M].天津人民出版社。1994.

6，张维迎。企业的企业家——契约理论[M].上海人民出版社、上海三联书店。1995.

7，吴敬琏。国有经济的战略性改组[M].中国发展出版社。1998.

8，林毅夫。充分信息与国企改革[M].上海人民出版社。上海人民出版社，上海三联书店。1997.

9，惠宁、任永平。我国公司治理结构存在的问题与对策[J].延安大学学报。2003

（6）。