构建现代国资监管制度的依据及路径

引言

以 2003 年以来各级国有资产监督管理委员会（简称“国资委”）成立为标志，国有资产监管工作进入了一个全新的历史阶段。这一新阶段最显著的特点有四：由“九龙治水”的多头管理向“特设机构”的专属性管理转变；由行政性管理向专业性治理转变；由离散式管理向持续性管理转变；由权利边界交错混杂的“大一统”管理向权利界分相对清晰的结构型管理转变。经过历时７年的奋力推进，这一系列转变已取得了阶段性突破，其基本标志为：以破除传统体制机制（市场化，即主体企业的公司化改造）为核心的改制任务、以退出非主业领域和非主体企业（民营化，即主辅分离，辅业改制）为核心的国有经济布局调整基本完成，发展国有经济的重心转移至国有资产监管体制如何进一步理顺、存留国有经济的布局和结构如何进一步优化、存续国有企业的治理结构及运营机制如何进一步完善这三大问题上。上述三大问题对于国有企业以及国有经济在新时期实现科学发展具有决定性影响，而其中对国资委与政府、国资委与监管企业间关系的准确定位和科学描述则是必须回答清楚的首要问题。

但在关于国资委自我身份确认和自身职能定位上，尤其在国资委与监管企业之间的关系定位上，无论在认识上还是在实践中都存在一些模糊甚至错误的看法：一是在国资委身份的确认上产生困扰，在政府机构和“出资人”间交错混杂、摇摆不定1。二是在构建国资监管制度上，人们对究竟什么才是合理的国资委与监管企业间关系，也由于对国资委身份认识上的差异而导致两种倾向，一种基本上沿袭政府机关的“请示＋审批”式的行政管理模式，在责任安排上笼统将决策责任归结于企业，缺乏责任的分解与分担；另一种则是生搬硬套“公司治理结构”安排的倾向，较为强调公司治理结构中“三驾马车”（股东会、董事会+监事会、经理层）间的“硬规定”，却对三者关系界分的“软条款”有所忽略；较为重视法律规定的强制性，却较少考虑其中包含的“合意性”；较为关注法律条文所体现的规范性，却很少深究其中所内含的灵活性。本文试图在综述有关国资监管研究文献的基础上，对国资委存在的依据、地位及效能做出深度分析，并在理论上率先提出建立现代国资监管制度的观点，认为这是理顺国资监管关系、改善国资监管机制、增强国资监管能力的关键之所在。

1 国资监管制度变迁：一个文献综述

至于如何破解国有资产及国有企业监管体制的低效甚至失效问题，在理论界始终存在三种不同的思路：第一种是否定性思路，认为国有企业实际上涉及到“公民通过政治程序，在非市场领域形成的公民对政府的委托—代理关系和政府及其国有资产管理部门通过经济程序,在市场领域形成政府对资产管理部门、资产管理部门对资产经营部门、资产经营部门对具体资产经营者的委托—代理关系”，这种委托—代理关系由于层次多,初始委托人(公民) 对经营者(代理人) 的控制需历经政治和经济两个程序、市场和非市场两个领域,其代理成本升高，而代理效能减弱；由于国有资产管理部门也仍然是政府的一个机构,政府在市场领域所形成的各层次委托—代理关系,不可能是一种完全的市场行为,从而难以有效地形成市场中的激励与约束。[7]这一观点较为清晰的描述了国资监管链条所蕴含的委托－代理关系及其特殊性，但却忽略了严格的职能法定能在很大程度上遏制政府干预的随意性并提高国资监管机构的独立性，忽略了市场公平竞争对国有企业代理人的约束及威慑效应[8]。第二种是分类处置思路，杨瑞龙教授基于“因政企难于分开及剩余索取权不具有可转让性而很难确立排他性的法人财产权，若默认代理关系的变形和剩余索取权的非规范扩散，则尽管可提高企业治理结构的效率，却会加快国有资产的流失速度，从而迫使政府为保护国有产权而采取收权措施”，提出应针对不同类型的国有企业（竞争性或规模区别），选择不同的改革战略（即“抓大放小”）[9]。中国国有企业改革的实际历程在相当程度上验证了这一思路，本文所讨论的重点正是在“放小”之后如何解决“抓大”中所出现的委托代理（或监管）难题。第三种是组建“出资人”专设机构思路，早在1993 年吴敬琏就提出建立“公有资本经营委员会”，在公有资本委员会之下设立数家或多家持股公司，持股公司不但直接受到公有资本委员会的监督和制约，还受到商品市场、资本市场和劳动力市场竞争的约束，并进一步提出公有资本委员会应由人民代表大会选举产生，认为这样可以保证所有权与行政权的分离[10]。对于这一点，张维迎、张春霖则认为实现政企分开的关键就是必须首先将分散在各个政府部门的所有者职能集中起来，交给一个不行使社会行政管理职能的部门（即“国有资产管理委员会”）来专职行使，至于国资委是隶属于国务院还是人大并不重要，重要的是要有法律上的独立地位[11]。

伴随着市场经济体制改革进程，国有资产监管体制的改革路径实际上是沿着上述第二和第三种思路相结合的方式在持续推进的，具体分为三个阶段[12]：一是1988 年国务院成立国有资产管理局，负责行使“国家赋予的国有资产所有者的代表权、国有资产监督管理权、国家投资和收益权、资产处置权” [13]，但由于国有企业事实上分属于不同的行政部门，国有资产管理局除了在国有企业产权管理上做了一些基础性工作外，未能真正解决“所有者缺位”

2 从双层委托代理关系看国资委的身份定位

2.1 政府与国资委间的委托代理关系

在讨论国资委与监管企业间关系时，人们常常为一个耳熟能详的说法“政企分开”所困扰。3事实上，尽管国资委属于一个政府部门，但它却不在“政企分开”的“政”之中，更为准确的说法应是：国资委的设立正是“政企分开”的结果，是为了实现“政企分开”而拟制的一个“特设机构”。在组织形式上，它确实是政府的一个部门，但在功能定位和实质运行上，它又不具有政府部门“一般意义”上的特征。这其实是社会主义基本经济制度与市场经济体制相结合而产生的一种“制度创新”，即一个不具有“社会公共管理”职能的政府部门，其职责在于以平等主体姿态并受私法管辖的条件下代行“国有资产所有者”（国有出资人）权利。因此，从本质意义上讲，政府与国资委间的委托代理关系是所有权层面的委托代理关系，即政府将国有资产所有权授权国资委以国有出资人的名义代为行使，从而实现“社会公共管理职能”与“国有资产经营职能”间的分离。从公司治理层面看，则是事实股东对代理股东的有条件授权，即在特定的限制性条件下由国资委（代理股东）在公司治理中实质性行使出资人权力、体现出资人意志、实现出资人目标。政府公共管理职能和国有资产经营职能的分离需要以各自所对应的不同资产间的分离为前提，即“公共管理类资产”和“国有经营类资产”间的分离，通常的“政资分开”之说就是基于这一分离而言的，这其实就是经济学意义上的一种“产权清晰”。

这一委托代理关系的产生，显然导因于中国特有的政治经济制度。政府拥有数额庞大的经营性国有资本，追求保值增值是资本的内在属性，而政府作为“社会公共服务”的提供者和市场竞争行为的仲裁者，既不允许以盈利最大化为目标，也不应当成为竞争者之一。在现有体制框架内，唯一合理且可行的破解之道就是创设一个不具有社会公共服务职能的“政府部门”—国资委。这一格局的形成，首先实现了公共事务管理部门不再承担国有资产的保值增值责任，其次意味着国资委是唯一不承担社会公共事务管理职能的“政府部门”，也是唯一以“私权”方式维护国有资产安全、实现国有资产保值增值的“政府部门”。从财务角度看，国资委就是不行使社会公共服务职能，但却致力于为行使该类职能的政府部门提供“非税型资源＂的专设机构，是国有资本人格化的现实载体和直接产物。由此也引申出另一个问题，即应逐步实行国有企业向出资人分红的制度，过度强调“留利”于企业，既不符合投资的基本目的，从动力角度和长远角度看，也并非有利于企业的实际发展。实际上，同其它资本投入形成的公司一样，国有企业的利润应被分解为“自留利润”（成为“利润产出企业”自身发展资金的积累来源之一）和“分红利润”两部分，而“分红利润”又被一分为二：一部分由国资委从整体战略布局及国有企业发展的实际需要出发，将其用于国有资本的投入或再投入，即用于马克思所言的“生产或再生产过程”；另一部分则经由国资委上缴政府财政，从而成为实现社会公共利益所需资金的重要来源。4 目前有观点认为国有企业的存在非但没有改善公平状况，反而加剧了不公平，其中一个重要原因就是国有企业长期以来少有分红，而且分红也少有惠及亿万本源所有者（全体国民）的福利，但国有企业内部人拿高薪酬、享高福利的报道却不时见诸报端，这显然脱离甚至背离了国有资本存在的价值基础。

2.2 国资委与监管企业间的委托代理关系

国资委与监管企业间的委托代理关系具体表现为以出资人委托经营者的方式实现所有权与经营权的分离，而这正是现代企业制度或者说公司治理结构得以产生的基础[25]。如果这一理解没有错误的话，我们就不难明白：国资委实际上是作为监管企业内部治理结构中的一个层面或环节而实现出资人功能的，或者说，国资委是企业微观制度中一个不可或缺的组件。国资委的产生正是实现政企分开的产物，国资委与监管企业间的关系不应再简单地定位为政企关系，而应是所有权与经营权分离层面上出资人与代理人间的关系5（可以简称为“委企关系”，以区别于传统意义上的“政企关系”）。

总之，国资委作为国家制度与市场制度杂交而成的组织机构，它最大的特点是具有两面性：相对于政府而言，它是政府在形式上的组成机构之一，是“公权”意义上的部门，从而实现与政治制度的对接。在该层面属于公权规制的范围，政府对国资委的授权具有如下特点： 由此可见，国资委是国有资产不同层面所有者中，与企业经营层之间关系最近也最直接的“所有者”，它实质性拥有着《公司法》所赋予给股东或出资人的权利，具体履行着《公司法》所约定的股东或出资人的职责。作为通过一系列委托代理关系而派生的拟制出资人，国资委能否真正发挥应有作用，当好一个合格的所有者，关键取决于如下三点：一是在价值取向上，国资委能否像原始出资人那样全心全意、尽职尽责；二是在监管机制上，能否理顺国资委与政府、国资委与企业间的关系，国资委能否获得股东意义上的全部权能；三是在权利行使上，国资委是否具备履行股东职权应当具有的专业能力。在假定上述第

一、第三点得到满足的条件下，本文将讨论重点放在事关国资监管体制建设成败的第二点上。

2.3 国资委与淡马锡的异同

在究竟如何准确确立国资委的地位上，人们讨论最多的是将国资委等同于新加坡的淡马锡（一个由新加坡政府控股的超级投资公司）[26]，这其实是不太准确的。新加坡经营性国有资产的管控架构实质上包含三层：财政部→淡马锡控股公司→各类淡联企业（由淡马锡全资或控股）[27]。这一架构形成的基础在于无论是公共性国有资产还是经营性国有资产，在新加坡都统归于财政部名下；而中国却实现了二者间的相对分离，公共性国有资产归辖于财政部，而经营性国有资产（以实业类国有资产为主体）则归辖于国资委。显而易见，在经营性国有资产的管理上，中国的国资委实际上扮演了新加坡财政部的部分角色。由此可以推导出我国经营性国有资产的管控架构应为：国资委→“类淡马锡”控股公司→各实体企业。在这一架构下我们可以将国资委直辖的各类集团公司视同或改造为相当于淡马锡职能的控股型公司，也就是说，国资委只有一个，但“淡马锡”却可以有很多个。中国为什么不像新加坡一样，将经营性国有资产完全归于财政部门呢？这可能需要考虑中国与新加坡的国情差异：一是中国具有远比新加坡庞大的经营性国有资产和非经营性国有资产，将经营性资产转移至国资委管理具有经济上的合理性和分工上的必然性。正是由于国资委专事经营性国有资产监管权，在管控“类淡马锡”控股公司上，理应拥有比新加坡财政部更宽幅的权力和更强大的能力。二是由于财政职能与资本职能迥异，价值诉求和行为选择上的冲突性大于协调性，再考虑到由于市场环境、法律制度、理念传统等的差异，中国难以形成新加坡财政部与淡马锡之间那样的行为规范和互动机制。三是经营性国有资产从财政体系分离，可有效切断国有企业直接承接公益性政策负担和财政资源直接输送国有企业的体制通道，从而更加明确国有企业行为的价值创造导向并有效消除其“预算软约束”积弊[28]。

3 从公司治理机理看国资委的应有职能

有人将“监管”简单地等同于“政府监管”。“监管”其实是“治理”的另一种表达方式，因此，刻意将“监管”和“治理”做出某种特定的区分并无必要，只需要确认存在政府治理（或监管）、公司治理（或监管）、社会治理（或监管）等不同层面的监管或治理类型就可以了。具体说来，“监管”或治理在通常意义上主要有两种用法：一是具有公权力的政府对下属部门或各类社会主体的监督管理，可称之为“规制性监管/治理”（regulatory governance），二是私权性主体对其代理人或下属机构的监督管理，可称之为“合意性监管/治理” （contractedgovernance）。前者的特点在于监管主体具有运用公权力对监管对象实施某种强制的能力，而后者的特点则表现为监管主体对监管对象的约束力主要来自于经双方合意所达成协议中的约定。我们从具有不同“监管”属性的政府部门对“监管”二字的英译差异，也可以得到某种印证：真正作为社会公共事务履职部门的银监会、保监会、证监会、电监会，其“监管”二字被英译为“regulatory”，而国资委则将“监管”英译为“supervision and administration”6。但要真正厘清国资委对企业董事会（及管理层）间的监管关系，对以下几点就必须首先要有较为正确的理解：

3.1 “三会”职能配置的主动权归属股东会及股东

“三会”产生的经济根源大体有二：一是投资者（股东）专业能力有限性与投资机会无限性间的矛盾；二是集合投资所导致的多位投资者和单一经营者间的矛盾。解决上述矛盾的唯一可行办法就是由“非资产所有者”来经营所有者的资产，这样，在公司治理层面就出现了决策权、监督权和执行权间的分工现象，这种分工格局的机制化、制度化就形成了我们通常所说的“公司治理结构”。现代公司治理的基石可以归结为一句话：委托人在客观上必须依靠代理人（分权），在主观上又必须控制代理人（控权）。“分权”与“控权”只有相互结合，才能确保分权及分工的有效性。

在形式上看来，“三驾马车”似乎各自拥有相对独立的一组权利，但事实上，这种相互独立的权利界分依托于股东（及股东会）对部分决策权及经营权的有条件让与。也就是说，所有者是否授权他人代为经营？向何人授权以及怎样授权？其主动权在所有者或出资人手中。

在相对稳定的公司治理架构中，这种主动权的一个重要体现就是某类权力是否授权董事会或在什么限制条件下授权董事会，应当由股东会或股东来决定7。 需要特别提及的是，部分本属于股东（及股东会）决定的重大事项，股东或股东会可以根据对董事会成员能力和品格的信任程度（而这是需要董事成员既有的职业经历和履职成效做依据的）来决定这些决定权是保留在手还是委托给董事会。在《公司法》中，对股东会、董事会、经理职权规定中都有“公司章程规定的其他职权”9。这一规定就表明在股东会与董事会之间的权力安排上存在一个“弹性区间”，并非一成不变、毫微不改。

3.2 国资委自身的权能确定 由此看来，在现代企业制度的架构下，国资委作为出资人（亦或股东），股东职权就是其应有的权能[29]。参照《公司法》和《企业国有资产法》，我们可以将国资委应当具有的主要职权分类归并如下11：

（1）顶层规则制定及实施权，即治理职责（或权利）及行使规则的制定及实施权，制定权实质上包括了对基础权力或权利的界分及选择性授予权，如“制定或修改公司章程”，只有出资人才有这样的资格和权利。但是，《公司章程》中所规定的股东权力及股东会职责，还必须由出资人及其代理人来行使，因此，出资人或代理出资人不可能只是对《章程》一“定”了之。制定或修订《章程》只是解决了谁来行使以及如何行使某些权力或职责的问题，而更为重要或更具有经常性的东西恐怕就是具体行使这些权力或实际履行这些职责的行为本身。换言之，如果说制订或修订《章程》是国资委的首要职责，那么，依《章程》行使权力则是国资委更为重要、更为艰巨、更具日常性、也更有实质意义的职责。

（2）资产受益权，即公司利润分配方案和弥补亏损方案的审议批准权。

（3）高层人事权，即对管理者的选择、监督及奖惩权，如“选举和更换非由职工代表担任的董事、监事，决定有关董事、监事的报酬事项”，“审议批准董事会的报告”，“审议批准监事会或者监事的报告”。

（4）重大事项决策权，主要包括：a）战略决定权，即对企业的发展定位及战略规划具有审核及最后决定权。b）融资事项（筹钱）决策权，如“对公司增、减资作出决议”、“对发行公司债券作出决议”等。c）投资事项（花钱）决策权，如“决定公司的经营方针和投资计划”，“审议批准公司的年度财务预算方案、决算方案”， “进行重大投资”。d）其它重大事项决策权，如“对公司合并、分立、解散、清算或者变更公司形式作出决议”，“改制、上市、为他人提供大额担保、转让重大财产、进行大额捐赠、申请破产”等。

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5)公司章程规定的其他职权。所谓“其他职权”具有一定的相机性和伸缩性，这主要由出资人视公司治理的规范程度、代理人能力和资信状况、决策及执行效率、风险复杂及可控程度等来灵活确定。

尽管国资委可以根据治理效率、治理成本及治理风险的综合权衡，适当将自身的部分职权授予董事会履行，但是否授权、授权范围以及授权大小应当也只能由国资委全权决定，而不是由第三方以强制或法定的方式进行；具体授权也可采用多种方式，如限额或范围授权、有条件授权、机动性授权等。有一种观点认为，为了减少国资委的决策量和决策责任，可以在国资委下设立多个国有投资公司来分担对实业企业的决策和监督。事实上，这样的结构安排只是改变了国资委的决策内容和决策的直接作用对象，加长了国资监管链条，而对国资委的决策量和决策责任并不能产生太大的减免效应。

当然，在权能完整的情况下，国资委是否具有足够或充分的专业能力，则是决定国资委对国有企业监管成效（最终结果表现其控股或参股公司持续盈利能力的大小和核心竞争力的高低）的关键变量。这表明国资委不但是一个战略型投资者或出资人，还应当是一个智慧型投资者或出资人。所谓战略性投资者，就是投资动因尽管是无利不图，但绝不是唯利是图，即不唯一以利润（尤其是短期收益）回报为考量，而是在坚持以效益（长短期收益兼顾）为主导的基础上，更多地兼顾所投资项目的产业地位、技术定位以及对所在地区（或国家）经济发展的带动效能。所谓智慧型投资者，就是要具备足够的专业能力，以便能对经营代理人潜在或现实行动是否存在失职、背叛和低能等做出有效识别、准确判断及正确决策。由此可见，专业性应当是国资委机构最鲜明的特征之一，国资委成员必须具有应有的专业精神、专业知识及专业眼光。

4 构建现代国资监管制度：一个基于公司治理结构的制度安排

从职权安排上看，作为出资人的国资委应当被赋予股东（及股东会）所应拥有的全部权能，我们将以公司出资人身份为核心而构建的国资监管制度称之为现代国资监管制度，以区别于以行政性监管为特征的传统国资监管制度。现代国资监管制度的具体特征可以概括为“政资分开、主体到位、权能完整、职责匹配、治理规范”。所谓“政资分开”，是指政府履行公共管理职能的资产应与经营国有资产完全分开，并在此基础上实现机构、人事、财务、管理上的相互独立，严格地讲，我们所言的“国有资产监督管理委员会”实际上应是“经营性国有资产监督管理委员会；“主体到位”，是指经营性国有资产的监管主体必须明确，并以立法形式予以确认，以确保其监管资产不受其他任何非国资监管部门的无偿占用或强制剥夺；“权能完整”就是所谓的“管人、管事、管资产”相统一，使得资产收益、重大决策、选择管理者等股东类权力集中归属于国资委；“职责匹配”是指国资委应根据其所拥有的权力、履行的职责，承担相应的责任，实现权力、职能和责任三者间的有机统一；“治理规范”是指国资委行使监管职权应严格遵循《公司法》和《公司章程》所确立的治理规则和治理机制。

我们知道现代经济制度的特征是“地位平等的企业、自由交换的市场、维护公平和间接调控的政府”，与之相适应的现代企业制度特征体现为“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”，现代产权制度特征表现为“归属清晰，权责明确、保护严格、流转顺畅”，而现代国资监管制度正是在现代市场经济制度的内在要求下，现代产权制度和现代企业制度在国有资产监管制度中的综合反映和具体体现，是以市场经济体制为核心的现代经济制度和以国有资本为主体的社会主义基本经济制度二者兼容融合的产物，它科学地界定了国有资产监管机构与政府、国资监管机构与企业间的内在联系。

4.1 基于能力和品格的代理人选择 需要提及的是，除了选正确的人之外，选对人之后还需要给予正确的激励和约束。但国有公司在激励制度上大量存在“合同内”报酬过低（激励不足）而“合同外”收入膨胀无度甚至失控（约束缺失）的问题，有的国有企业产生了一大批百万、千万甚至亿万富翁，但所在的国有企业却始终挣扎在亏损的边缘，国有资源及其资源俨然成为部分国有员工谋取个人私利的“无代价”平台，完全背离了激励制度的本来面目，造成事实上的国有利润流失。所谓“激励”，就是在满足出资人目标的同时，也给予代理人相应的奖励，但出资人所得与代理人所得应是大于1 的倍数关系，如果代理人所得大于甚至远远大于出资人所得，恐怕就不能用“激励”来确认了。

4.2 构建立体的监督体系

一个健全的监督体制，是防范代理人出现败德行为和逆向选择的基本保障。从时间序列上看，监督可分为事前监督、事中监督、事后监督[32]。对代理人的行为或所从事的事项究竟采取何种监督方式，取决于监督绩效、监督成本以及监督事项重要性间的比较。一般说来，事前监督的主要对象应是对企业发展具有重大影响、自身风险度较高、且潜在损失一旦产生就难以补救的关键事项，立足于“防患于未然”，这是为什么出资人仍然有必要保留重大投资、高额担保等事项最后决定或决策权的根本原因；事中监督的主要对象就是结果信息不足以做出准确判断，或者可能由于时滞因素导致“为时已晚”，或者缺乏从外部获取真实信息的可靠或低成本手段等的事项，意在于“所得即所见”，这正是设立监事会或在途专项审查的核心理由；事后监督的主要对象是连续性较强、阶段性效果明显、以边际调整为主的事项或行为，立足于“惩前毖后”或“奖前励后”，比如年度绩效考核、离职审计等就属于这种监督类型。

出资人对企业运营中的一些重大事项行使事前的最后决策权，或者对企业某些运营行为实施事中的在途监督，实质上完全符合公司治理的内在规定性，并非传统意义上的“（政府）过度干预”，问题的要害在于要清晰界定各类监督的适用范围、启动条件及作业流程。任何被监管者都会对委托人的监管产生“排拒感”甚至“抵触行为”，但这丝毫无损于监管行为的正当性，反而进一步印证了监管的合理性和必要性。尤其应当注意的是，在国资委未成立之前，国有企业存在出资人的事实上缺位，国有资本经营者集“三会”权力于一身（政府表现出了“九龙治水”却“无为而治”和“无力而治”），自由拍板乃至随意决策的空间非常之大，以至形成了“随心所欲”的理念惯性和行为惯性。国资委的成立，在一定程度上“剥夺”了本不应由经营者实施的部分权力，由此产生的“不习惯”或“别扭”是想象得到的，也是可以理解的。从某种意义上讲，企业没有显现出这些“不习惯”反而不正常，有这种“不习惯”可能在一定程度上正好表明国资委已经和正在发挥实质性而非形式化的监管作用。当然，有效的监督必须保证监督方式与监督对象的类型相匹配，无论是将事前监督适宜型事项转为事后监督，还是将事后监督适宜型事项转为事前监督，要么会因成本的无谓增加而“费力不讨好”，要么会因事前疏于警惕而“追悔莫及”。

4.3 健全信息获取与披露机制 信息披露的范围及程度受公司类型的限制。由于国资委出资企业大多以有限责任公司或国有独资公司形式存在，自然采取了现行有限责任公司的“信息披露方式”。但前面的分析表明，国有（即全民所有）企业事实上比上市公司还具有更为广泛的“公众性”，尽管在组织形式上表现为封闭性的有限责任公司，但本质上却应当是地地道道的“公众公司”，完全可以参照上市公司的信息披露规则向公众发布投资、市场、经营等信息，从而将国资监督引向深入。再者，由于国资委机构实质上代表政府具体行使全国人民（通过全国人民代表大会）赋予的国资监管权，因此，国务院国资委应当向全国人大会实行年度报告制，提交《关于上年度国有资产监管及运营计划执行情况和本年度国有资产监管及运营计划草案的报告》，以接受全国人民代表大会的质询及监督。

4.4 规范授权制度 从理论上看，如果代理人（董事及经理）在获得授权后，难以达到委托人所认可的目标，委托人有权收回全部授权并自行行使。但委托人之所以要“委托”，其根本原因就在于他受到自身能力和精力的限制，自行行使也难以达到他所期望达到的目标。因此，在大多数情况下，委托人总是以替换代理人的方式来改善代理绩效，即不改变代理关系而改变代理主体。这说明国有出资人拥有对企业董事（及经理）的人事管理权至关重要，对公司治理的有效性具有决定性作用。

对于拟授职权，出资人应就拟授权限大小、行权条件、行权绩效考核、授权取消等做出明确规定。一般说来，代理人的能力强、信誉好，可适当授予较多和较大的职权；职权所涉事项如果对公司总体影响大，或损失规避具有某种不可逆性，出资人就应当谨慎授权；对于易产生系统性风险、破坏力大、战略关联度高等高权重、高额度事项，出资人则应保留相应的可授予职权。对于已授职权，出资人也完全可以根据需要，对代理人的履职行为实施规则管理、程序管理、要件管理、抽样查证、事后评估等，以确保授出职权得到合理合意，且高质高效的运用。

4.5 重建董事会

此前的国有企业公司改造，大多是一种形式上的模仿，最突出的问题在于董事会成员与经理层几乎完全重叠，内部人主导董事会（简称“传统董事会”），使得国有公司的决策制衡体系形同虚设，“内部人控制”现象十分严重。以外部董事过半为基本要求重组董事会（简称“新型董事会”）正是解决“内部人控制”弊端的必由之路。新型董事会建设成功与否的关键，在于外部董事的素质与品质、“三会”间权利的合理界分、董事会的议事及表决规则、对董事及董事会的评价及激励制度、董事的选聘及淘汰方式等的并行作用[34]。对于国资委来说，选聘、培训、委派、考核股东董事可能是其董事会建设中最为关键也最为核心的任务。

对于股东董事而言，应当满足“三化”：一是能力专业化。董事会治理的本意之一就是满足专家治理的需要，从而弥补股东在决策能力上的不足，不言而喻，一个有效的董事会中，董事必须是具有专业知识、拥有专业能力的董事，即董事必须真“懂事”；二是工作专职化。董事能否尽到应有的责任，不仅仅取决于所具有的专业知识和专业能力，更重要的是，必须投入足够的精力熟悉企业、了解行业以及把握宏观走势等，显然，将担任董事作为兼职，对专家而言是件美差，对企业及股东而言，可能就不算好事。显然，董事会应当拥有较高比例的专职董事。由此可见，董事职业化应当成为推进董事会建设的一项重要内容。三是管理专属化。专职董事对于董事尽责意识的加强和董事会决策质量的提高都具有极为重要的意义。专职外部董事客观上需要对应的归口机构加以管理。专职外部董事由于自身特性，既不能归属于所任职企业以成为企业的内部成员，又不能以“公务员”身份直接归属于“国资委”。这样，构建新型的董事及董事会管理机构（即监管企业董事会管理中心，为国资委下属的事业法人单位）就成为适应设立专职外部董事需要的逻辑结论。

与此同时，监事也存在着职业化的需要，现在国有企业监事会中的监事均是公务员或准公务员身份，对其很难执行适应监事自身工作性质及特点的激励约束制度。这无疑大大限制了监事及监事会应有效能的充分发挥。因此，设立事业法人性质的监事管理中心，取消监事的政府公务员身份，应当成为推进监事职业化的重要方向。

4.6 实现内、外部治理的有机协调 公司外部治理是指由公平竞争的产品市场、运行有效的经理市场、健康活跃的资本市场、稳健审慎的信贷市场等衍生而出的利益相关者治理[36][37]。产品市场是企业当期经营效率及效益的显示器，对企业经理人的经营及管理行为给予最直接的检验；经理市场增强了对在位代理人的可替代性威胁，有助于抑制其惰性、激发其活性；资本市场是企业预期绩效与现实行为间关系的动态反映，也是企业信息透明化的主要平台；信贷市场中银行为了维护自身的资金安全和财务收益，可利用自身的独特地位对企业经理人行为构成直接或间接制约。

对于非上市公司的国有企业来说，产品市场和经理人市场能够较为显著地发挥外部治理作用，但由于经理人市场的缺乏，真正具有实效的唯有竞争性产品市场。而竞争性产品市场发挥外部治理的有效性，又与经理人市场的建立及健全高度相关。因为健全的经理人市场意味着对在位经理人的替代性增加，促使经理人更加勤勉、更加用心地经营产品市场。由此可以看出，由于经理人市场的缺失，公司外部治理的效力极为有限，难以对代理人形成真实的制约。公司外部治理薄弱，就意味着法定治理有效的依存条件和假定环境并不完全具备，在这种情形下，只有通过加强公司内部治理来予以弥补，这可能是我们现在必须尽快强化并进一步完善公司内部治理的重要原因之一。

在代理人并非经过充分竞争选择并缺乏可替代威胁的现实条件下，对在正常治理状态下可授权代理人行使的部分职权，委托人（即出资人）完全有权也应当根据需要给予必要的使用限制甚至完整回收。也就是说，在外部治理偏弱甚至严重缺失的情况下，最低限度保证公司整体治理绩效的唯一路径就是健全并强化公司的内部治理。这进一步说明，对具体公司治理结构的实际安排，应从公司治理的本质含义、内在机理和实际逻辑去理解和把握，而不应满足于对法条或习惯说法的教条式理解甚至生搬硬套，在此基础上，结合国有企业的体制实际和企业现状，在总体坚持“硬分离”原则的条件下，相机决定部分职权的灵活配置，既是合理的，更是有效的。

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