清代民国时期西藏社会管理的变迁与特点串

摘要：清代是西藏发展史的一个重要时期。清代，由于西藏被纳入到清朝统一的管理之下，结束了西藏内部动乱纷争的局面，清朝在加强对西藏的管理方面有所创新，无论在政教体制和管理制度等方面都有了突出的变化，并具有时代特点。清季，随着新政改革，西藏也开始出现早期现代化的趋势。民国时期，中央政府因国内战争频繁，外部侵略不断加剧，因而对西藏的管理有所松驰，但始终保持着对西藏的管辖权，保持了西藏领土的完整。与此同时，西藏地方政府也顺应时代潮流在社会管理方面有所改革与创新，逐渐向现代化迈进。

关键词：清代民国；西藏；中央政府：政教合一

中图分类号：K249/252文献标识码：A

文章编号：1003-854X（2014）06-0108-06

清代民国时期是西藏发展史上的一个重要阶段。清朝加强了对西藏的统治，并在政治、经济、宗教等方面进行了制度创新；清季民初，西藏社会开启了现代化的趋势。

一、中央政府对西藏地方管理的变迁

1.清朝中央政府加强对西藏的管理。建立了一系列制度。推动了西藏的发展与进步

清朝借鉴了元朝和明朝治理西藏的经验。根据加强中央集权的需要，结合西藏地方特点，对西藏地方的管理作了重大改革，建立了一套不同于以往的、严密的、行之有效的管理西藏的制度和措施，从而确保了中央政府对西藏地方行使主权，同时也推动了西藏的发展与进步。

（1）政治上建立机构，制定法律，加强对西藏的管理。一是设立负责管理蒙古、回部和西藏等内陆边疆民族地区各项事务的中央机构――理藩院（清末改为理藩部）。清崇德元年，成立蒙古衙门，主要分管蒙古事务。崇德三年在蒙古衙门的基础上成立了理藩院，隶属礼部。顺治年间定尚书。其官制同六部，成为总管边疆民族事务的中央机构。康熙年间，理藩院机构逐渐完善，因其地位重要而从礼部中独立出来。清前中期，理藩院直接管理西藏事务，强化了清朝中央政府对西藏地方管辖的主权，促进了多民族国家的统一和发展。

二是设置驻藏大臣，代表中央政府与达赖、班禅以及各呼图克图共同管理西藏事务。西藏地方主要官员的任命和重要事务都须经驻藏大臣办理，驻藏大臣在政治和社会地位上同达赖、班禅平等，互不统属。驻藏大臣始置于雍正五年，其职权主要为统领驻藏官兵，督导藏王颇罗鼐总理西藏事务。乾隆年间废王爵，设噶厦，分置僧俗噶伦4人，在驻藏大臣和达赖喇嘛的统辖下协办藏务。驻藏大臣直接受命于清帝，总揽藏政，不隶属中央部院，并对清帝直接负责。驻藏大臣制度和噶厦的建立，建立了一套适应西藏地方区情的政教合一管理体制。驻藏大臣与达赖喇嘛有着相互制约的关系，而噶厦也在驻藏大臣和达赖喇嘛的双重领导下，形成较为严密的政府组织体系，有利于西藏地方政治事务的发展，对于推动西藏社会发展起了重要的作用。设置驻藏大臣，是清朝治藏政策的核心措施，正是因为驻藏大臣制度的建立，保证了清朝中央政权一直到灭亡前都在西藏拥有绝对的管辖权。

三是制定相关法律条规，从法律的角度确保清政府对西藏的管辖。清廷先后颁布《酌定西藏善后章程二十三条》、《钦定藏内善后章程二十九条》、《理藩院则例》和《大清会典》等，以法律法规、条例等形式将清中央政府治藏政策和措施合法化和制度化。特别是乾隆五十八年颁布的《钦定藏内善后章程二十九条》，把清朝中央政府在西藏地方行使主权的政府行为条理化、法律化和制度化，成为清中央政府在西藏地方行使主权的施政纲领和行为规范。正是这些法律条规确立了清朝中央政府在西藏的权威，并明确界定了清中央政府的代表――驻藏大臣与达赖喇嘛和西藏地方政府的关系，从而使其制度化和透明化，因而奠定了西藏作为中国不可分割的重要组成部分的法律基础，并由此增强了西藏僧俗领袖认同西藏是中国重要组成部分的情感。

四是派驻军队，巩固国防和强化地方治安。清中央政府在西藏地方创立清军驻防制度，驻藏军队由驻藏大臣统帅和指挥，除加强国防之外，还参与西藏地方治安管理，对于巩固国防，保证西藏社会安宁起了重要的作用。清朝驻藏军队在一系列挫折中最终走向了制度化、法律化、正规化，是清王朝对西藏行使国家主权的重要标志之一，也为中央政府加强西藏地方事务管理提供了重要保障，是西藏边防不可忽视的力量，为祖国的统一，抵御外敌入侵做出了不可磨灭的贡献。

五是开办近代警政。清末，在驻藏大臣的努力下，“设巡警学堂以教之”，并加强军事教育。警察的兴起在维护西藏地方政府治安上发挥了非常重要的作用，是西藏城市管理向现代化方向转变的重要标志性事件。

清初以来，清朝中央政府为了加强对西藏的治理和管辖，采取了一系列重要的政治军事措施，大大加强了清朝中央政府对西藏地方的直接行政管理，维护了中国的统一。

（2）经济上进行改革，理顺西藏经济秩序，推动经济发展。一是加强西藏地方财政管理。清前期，清廷对西藏财政没有进行过多的干预。但由于西藏地方政府机构不完善，财政管理混乱，贪污腐败严重，致使地方财政出现了入不敷出的局面。乾隆五十七年（1792），清廷饬令驻藏大臣清查西藏地方财政，整顿西藏的货币铸造和发行。通过统一货币的铸造与发行，清廷把西藏地方的财政权收归中央政府。另外，清政府还在西藏实行了一系列有利于社会稳定和经济发展的措施，如蠲免赋税、监督财政、财政补贴等。

二是加强商贸税收管理。乾隆五十七年，清廷对西藏地方与邻国的贸易活动和关税征收进行了改革。规定“尼泊尔、克什米尔等外国商人在藏贸易须造具清册，交驻藏大臣衙门存案备查。外国商人到藏贸易和行走路线须持驻藏大臣所发给执照”。清政府加强对外贸易管理，体现了一个国家对外的关税主权。

三是加强货币管理。清前期，西藏的货币铸造和发行非常混乱，“西藏章卡（市场所流行的一种硬币）历来掺假很多”。在清廷的主导下，对西藏的币制进行改革，加强统一管理。乾隆五十七年，清廷“复允西藏开铸银钱，重一钱与五分二种，文日乾隆宝藏，幕用唐古忒字，边郭识年分”。西藏宝藏局官员由驻藏大臣会同达赖喇嘛选派，于乾隆五十八年开始按照清廷的规定铸造并发行“乾隆宝藏”银币。此前，宝藏局曾设计了全为藏文的银币，未得清廷批准，新的“乾隆宝藏”正反两面分别为汉文和藏文，既象征着藏汉一家，也体现了清廷的权威，并受到藏汉商民的欢迎。由于“乾隆宝藏”的铸造和发行，使西藏的货币得到统一，既有效地抵御了外币的侵蚀，有利于西藏地方经济的发展，也维护了清廷对西藏的管辖权。其后西藏宝藏局于嘉庆、道光、光绪年间先后又分别铸造和发行了“嘉庆宝藏”、“道光宝藏”、“光绪宝藏”等银钱。清季，随着西藏对外开埠，英国殖民地印度所铸造的卢比渗入西藏，并逐渐泛滥。清廷在西藏进一步加强对货币的统一管理，“改定西藏货币形式，以便次第实行，抵制英、俄货币入藏”。宣统二年。清朝再铸宣统宝藏银币，分别为“库平二钱”和“库平一钱”两种面值，正反两面分别铸汉文“宣统宝藏”和藏文“宣统西藏宝藏”。清朝中央政府加强对西藏货币管理的系列措施，一方面维护了中央政府的权威。强化了对西藏的管辖；另一方面也使西藏的经济运行相对有序，有利于西藏地方的安定和人民生活的改善，在一定程度上推动了西藏社会经济的发展。 （3）重视、扶持并利用藏传佛教格鲁派，通过加强对宗教事务的管理来加强对西藏的管辖，同时也利用藏传佛教的活佛体系来达到西藏内部的权力平衡。有清一代，西藏地区的宗教事务一直被纳入到了中央政府的统一管理之下。清王朝从建立开始就与西藏的宗教领袖保持密切的联系，并对藏传佛教格鲁派明确表示支持，使刚刚取得统治地位的格鲁派在西藏站稳脚跟。清朝入主中原后，又相继采取了多种措施来大力扶持藏传佛教格鲁派。顺治十年，顺治帝正式册封五世达赖罗桑嘉措为“达赖喇嘛”。承认达赖在西藏的政治和宗教领袖地位。康熙五十二年，康熙帝册封班禅为“班禅额尔德尼”，赐金册金印，班禅在西藏的宗教领袖地位也得到清朝中央政府的确认。这样，清王朝在西藏确立了达赖、班禅在藏传佛教格鲁派的两大领袖地位。清王朝之所以在西藏扶持两个核心。基于多方面的考量。一方面是因活佛转世，新当选的活佛年龄太小，不能管理教务和政务而出现权力真空；同时选择活佛往往会出现争议，甚至引发内斗内乱；如果达赖和班禅并列，可以在内部达到一定的平衡，不至于因达赖或班禅之中任何一人去世而出现权力真空，始终有核心领袖人物能掌控局面；另一方面，达赖和班禅两大活佛一个在卫藏拉萨，一个在后藏日喀则，分别管辖卫藏和后藏，可以起到相互制衡的作用，不会出现一家独大的现象，更重要的是两大活佛都需要通过获得清朝中央政府的支持来巩固自己在西藏的地位。因而西藏地方宗教和行政权力的平衡布局有利于清朝中央政府对西藏的直接控制和有效管理，这种格局与驻藏大臣制度相结合，使中央政府对西藏的管辖达到前所未有的程度。

西藏的治藏方针与元朝、明朝的治藏方针有很大差异。元朝对西藏施政采用重点扶植一教一族（即萨迦派之昆氏家族），以靖吐蕃全境的办法，因而对萨迦派推崇到了无以复加的地步，“元朝尊重喇嘛有妨政事之弊，至不可问”，结果导致西藏内部矛盾斗争持续不断。明朝对西藏高僧虽厚礼重用，采用“多封众建”之法，但就西藏的实际统治地位来讲，还是“帕竹政权”一家独大。而明朝中央政府对西藏的控制力量非常薄弱。清朝在西藏因俗而治，充分尊崇黄教，利用黄教，特别是重点扶持达赖和班禅两大活佛，同时也采用“多封众建”的手法，分封数十个活佛，从而起到平衡内外的作用。明末清初，蒙古和硕部在西藏拥有极大的势力，清朝建立之初，为了稳定西藏大局，采取“从俗从宜”的策略，承认和硕部贵族与达赖等西藏僧俗上层联合掌握西藏权力的平衡政策。康熙时期，针对情势的变化，废除管理政务的第巴职位，建立由清中央政府直接控制的噶伦共同执掌西藏地方政权的新体制。雍正以后更委派驻藏大臣与达赖、班禅共同直接管理西藏。乾隆时期，清朝除对达赖喇嘛和班禅额尔德尼等各个宗教领袖给予崇高待遇外，并通过相关的法律条规等确立了政教合一的管理体制，使达赖喇嘛和班禅额尔德尼等既具有崇高的宗教地位，也有着巨大的政治权力，与驻藏大臣共同管理西藏事务，这样有利于西藏的稳定与统一。增强其向心力。

清朝与元、明朝在治藏方针上还有一点不同的是，元、明朝中央政府对西藏的宗教事务管理失控。而清朝中央政府从一开始就将西藏的宗教事务纳入直接管理之下，不仅达赖、班禅的活佛地位需要得到中央政府的确认才能合法，而且所有的活佛喇嘛及僧众都在清政府的管辖之下。清政府设有理藩院相关部门主管藏传佛教事务，并不断强化具体管理，对所有的活佛喇嘛一律登记造册，颁布喇嘛禁令，掌管对喇嘛的封授、贡赐等。在加强对宗教管理的同时，清廷制定了以臣民的原则要求西藏僧人，规定虽贵为活佛，也需要遵守朝廷法规。乾隆帝称：“虽护卫黄教，此正合于王制所谓修其权，不易其俗；齐其政，不移其宜。而惑众乱法者，仍以王法治之，与内地齐民无异”。王法大于教法，这就是清政府扶持藏传佛教的基本原则。

清统治者利用藏传佛教来达到加强对西藏统治的目的，其用意是很明显的，正如乾隆帝在《喇嘛说》中论道：“盖佛本无生，岂能转世？但使今无转世之呼图克图，则数万番僧无所皈依，不得不如此耳”。这表明乾隆帝虽然不相信活佛转世，但为了安定西藏和蒙古人心，也不得不尊重其转世之说。但是当西藏的活佛转世频频出现流弊。并对清朝统治权威构成威胁时，乾隆帝就下定决心对寻找包括达赖喇嘛和班禅额尔德尼在内的大活佛及呼图克图灵童的方法进行改革，颁布了金瓶掣签制度。由于规范了活佛转世制度，既革除了西藏活佛转世制度长期存在的弊端，也进一步确立了清朝中央政府在西藏的权威。

清朝前中期的几位皇帝，特别是乾隆帝能够把握全局，放眼长远，故对西藏问题判断准确，采取了一系列的政策和措施，加强了对西藏的管辖和治理，使之在处理西藏复杂的政治与宗教事务中取得良好成效。⑩这些政策和措施不仅得到西藏僧俗上层社会的衷心拥护，而且也有利于西藏内部的团结和稳定，也在一定程度上促进了西藏的发展。

2.民国中央政府对西藏管理的弱化与努力

民国时期，虽然内地军阀混战、外国侵略、革命运动此起彼伏，但历届中央政府仍然加强对西藏的管理。尽管民国时期某些时段中央政府对西藏的管辖和治理有鞭长莫及的情况。但西藏并未分离出去，仍然是中国的重要组成部分，民国历届中央政府在治藏政策和法律法规等方面大多沿袭清代，并坚持了对西藏的主权管理，因此不能割断历史，孤立的看待民国时期西藏与内地错综复杂的关系变迁。同时，民国历届中央政府对西藏的管理也是元明至清历朝历代中央政府对西藏地方管理的继续和发展，是西藏作为中国不可分割的重要组成部分的象征。

首先，从民国建立以来，中央政府就制定了维护西藏地方主权的法律，确立了民国中央政府对西藏的主权，并规定西藏作为中国领土，是不可分割的重要组成部分。1912年1月1日，中华民国正式宣告成立，西藏在中国的地位即由《中华民国临时约法》所确立：“中华民国领土为二十二行省，内外蒙古、西藏、青海与各省一样”。《中华民国临时约法》在法律上明确规定了中华民国政府对西藏地方拥有主权，西藏地方是中国领土不可分割的组成部分。南京国民政府建立后，相继在国家的根本大法――《中华民国训政时期约法》、《中华民国宪法》中，进一步确立了中央政府对西藏享有主权和西藏是中国领土不可分割的重要组成部分@。 其次，中央政府在反对外来势力对西藏地方的分裂活动方面做了大量的工作，有力地维护了国家主权。如辛亥革命后，英国加紧策动西藏少数分裂分子破坏祖国统一，致使西藏曾一度与中央政府关系疏离。然而在中央政府的坚持和努力下，西藏地方政府在政治上始终未与中央政府完全断绝关系，双方一直在为改善关系做出努力。其后历届中央政府在反对帝国主义分裂阴谋、维护西藏主权方面立场坚定，绝不妥协，即使是北洋政府也坚决拒绝在英国所策划的严重侵犯我国主权，分裂西藏领土的《西姆拉条约》上签字，致使其分裂企图未能得逞。

由于中央政府对西藏上层人士的不断争取，促进了西藏地方“向心力”的增强。如十三世达赖喇嘛也曾表示：“余倾心内向，同谋五族幸福”。1940年。十四世达赖喇嘛坐床，也是遵循旧制由国民政府据报审批，并派专使亲往拉萨主持坐床大典。1949年，十世班禅额尔德尼坐床，同样也是由国民政府批准，并派专使主持坐床大典。因而在相当长一段时期西藏地方与中央政府的关系“已趋向恢复正常化”。

第三，对西藏进行财政支持，推动内地与西藏的经济交流，加强对西藏的经济管理。民国初年，北京政府在国家的财政预算中，将西藏作为与其他省区一样的行政单位进行财政投入和政策扶持。“民国时期继续承担清代在西藏设立的靖西同知兼亚冬关监督、江孜监督的经费，也同上述理由一样，改由中央财政部直接开支。清代在西藏设立的前藏粮台兼后藏粮饷和拉萨、江孜粮务的经费，继续由民国陆军部开支。清代在藏及民国初期在内地所办涉及西藏的学校经费。由民国教育部列入补助边疆教育款内拨付”。南京国民政府建立后，进一步加强了对西藏商贸的管理。1935年6月20日，财政部就西藏与内地各省通商减免税一事呈行政院文并拟定具体办法，规定：“商人欲将西藏土货由西藏经由海路运往中国各通商口岸时，须向中央政府所派驻藏专员呈报，在一定情况下，西藏运销内地的货物享受免税待遇”。

民国时期，中央政府还制定了相应的教学规章制度，如规定学制学年、经费来源等，加强了对西藏教育的管理；另在拉萨开办了现代学校，如拉萨国立小学。该小学是西藏现代教育史上第一所比较完全意义上的现代学校，标志着西藏地方教育开始了早期现代化的进程。

二、西藏特殊的政权形式与特殊的管理方式

西藏地方的政权形式在元以后出现了特殊的形式，即建立了在中央政府管辖下的“政教合一”管理体制，由此形成了特殊的管理方式。

西藏地方自元代纳入中国版图之后，历代中央王朝除了在行政方面加强了对西藏地方的管理和统治之外，还对西藏的宗教进行扶植和管理。元朝扶植了萨迦派的历代祖师，明朝扶植了噶举派的帕竹喇本等，清朝扶植了格鲁派的达赖喇嘛、班禅等。清代。在清廷的大力扶持下，西藏地方政、教势力进一步结合，建立了“政教合一”制度。清以后，西藏各地寺院的政治、经济势力急剧扩张，寺院组织日趋严密，并与西藏农奴制经济和政治产生了密切的联系，这就使得寺院成为与西藏地方政府、贵族并列的三大领主。

政教合一制度并非西藏所独有，但是西藏所建立的政教合一制度与西方和中亚国家的政教合一制度却有着巨大的区别。西方和中亚国家的政教合一制度主要表现为宗教权威与国家政治权威的高度统一。教主即为国家君主，宗教教义成为治理国家的统治思想，宗教的教法成为国家的根本大法，也成为该政权是否具有合法性的基本依据，宗教的司法制度也成为国家的基本司法制度。西藏所实行的政教合一制度，虽然在某些方面与西方和中亚国家实行的政教合一制度有着若干的相同之处，其基本特征表现为“宗教领袖与政治领袖同为一人，教权和政权合一人之身”。但却有着根本的区别，即西藏的政教合一制度“其植根于地区性、局部性的环境基础之上，缺乏独立政治实体的生存背景，是在中国这个庞大帝国统治之下。特定地区实行的有别于整个国家其他地方政权体制的政治制度”。西藏噶厦政府只是一个隶属于清朝中央政府管辖的地方政权，并不是一个独立的政治实体，也不具备外交和国防权力。驻藏大臣代表中央政府统辖西藏的相关政务。达赖喇嘛等活佛虽然具有崇高的宗教地位，但在地方宗教权力与中央政治权力之间，始终是以服从中央政治权力为主，达赖、班禅等活佛的宗教地位和权力的合法性都以是否能够得到中央政府的认可为前提。因而西藏这种纳入到中央政府统一管辖之下的政教合一管理体制，与西方及中亚国家政教合一制度有着根本的区别。西藏的政教合一制度是西藏僧俗领袖“把对国家君主的‘忠’与对宗教的‘信’紧密结合起来，达到对民众的政治统治与思想控制”。

清代民国时期，西藏的“政教合一”制度与中国广大内地所实行的制度迥然不同，也与新疆、蒙古等中国内陆边疆地区的政治制度也不同，但它却与西藏的区情相适应。西藏特殊的宗教信仰，以及宗教和政治之间密不可分的关系，使得西藏社会的宗教功能非常突出，西藏政教合一的政治体制有着较为完善的法律制度、职官体系和组织机构，大体奠定了清以后300年间“政教合一”制度的基本模式，对清代西藏城市以及后来的政治、经济、文化教育和社会发展均产生了深远的影响。

西藏政教合一下的政府组织机构也相应的实行二元体制，即各级政府组织机构中既有僧人，也有贵族，强调僧俗官员职权的平衡与制约，“在政府的每一个部门包括地方行政机构都是双重安排的，有一名僧官就有一名或几名俗官”。例如，在噶厦政府内设噶伦四人，三俗一僧，地位平等，秉承达赖喇嘛和驻藏大臣指示，共同处理藏政。在达赖喇嘛治下的译仓（秘书处）内设僧官仲译（秘书），审核噶厦一切公文政令。各级政府机构中的非僧侣官员基本上都是来自贵族家庭，贵族的社会地位、势力、社会影响和接受教育的程度使他们具有优先权，而平民家庭出身的人几乎没有途径进入到政府官员的行列。

由于推行政教合一，寺院和上层僧侣广泛参与地方政治，甚至直接参与地方治安管理和司法管理。如在每年的传昭法会期间，拉萨的社会治安管理则交由哲蚌寺的铁棒喇嘛负责。在各个大中寺院也设有专职执法僧官（称为协敖），审理本寺及属寺僧人的案件。若僧人犯法，先由寺院自己审理，各级政府不得干预。寺院审理案件后的判决与政府判决一样有效。 清代民国时期，西藏政教合一制度与农奴制度相结合，使社会管理出现了与内地不同的特点。

第一，政教合一体制下，参与城市管理的阶层特殊化。在农业社会时期中国的内地参与社会管理的除了官员以外，还有其他多个阶层也广泛参与其中，如地主士绅、商人、手工业者等，在清代，“士绅是地方政府共同管理当地事物的地方精英。与地方政府所具有的正式权力相比，他们属于非正式权力”。士绅阶层作为封建社会统治的阶级基础，其在地方城市上的地位高于普通的居民。但是士绅阶层又不直接干预政权，而是利用自己的社会影响力。参与到城市社会管理中。此外，士绅阶层还广泛参与和推动各地城市经济管理与文化教育的发展。

而在西藏因农奴制和宗教因素影响下，社会人口有严格的等级划分。西藏的教育和知识基本为僧侣集团和贵族集团所垄断，普通平民极少能够接受教育，而农奴阶层则根本不可能有接受教育的权利，因而在西藏没有如内地一样的士绅群体：而一般商人、手工业者等属于中下级等级，受封建领主（主要是政府、寺院、贵族）阶级的剥削和压迫，特别是手工业者基本上没有自由，因而他们在城市中基本没有话语权，不可能发展成为如同内地绅商那样的社会群体来参与城市管理。西藏城市中也存在工商业行会，但这些行会并不是工商业者自己的组织，而是地方政府运用行政手段设置的机构，其行会的负责人和管理人员直接受西藏地方政府部门管辖，其主要职能是保证满足封建领主对手工业产品的需要。

西藏森严的等级制度对城市的人口和治安管理产生了深远的影响。与任何等级社会一样，西藏世俗贵族几乎在社会生活的各个方面都享有特权，他们不但占有西藏社会的一切优势资源，而且充分利用这些资源为自己和家族谋取政治利益和经济利益，以保证一切世俗权力都保留在贵族阶层手中。这些特权主要有垄断教育资源、社会财富、司法行政权和宗教权等。在法律刑罚上，“杀人者以大小论抵”，各等级的人因所处的地位不同，量刑标准及处置方法也因等级不同而有差别。地方政府所属的各基巧、各宗、各G政府官员，各庄园领主，各部落头人等都对其属下有权办理诉讼案件。在寺院内部也设有专门管理审理和处罚寺院僧侣的机构，如协敖（执法僧）。西藏地方的法律刑狱制度是三大领主用来维护其利益和统治的工具，具有鲜明的阶级性和宗教性。在西藏每一户较大的贵族家中，都设有监狱，并有脚镣、手铐、皮鞭等刑具。贵族和寺院通过自己的特权参与到地方城市的管理之中，具有明显的阶级性和宗教性。

第二，西藏地方城市管理出现早期现代化变迁。清末，在全国新政改革浪潮的推动下，西藏也进行了局部的改革，由此启动了早期现代化。1912年，十三世达赖喇嘛返回西藏后，即仿效西方的现代政治及其管理制度，在清末新政的基础上进行改革，施行新政。试图寻求一种适应西藏政教环境的新的管理模式，来维持其在西藏政教中的地位。通过改革，西藏地方的政府机构发生了重大的变化。西藏地方城市逐渐向早期现代化迈进，开始了近代城市管理。

十三世达赖喇嘛改革是在西藏特殊历史条件下进行的一场主动适应时代需要的社会改革，改革的目的，固然是为了加强和巩固西藏政教合一的统治，维护封建农奴主阶级的利益，但是客观上促进了西藏早期现代化变革。如在噶厦内新增警察局、电信局、银行等现代化部门；还试办现代工业企业，派遣留学生等。这一切都是西藏早期现代化的开端，影响深远，具有进步意义。

西藏城市的早期现代化主要集中表现为拉萨等城市的城市管理机构设置和基础设施建设上。1923年，拉萨成立警察局，在城区建立多个警察点，于重要路口设岗哨，以维持社会秩序。警察机构的建立标志着西藏城市治安管理向现代化方向转变。1931年西藏地方政府将原有的梅吉制造厂、罗堆金币铸造厂和夺底造币厂合并，成立该机构。该机构主要是采用电力铸造银币、铜币、印刷纸币，制造枪炮等军备，还纺织各种氆氇、制造金属器皿供给上层社会使用。该机构在当时实际上是西藏地方政府现代工业企业的管理部门和地方财政来源的金融机构。1938年，为了加强拉萨市政管理，又成立了“德细勒空”，主要管理社会秩序、监督市场、调解矛盾等。此外，在十三世达赖推行的改革中，还设置了藏医历算院、邮政局、电信局、水电厂等城市的基础设施。这些基础设施的设立虽然没有打破或动摇封建农奴制生产关系，但是孕育了西藏早期现代工业的萌芽，给西藏封建农奴制社会带来了一些早期现代化的气息。