对火灾原因认定行为的司法审查及其界限(1)论文

关于火灾原因认定行为的可诉性研究，起码应该讨论的内容包括以下三个方面：火灾原因认定行为是否属于具体行政行为？对该行为是否应确保司法最终权？如何处理对该行为进行司法审查与尊重行政机关的首次判断权的关系？下面分三个方面予以剖析。 火灾原因认定行为的属性 要确定火灾原因认定行为的属性，可以从作出该行为的主体和行为的法律后果两个层面来分析。

首先，火灾原因认定行为是行政主体的职权行为。根据消防法第四条规定，县级以上地方各级人民政府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府公安机关消防机构负责实施。

该法第三十九条进一步规定：“火灾扑灭后，公安消防机构有权根据需要封闭火灾现场，负责调查、认定火灾原因，核定火灾损失，查明火灾事故责任。”1999年3月公安部发布的《火灾事故调查规定》（以下简称《调查规定》）更加明确了这一授权，“火灾事故的调查由公安消防机构负责实施”，除消防法第三十九条第二款规定的情形（对 于特大火灾事故，国务院或者省级人民政府认为必要时，可以组织调查）外，“任何单位、个人不得非法干预火灾事故的调查”。

可见，县级以上公安机关是惟一有权对所辖区域的消防工作进行监督管理的职能部门，而公安机关消防机构才有权具体实施火灾事故的调查。县级以上公安机关本身就是典型的行政主体；公安机关消防机构则是根据法律的授权（并通过规章进一步明确化），取得了对火灾原因、事故责任进行调查、认定的排他性认定职责，从而取得了行政主体资格。

其次，火灾原因认定行为是具体影响行政管理当事人的权利和义务的行为。《调查规定》第三十一条规定：“当事人对火灾原因、火灾事故责任认定不服的，自收到《火灾原因认定书》、《火灾事故责任书》之日起十五日内，可以向火灾事故发生地主管公安机关或者上一级公安消防机构申请重新认定；对省级公安消防机构作出的火灾原因、火灾事故责任认定不服的，向省级公安机关申请重新认定。

”“火灾事故发生地主管公安机关或者上一级公安消防机构在收到重新认定申请书后，应当在两个月内作出维持、变更或者撤销的决定”。有人根据第二款规定断定“火灾原因认定不是技术鉴定，而是在技术鉴定基础上作出的具体行政行为”，其结论是正确的，但理由不够充分。

第二款规定只能说明有关火灾原因认定方面的行政监督机制已经 在相当程度上得以完善，而不能说“只有具体行政行为才能被维持、变更或者撤销”。火灾原因认定的本质属性，就是技术鉴定结论。

由于鉴定过程中对有关数据和证据的考量出现偏差，或者现场询问和现场勘查出现纰漏，都会造成火灾原因认定的失误，导致鉴定结论被撤 销或者变更。鉴定结论可以被维持、变更或者撤销，是一个非常浅显的道理。

火灾原因认定之所以区别于一般技术鉴定，是因为它是由行政主体作出的，并间接地影响当事人的权利和义务。 承认火灾原因认定行为本质上是技术鉴定行为，并不能因此而否认其具体行政行为的属性。

同样，承认火灾原因认定行为的具体行政行为属性，并不能因此而否认其技术鉴定的本质属性。依照行政法原理，火灾原因认定属于行政确认行为，是一种具有独特性质（技术鉴 定性）的行政行为，或称准行政行为。

行政主体依法对行政管理当事人的法律地位、法律关系或有关法律事实进行甄别，给予确定、认定并予以宣告的行为，学术上都划归行政确认行为。很显然，火灾原因认定行为只是对有关法律事实进行甄别并给予认定、宣告的具体行政 行为，而不是对当事人的法律地位和法律关系（权利和义务）直接给予确定和认定。

值得强调的是，许多情况下，首先有行政确认行为，然后才能据以作出有关处理决定，而《火灾原因认定书》和《火灾事故 责任书》互为一体，是决定当事人权利义务的先决条件，间接地确定了当事人的权利义务。根据《调查规定》第二十九条规定，对引发火灾事故的单位和个人，火灾事故责任主要有四类：直接责任、间接责任、直接领导责任和领导责任。

其第三十条紧接着规定，公安消防机构查明火灾事故责任后，对引发火灾事故的单位和个人，区分不同情况作出三种不同的处理。也正是基于火灾原因认定行为与当事人的权利和义务之间存在这样的密切关系，加之前述主体资格要素，才能将其作为具体行政行为来定位。

火灾原因认定行为的可诉性 搞清了火灾原因认定行为的属性，其可诉性的问题就迎刃而解了。 鉴于近来诸如交通事故责任认定、医疗事故责任认定等可诉性问题经常成为人们关注的焦点，我认为，在这个问题上有必要首先确认这样一个公理：在现代法治国家，政府的每一个行政行为都应符合法律规定；只要法律没有明确将有关行为排除在司法审查的受案范围之 外，那么，法院就有权对其进行审查。

我国行政诉讼制度的建立，从总体上使行政机关的决定不再具有最终性，确立了司法最终权。作为行政确认的火灾原因认定行为，既然是具体行政行为的一种，而行政诉讼法、消防法等有关法律又没有明确将这种具体行政行为排除在外，那么，对该行为当然是可诉的。

C餐厅对市消防处的消防处罚决定不服而提起行政诉讼，请求法院撤销消防处罚裁决书，并对本案中的主要证据《重大火灾原因认定书》提出异议，要求法院审查。如前所述，火灾原因认定行为是消防处罚决定的先决条件，法院要对行政处罚行为的合法性进行审查，当 然要涉及火灾原因认定行为是否能够成立。

即使C餐厅不是在对行政处罚行为提起行政诉讼的同时，请求对火灾原因认定行为进行审查，而是单独就火灾原因认定行为提起确认诉讼，法院也有权进行合法性 审查，作出合法或违法的确认判决。 法院对认定行为的审查限度 在现代法治国家，一般都承认司法权对行政权的界限，即法院应该尊重行政机关对事实的判断，而不是代替行政机关对事实进行判断。

也就是说，虽然法院可以审查该类行为，但在一般情况下，法院只能够对其进行认定的过程予以合法性审查，对其所履行的程序进行合法性审查，对其认定的动机进行合法性审查。而涉及具体的技术性问题，法院则不应当轻易介入。

在这里，行政官员的职业专长优于法官的职业专长，法院对行政行为的审查存在一定的界限。 与一般的行政行为不同，消防的紧急性和状况的特殊性以及火灾原因认定行为的高度专业性，都决定了法院对该类行为的审查存在一定的限度。

实际上，公安机关消防部门的技术力量是比较雄厚的，法院在这方面的力量则相对薄弱。更何况，水火不等人，最先进入火灾 现场进行扑救的是公安机关消防机构的消防队员，他们对有关现场的调查、勘验及分析，往往更具有说服力。

法官则没有亲临现场，只是靠事后的“证据”等来作出判断，其准确性自然要打折扣。一般说来，只要公安机关消防部门履行了有关法定程序，基于严格的现场询问、现场勘查、技术鉴定作出了有关原因认定的结论，法院就应该予以充分的尊重。

这是现代国家各部门充分履行其法定职责，发挥其最大效能的最基本保证。如果违反这一原 则，轻易越过必要的限度，势必导致各部门互不信任，可能会离公平、公正和正义更远。

那当然不是行政诉讼制度所追求的目标。 法院对火灾原因认定进行审查存在一定的界限，并不意味着其不能审查。

市消防处以重大火灾原因认定书涉及专业技术问题为理由，主张法院无权审查确认，是没有根据的。尤其是在C餐厅提供了其线路不是起火点的相关证据的情况下，作为法院，首先有义务对相关证 据予以审查和确认。

通过对相关证据的审查，如果能够对市消防处的原因认定提出疑义，则应该责令市消防处对相关证据予以考虑，重新进行火灾原因认定。一般来说，除非消防部门的火灾原因认定具有重大且明显的瑕疵，否则，法院不宜进行实体性审查