也谈档案行政管理的特征

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翻新时间：2013-12-14

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也谈档案行政管理的特征

1 档案行政管理模式的条块并存性

随着我国社会主义市场经济体制的建立，改革的深入，改革前那种条块分割的行政管理体制已渐渐退出历史舞台。除少数关系到国家经济与社会发展命脉的行业实行条化的垂直管理外，大多数行政管理内容实行的是区域化的属地管理。但由于档案工作内部行政事务性的特征，无论是实行条化垂直管理的行业，还是实行区域化属地管理的行

wWw.LWlm.com业，都存在档案工作。这就使得档案行政管理仍处于条块并存的状态，而且，这种状态，在《档案法》中有明确的条款给予规定。

对实行区域化属地管理，《档案法》第六条这样规定：“县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业，并对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导。”这一条，是对地方档案行政管理机关对本行政区域内档案工作实行属地管理的法律授权，也是地方档案行政管理机关对本行政区域内档案工作实行属地管理的法律依据。

对实行条化垂直管理，《档案法》第七条这样规定：“机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构或者档案工作人员，负责保管本单位的档案，并对所属机构的档案工作实行监督和指导。”这一条，在行政管理的某一层级中，看起来，只是对某一机关单位对其下属机构负有行政管理职责的授权。但从整个行政管理的层级体系来看，就是对条化垂直管理在法律上的认同。

这两条法律条款，使档案行政管理的区域化属地管理与条化垂直管理在同一个单位具有相同的法律地位，但没有说明地方档案行政管理机关与上级行业档案行政管理部门的关系。使档案行政管理的条块并存成为合法存在。

2 条块并存性对档案行政管理目标的影响

《档案法》中，使用“档案行政管理部门”一词来指明档案行政管理的主体。但并没有明确说明，这里的“档案行政管理部门”是指国家档案局和地方县级以上各级人民政府的档案局，还是国务院所属部委及县级以上地方人民政府所属各厅局的档案处、科、室。这就使得一个地方的档案行政管理的最终目标的责任者，可以是地方县级以上各级人民政府的档案局，也可以是上一级地方人民政府所属各厅局的档案处、科、室。这种共同责任的目标管理模式，一方面，在“条”与“块”彼此都松懈的情况下，非常容易导致共同负责又共同不负责的情况出现，使管理责任落空，档案行政管理最终目标无法实现。另一方面，由于在《档案法》中，只有对全国档案行政管理条块并存模式认同的条款，没有对冲突情况下仲裁及仲裁机制的相关规定，在“条”与“块”彼此都认真履责，却又缺乏沟通与协调的情况下，就会出现明显甚至严重的“条块分割”，最终影响到档案行政管理最终目标的实现。

3 条块并存带来的立法技术问题

按立法技术的要求，《档案法》中对于“条块并存”的认同至少存在以下问题：一是对同一行政管理对象的管辖权必须明确且不能重复。而《档案法》中，对于“条块并存”的认同是对管辖权授权的重复，会造成行政管理相对人对双重管辖的无所适从。二是行政管理主体应当对其行使的行政管辖权负法律责任。而《档案法》中，由于管辖权授权的重复，使行政管理者有在应当负责的情况下，将责任推给另一责任者的可能与机会，从而导致法律责任的无法落实。三是行政管理主体应当具备相同的法律主体资格。而《档案法》中，将档案行政管理权授予了具有法人资格的单位、单位的内设部门等多种不同法律资格的主体。四是法律中涉及的概念、专用名词应当给予说明与界定。而《档案法》中，对“档案行政管理部门”、“档案机构”、“档案工作人员”、“保管”、“监督”、“指导”等概念、名词没有给予说明与界定。