资源型城市经济转型的税收政策研究

摘要：资源型城市转型已成为我国经济转型、城市发展的重中之重，税收政策在资源型城市经济转型中的协调和促进作用是其他政策所不可替代的。本文对资源型城市经济转型期的税收政策给予了全方位的规划和构建，对各个税种与经济运行系统间的关系以及税种之间的协调进行了分析和研究，具有较强的理论价值和现实意义。

关键词：资源型城市 经济转型 税收政策

资源型城市是伴随资源的开发而兴起的城市，长期以来资源型城市为我国经济与社会发展做出了巨大贡献，但是资源的不可再生性决定了资源型城市必须进行经济转型。税收是政府优化资源配置的重要手段，研究并制定适用于资源型城市经济转型的税收政策，对于促进资源型城市可持续发展具有重要意义。

一、税收政策推动资源型城市经

济转型的作用机理资源型城市演变过程的突发性，使其面临布局分散、管理条块分割、城市化水平低、基础设施建设滞后、资源枯竭和环境污染、产业结构不合理等严峻局面。资源型城市经济转型是指将城市主导产业由现存的不可再生自然资源的开采和加工的产业转向其它产业，使城市发展摆脱对原资源性产业的依赖，从而规避衰败，实现城市的可持续发展。

资源型城市经济转型系统与税

收政策存在着内在的联系，它们之间通过政府、企业和个人之间的活动相互作用。政府是转型的支持系统和动力系统的重要主体，政府通过制定税收政策影响企业和个人的经济活动，从而弱化和消除原因系统中不利于资源型城市可持续发展的现象，达到推动资源型城市经济转型。其中，税收政策是联系整个资源型城市经济转型各主体，并影响到最终转型效果的重要措施。因此，健全和完善税收政策是资源型城市经济转型的关键途径。

二、资源型城市经济转型的税制约束

(一)税制环境约束

资源型城市是在我国二元经济的基础上发展并建立起来的，现行税收政策的形成也是基于这种特殊的经济结构而设立的。城市与企业的建立和发展是通过行政力量集中资源的结果，而不是工商业商品交换中自然聚集的产物，从而形成了传统农业与现代化工业并存、城乡分割的二元经济结构。二元经济结构导致农业结构调整和农村劳动力转移缓慢，制约我国税制的整合和优化，直接影响制定和实施统一的税收政策，降低税收政策效率。加之资源型城市公有制比例高，市场化水平较低，税收的间接调节作用在经济发展过程中难以充分发挥。

(二)税收总量约束

在我国现行税制中，生态因素不足，导致税收对生态保护的功能不能充分发挥。目前，我国生态方面的税收优惠内容单一，且缺乏可操作性，在环境方面的税收优惠还仅限于税收减免，受益面窄，调节力度不足，影响税收政策在环境保护方面的实施效果。我国税收优惠手段缺乏针对性和灵活性，规定过粗，在当前税收征管水平有限的条件下，在实际操作中容易出现企业之间不公平现象，税收优惠政策的经济调节作用大打折扣。

(三)税收负担约束

目前，我国资源性企业总体税负较重，财政缺口较大。以矿山企业为例，其税负比其他工业企业高1倍，比国外同行业高出6个百分点。其深层次原因是，长期以来我国一直将资源性产业列入第二产业，设计税收政策时与制造业同等对待，因而也征收了增值税，尽管采用的是13%的低档税率，但由于资源性企业的进项抵扣少，故而增值税的实际税赋较重。

(四)运行机制约束

首先，在立法上，我国至今尚未建立起统领各单行法律、法规的税收基本法，导致税收立法缺乏系统性和规范性。其次，税收法律层次较低，缺乏足够的法律效力。在我国现行税收法律体系中，除企业所得税法、个人所得税法、税收征收管理法属于国家法律外，其他都还停留在暂行条例、暂行规定等行政法规层次。由于暂行条例或规定在立法形式上有不稳定性，在使用效力上有局限性，因此，实际执行中效果不尽理想，往往受到来自各方面的冲击或干扰。再次，现行税法缺乏与之相配套的法律、法规，导致税收征管工作不力。在市场经济中，税收与社会政治、经济活动有着广泛而密切的联系，为保证税务机关依法征税，充分发挥税收职能作用，单靠税法的调整规范作用是不够的。

三、推动资源型城市经济转型税收政策体系构建

(一)开征新税种

一是开征污染税、噪音税和垃圾税等新税种。污染税是最能直接体现生态税收本质的一种税收，将征费的排污行为纳入征税范畴，适度扩大征税范围，提高征收标准，拓宽调节领域，增强调节力度，增强课税的刚性和可操作性。对超过一定分贝的噪音源，如民航、汽车、火车等交通设备及大型工矿企业和建筑工地应征收噪音税。对垃圾包装分类定点倾倒，按照人口等因素来决定每户每年应交纳的垃圾税。二是开征社会保障税。通过征收社会保障税，政府可以为社会保险制度筹集充足的资金，对城市低收入群体和阶层提供生活和医疗保障，减轻资源型城市的财政负担。对社会保障税收入应采取国家统筹的形式，对不发达地区和财力贫乏的资源型城市可给予税收返还和财政补贴。

(二)调整流转税

扩大消费税征收范围，将无法回收利用的或难以降解的材料制成的消费品以及对环境造成污染而又有绿色替代品的产品列入征税范围。

在增值税制度中，对综合利用“三废”产生的产品适用低税率或给予免税优惠。取消资源型城市矿产企业的增值税，对进口的有污染产品征收环境税，严格限制进口有毒有害的化学品，对消耗国内大量材料的出口产品征税，对出口的环保设施和材料则采用低税率。由于营业税属于地方税，是资源型城市财政收入的重要组成部分，具有较强的调节作用。对环境友好型企业和吸收下岗职工的企业，可适当采取营业税方面的优惠政策给予鼓励和支持。

(三)改革所得税

在企业所得税和个人所得税中加入生态税收条款，如对环保设备投资可以加速折旧，对利用“三废”生产的产品所得免征所得税;在企业所得税和个人所得税中，增加企业和个体经营者为治理污染而调整产品结构、改革工艺、改进生产设备发生的投资给予税收抵免，增加对企业购置治污设备以及对实行企业化管理的污水处理厂、垃圾处理厂实行加速折旧。

对不拥有私人汽车的居民在计算个人所得税应纳税额时应加计扣除额，即采取公共交通上下班的可多扣除一定数量的所得额，以鼓励使用公交工具。对环保企业或治理污染效果显著的企业给予一定的税收优惠待遇，对企业在生产经营过程中使用的无污染或减少污染的机器设备，实行加速折旧制度，刺激企业投资治污设备。

(四)完善资源税

一是适当调整资源税税额标准。

对资源开采衰竭期的矿山企业和底丰度油田开发，可适当降低资源税额标准，以促进资源型城市的经济转型。二是扩大征收范围。可暂时先开征水资源税和森林资源税，以解决我国日益突出的缺水问题，避免和防止生态破坏行为，待条件成熟后，再对其他资源课税。三是科学制定各类矿产资源的品位标准体系，确定合理的税收标准。尽快制定各类矿产资源的品位标准体系，并以此作为矿产资源税收征收的依据，以矿产资源的储量作为主要计税依据，同时资源税还应与矿产的市场价格和回采率等指标挂钩。

(五)健全运行机制

一是调整地方财权。进一步改革和完善财税体制，增强地方政府自主支配资金和统筹规划发展的能力，扩大城市和地方的税收立法权。具体操作过程，可以采取资源型城市政府提出税收政策方案，报所在省人大审议通过，然后报国务院审批并备案。

二是协调涉外税收。充分利用涉外税种推动资源型城市转型，调整部分产品出口退税政策，控制高耗能、高污染、资源性产品大量出口，取消或降低部分产品出口退税，对稀缺性资源加征出口关税。从保护国内资源，鼓励资源性产品进口考虑，研究关税政策。推动资源型城市企业技术升级改造，引导企业通过技术创新，减少能源和资源耗费，延长产业链，提高出口商品的结构层次、技术含量和附加值，培育新的竞争优势。

参考文献：①王青云.资源型城市经济转型研究[M].北京：中国经济出版社，2003②李晶.资源型城市可持续发展战略[J].城市发展研究，2009(2)③黄溶冰，赵谦.资源型城市经济转型的税收扶持政策探析[J].税务研究，2008(11)(缑长艳，1981年生，河南滑县人，河南财政税务高等专科学校讲师。研究方向：财税法)