公共财政框架下的国库集中支付制度改革

提要:公共财政是与主义市场体制相适应的，其有别于我国传统“生产建设型财政”的内容和要求，进行国库集中支付制度改革是健全公共财政体制的应有之义和具体的实现途径。在市场经济条件下，我国传统的国库分散管理制度显露出种种弊端，与公共财政的框架格格不入。因此，实行国库集中支付制度的改革有许多重要的现实意义和积极作用。但此项改革涉及面广，需要相关配套改革措施的配合和及时跟进，才能取得应有的效果。

关键词：公共财政；国库集中支付制度；改革

长期以来，我国不论是在财政上，还是在实践中，一直奉行“以收定支”的理财原则，存在着“重收入、轻支出”的财政支出思想。改革的重点往往集中在财政收入方面，而在支出方面尚未进行彻底的改革。2001年，财政部长项怀城在全国人大会议的工作报告中，将实行国库集中支付制度作为我国“十五”期间财政支出改革的重点。在新形势下，建立健全的公共财政体制框架，加强财政支出管理成为必然，推行国库集中支付制度理应提上议事日程。

一、推行国库集中支付制度是建立公共财政体制的必然要求

所谓公共财政就是国家提供公共产品，提供公共需要的意思，反映了以国家为主体的资金支出及所体现的分配关系。公共财政的实质是市场经济财政，其理论核心是市场经济失灵论，即从市场失灵出发，来界定公共部门即政府经济活动范围和职能的政府财政。当然，承认市场存在缺陷，并不意味着必然由政府干预。因为，与市场失灵相应的，政府也会失灵，只有在市场缺陷十分明显的方面，政府的干预才是必要的。我国在计划经济体制下，实行的是高度集中的统收统支的财政管理模式，作为政府活动综合反映的财政职能范围几乎履盖到社会生产和消费的全部领域。由于财政职能事无巨细、包揽一切的特征，计划经济体制下的财政被称为生产建设财政[1].

作为与市场经济相应的财政运行机制，公共财政不仅是对以往生产建设财政的简单调整，更是以全新的思路或理念对财政运行机制进行的脱胎换骨式的变革。公共财政有别于传统财政制度的根本标志，就在于它以满足社会的公共需要为口径界定政府的财政职能范围，而不是满足哪一个阶层、哪一种所有制、哪一类特殊利益集团的需要为口径界定的，并以此构建政府的财政收支体系。从市场经济→社会公共需要→政府职能→财政支出→财政收入的关系链，就是构建公共财政制度框架的基本线索。作为公共财政的基本特征之一就是收支行为规范化，因为政府部门所花的钱是从广大社会成员那里收取的“众人之财”，而不是或不再是“自家之财”，政府部门所办的事是与广大社会成员日常生活息息相关的“众人之事”，而不是或不再是“自家之事”，政府部门收钱、花钱的行为才必须接受监督，才应当且必须对社会成员具有透明度。具体表现为[2]：

1全部收支进预算。政府预算不仅是政府的年度收支计划，还是财政收支活动接受立法机关和社会监督的重要途径。通过政府预算的编制、审查、执行和决算，可以使政府的收支行为从头到尾置于立法机关和社会成员的监督之下，而不允许有任何不受监督、游离预算之外的政府收支。

2财政部门统揽收支。这是指所有的政府收支完全归财政税务部门管理，即直接从社会成员那里筹措资金，然后转手供给政府各个职能部门作为活动经费，而不让各个职能部门分别向自己的服务或管理对象直接收钱、花钱。

3以法制为基础。也就是财政收入的方式或财政支出的去向和规模都必须建立在法制的基础上，不能想要多少就收多少，或者想怎样花就怎样花。

从以上可以看出，推行国库集中支付制度与建立公共财政框架的要求是一致的。，我国财政体制改革已进入到预算管理制度改革这一核心领域，并将工作重点转向如何提高预算支出管理效率方面。就预算管理制度而言，国库集中支付制度以部门预算为基础，并成为部门预算实现的必要条件；而政府采购制度的有效运行必须依赖于国库集中支付制度的顺利推行，因此，国库集中支付制度改革成为目前公共财政领域改革的核心和关键。

二、传统国库分散支付制度的弊端

在我国现行的预算管理制度中，预算支出实行的是分散支付制，也就是各预算支出单位所编制的预算经各级人大批准成为正式预算之后，财政部门根据相应的预算支出原则，将预算所确定的各预算单位的支出总额按期拨付到各预算单位所开立的账户，由各单位自主使用。随着社会主义市场经济体制下公共财政的建立和完善，这种运作方式的弊端越来突出。

一是重复和分散设立账户，导致财政资金活动透明度不高，不利于对其实施有效管理和全面监督。在预算支出执行过程中，财政部门根据各预算部门和预算单位申请，将款项拨付到各个预算部门或单位的商业银行账号上，预算资金一旦拨付给了预算部门和单位，就脱离了财政的监督，至于预算部门什么时候使用资金、如何使用资金，财政部门难以进行事前监督和控制，只能被动地依赖各预算单位的财务报告进行事后审查和监督。这样，即使发生了，处理起来也只能是马后炮。因为不该花的钱已经花掉了，不该上的项目已经上了，木已成舟、覆水难收，政府难以补救，最多只能对违法分子进行事后查办。

二是拨款环节多，大量资金经常滞留在预算单位，降低了财政性资金使用效率[3].一笔预算资金由主管预算单位申请、拨付，到所属单位的商业银行账户，正常情况下也需要5天左右，如果出现其他情况，就更难预料了。这各级预算单位对资金的正常使用，也影响了财政资金的使用效益。同时，财政是按月按季度把资金拨付到各部门、各单位的商业银行账户中，而各部门、各单位有一个逐渐使用财政资金的过程，这必定有一部分资金闲置不用。国库资金大量沉淀在各部门、各单位，致使财政部门资金调度困难，甚至当国库余额不足时，财政就不得不向银行借款或发债。结果一方面是财政资金躺在各单位账户上睡大觉，另一方面是财政借款背息，无端地增加了负担，加大了财政资金使用成本。

三是预算资金使用随意，容易滋生腐败现象。各预算部门、各预算单位也缺乏精打细算，账户上有沉淀资金时大手大脚；账户没钱的时候，便向财政伸手再要，甚至伸手要钱比节约用钱来得更容易，致使财政资金使用效率低下。具体到财政资金使用时，克扣、挤占、挪用时有发生，形成许多资金使用的黑洞，如会议费黑洞、维修费黑洞等等。特别是项目建设资金，通过层层克扣，往往落实到具体项目上的资金少而又少，必然会出现“豆腐渣工程”。其表现是各种腐败现象有禁不止，国家经济秩序被严重扰乱，在社会公众中造成极坏的影响，党和政府的威信也受到严重的损害。

四是财政支出信息反馈迟缓，难以及时为预算编制、执行分析和宏观经济调控提供准确依据。我国一直缺乏一个类似于发达国家的集中性与报告系统。尽管从形式上看，我国有一个由总预算会计、行政单位会计和事业单位会计构成的较为完整的预算会计体系，然而该系统无法适时为核心部门———财政/预算/国库部门———提供预算单位发生的大量财政交易信息，因此无法履行财政监督、预算评估和其他重要的财政管理职能。此外，会计与报告系统是分离的：通过国库会计核算预算收支，通过单位会计核算实际收支，预算外的实际收支又通过单独的账户进行核算，而这些彼此分离的账户系统提供的信息又是财政管理报告（包括月报和年报）的基础。由此，预算会计系统无法提供及时、全面和可靠的财政信息，尤其是财政支出方面的信息，从而满足财政预算管理、决策和宏观调控的需要。

三、推行国库集中支付制度的积极作用

推行国库集中支付制度就是要改变过去那种分散支付的做法。财政部门在中央银行设立统一的银行账户，各单位的预算资金统一在该账户下设立的分类账户管理；预算资金不再拨付到各预算支出单位在商业银行的账户上，各单位可根据自身职能的需要，在批准的预算额度内自行决定购买何种商品和劳务，但支付款项由财政部门来进行；除特殊用途外，资金通过国库直接支付给商品和劳务供应者[4].与现行的预算分散支付制度相比，国库集中支付制度的积极作用是明显的：

一是有利于规范财政管理和监督，提高财政资金使用效率。国库集中支付制度有利于加强财政对各单位预算支出活动的控制，使预算单位的每一笔资金由过去的“暗箱”操作变为“阳光”操作，从而实现对财政资金流向、流量的全程监控。通过信息系统对预算单位花费每一笔资金的支付金额、付款项目收款账户、交易时间、付款人账户余额等付款要素都可以进行实时检测，使得财政资金运转的透明度大大提高。一旦发现的疑点，能够迅速进行核查，促其迅速纠正，监管力度明显加强。同时，所有财政资金不再拨付到预算单位账户，消除了中间支付的环节提高了资金到位速度，而且挤占、挪用和截留财政资金的可能性大大降低，特别是截留财政资金已不可能从源头上预防和遏制了腐败。

二是有利于提高国家财政对财政资金的综合调度能力，减少国债发行。实行国库集中支付制度，各预算单位在中央银行国库账户中的支出都表现为已实现的预算支出（除小额和零星支出外），不存在预算资金大量沉淀在各部门的情况，这样国家财政就能全面统筹安排，进行综合调度，集中力量办大事。同时，由于未支出的资金集中存放在国库，财政可根据库款情况决定国债发行品种和数量，可以减少短期国债的发行量和利息支出，减轻财政负担。国库经常可以保留较多数额的存款，对于稳定和也有积极的作用。

三是有利于增强政府的宏观调控能力。财政政策是政府实施宏观调控的重要工具，其实施力度在很大程度上取决于政府财力的大小。国库集中支付制度能够实现对政府资金集中管理和使用，避免因财政资金的分散管理而造成的各种流失，增加国家财力，从而加强财政政策的宏观调控和实施力度。国库单一账户开设在中央银行，有利于中央银行充分利用财政资金，维护中央银行基础货币的完整，使国库始终保存一个较大的库存余额。通过有效的运用货币政策工具，调节货币供应量和市场利率，增加中央银行货币的政策的实施力度。另一方面能避免政府资金通过商业银行直接进入金融市场，资金量和资金供求关系，从而减少商业银行的操作对中央银行货币政策的冲击。

四是有利于加强对国有资产的核算[5].在分散支付制度下，实际由财政资金形成的国有资产在账面上得不到充分体现。国有资产到底有多少、分布情况如何，财政无法全面掌握。但在国库集中支付制度下，由财政拨款而购置的资产可以在账面上得到准确反映，国有资产管理将更加规范，这有利于国有资产的保值增值，防止国有资产的流失。

四、建立国库集中支付制度和配套改革措施 二要加强对财政部门的监督制约。国库集中支付制度的实施，使财政对预算单位的监督力度加大，财政本身的权力也相应增大，但是谁来监督财政便成了新的问题。在美国，有向国会负责的审计署对财政部实施监督；在英国，有向英王负责的审计部门实施监督。在我国，主要是由同隶属于各级政府的审计部门实施监督，这无异于用自己的左手来监督右手。这种自我监督，责权利既不明晰也不对称，权力之间缺乏制衡，监督约束软化。更何况审计监督具有事后性，而人大监督又过于宏观，无法实施全过程时监督。为此，我国试图用财务管理与核算、支出的决定与支出的执行相分离的制度设计来弥补这一缺陷，用会计核算制约财务管理，借支出的执行监督支出的决定。但是，内控机制不能代替外部机制，最终要向人大、政府及法院监督的“三权分立与制衡体制”演进。

三要建立财政管理信息系统和化银行资金清算支付系统。实行国库集中支付制度，其核心就是财政部门开具支付指令后，通过国库单一账户体系，直接将财政资金支付给商品或劳务的供应者。可见，与传统的分散支付制度相比，这种支付工作量是相当大的，因此，信息技术的运用对于国库管理来说十分重要。我国目前尚未建立一个完整的财务管理信息系统，所以应抓紧时间，首先建立国库收支账务系统和国库支付管理系统。另一方面，国库集中支付制度需要通过银行的资金清算系统进行资产结转，顺畅的资金清算系统可以大大提高国库资金的使用效率。

四要全面推行政府采购制度[7].政府采购制度与国库集中支付制度是相辅相成的，政府采购实际上是国库集中支付的具体表现形式，两个都是公共支出管理的主要内容。国库集中支付容易引起支出单位和商品、劳务供应商的合谋，只有实行政府采购制度，才能提高支出过程的公开性和透明度，从而实现对国库资金的严格控制和监督。推行政府采购，应采取先易后难的步骤，先将大型设备、机、小汽车、复印机等纳入政府目录，然后将修缮费等提供劳务的项目纳入政府采购目录，再将预算单位日常消耗品纳入采购目录。这样，有计划地不断完善和扩大范围，直至将政府采购的物品和劳务全部纳入采购目录。

： [2]王敏国库集中支付制度[M]北京：经济出版社，200215

[3]徐曙娜我国国库集中收支制度研究[J]上海财经大学学报，2003，

（2）

[4]陆百甫推进财政管理体制改革[J]财政研究，2003，

（11）

[5]张通关于我国进行国库集中支付制度的思考[J]财政研究，2001，

（5）

[6]楼继伟政府采购[M]北京：经济科学出版社，199866-69

[7]陈丽京，王平现代国库制度的几个问题[J]财政，2003，

（3）