从现场检查角度看如何提升微观审慎监管效能

摘要：银监会成立以来，坚持“管法人、管风险、管内控和提高透明度”的监管理念，逐渐形成覆盖宏观审慎和微观审慎的监管框架，监管手段和方式方法不断取得新突破，监管整体效能持续提升。但是，长期以来，各方对基层微观审慎监管特别是现场检查的效能问题一直是观点不一。本文结合国内一些研究成果，立足基层实践，针对微观审慎监管有效性不足的表象，分析了监管有效性的制约因素，提出了针对性政策建议。

关键词：微观审慎监管；现场检查；监管有效性

银监会成立以来，不断创新监管理念和监管手段，持续完善监管法律法规框架，银行业监管整体效能持续提升，银行业综合竞争力和风险抵御水平持续增强，为我国经济快速增长发挥了至关重要的作用。但是，在实践中对微观审慎监管的有效性也有不同看法。如，同投入的监管成本相比，监管成效是否充分；一些银行业金融机构和系统内部基层个别员工反映银监系统会多文繁，基层工作自主性差，疲于应付；现场检查效果不够突出，同质同类问题屡查屡犯等问题是否存在；缺乏有效激励机制，基层员工士气不够高；等等。

面对这些质疑，需要认真研究问题，剖析原因，探讨改进方式方法，提高监管效能，促进银行业金融机构依法合规、审慎经营。本文试从现场检查角度作一分析。

一、文献综述

金融市场由于垄断、外部效应和信息不对称等原因导致市场失灵，银行业金融机构经营失败，需要监管部门提供包括现场检查的外部监管这种公共产品对银行业金融机构经营行为进行规制。在当前监管部门和银行业金融机构同样存在信息不对称，非现场监管作用发挥不充分、效果不尽明显的情况下，有效的、高质量的现场检查往往能够起到对银行业金融机构纠错查弊、评价指导和警示威慑的作用。但是，实践中现场检查的作用发挥程度如何，不论理论界还是监管实践人员一直有不同看法。

管制寻租说认为，现场检查创造了寻租机会，并诱使检查人员进行监管创租和抽租，增添了寻租活动的普遍性，破坏公平竞争，造成经济资源配置扭曲。管制俘获说认为，现场检查虽然作为维护公共利益的保障机制而被引入，但它很可能变成检查对象捕捉利益的工具。最初检查对象可能抵触现场检查，但当其了解检查程序和熟悉检查人员后，就会试图通过影响检查程序疏漏或利用行政机器将检查人员俘获，给自己带来更高的收益。管制成本说认为，现场检查对检查人员来说跟其他经济行为一样，有自己的成本和收益曲线。当检查行为发生的成本大于实现检查目标后带来的收益，或者大于检查的机会成本时，检查往往是低效率甚至无效率。

我国理论学者和实践工作者的一些研究成果对现场检查有效性问题也有所涉及。杨春林(2005)在分析我国银行监管有效性问题的原因时，提出构建有效监管机制的建议，认为应构建对监管者(检查人员)的监管体系。孟艳(2007)设立了衡量银行监管有效性的指标体系，从政府监管、银行自我约束和市场约束三方面探讨我国银行监管低效的根源，分析提高监管有效性的路径和对策。杨家才(2005)、李怀珍(2007)等作为银行监管实践者，从监管工作实际出发对提高监管有效性提出了相关政策建议。

二、现场检查有效性不足的表现

(一)形式主义现象时有发生

一些检查项目由于时间紧、任务重、人手少，检查人员为确保按照要求及时报告检查结果，对检查项目一般没有组织风险评估和内控测试就直接进入实质性检查阶段，检查时只是履行了必要但并不充分的检查程序。对执行检查任务过程中获得的检查证据进行评价分析时警觉性不够，不能保持较高的审慎态度和专业怀疑，往往忽略一些可疑情况，轻率作出判断。表面看虽然从形式上和工作量上完成了检查任务，但往往是走马观花，实际上对检查对象和检查内容并没有一个客观、全面、深刻的认识。

(二)检查方式方法较为单一

一些检查人员视野不够开阔，把检查范围仅仅局限在会计账簿中，主要精力集中到业务资料上。对符合性测试、实质性测试、分析性复核等检查方法不尽了解，检查的重要性概念缺失，不能灵活、熟练综合运用观察、询问、检查抽样、穿行测试等检查程序对主要检查内容予以充分、适当的检查。检查的信息技术运用不到位，检查人员的计算机和信息技术运用能力低，工作实践中主要依靠传统检查方法和个人经验，按部就班走程序，就事论事搞检查，检查的主观性强、偏差大、效率低、质量差。

(三)发现的问题不深不透

一些检查人员检查方式较为死板，做不到具体问题具体分析，往往“照葫芦画瓢”，机械地拿监管政策法规要求和银行内部管理规定等条条框框与检查对象的具体业务操作进行简单比对，认定的所谓问题和差错只是一些不当操作、环节疏漏等形式上的东西和表象问题，很少能对异常行为和表象问题进行深层次的挖掘与研究分析及采取延伸检查，导致没有深层次问题的揭露和实质性矛盾的发现。

(四)检查档案质量不尽如人意

一些检查工作底稿语言繁琐、艰涩难懂，反映问题细枝末节，检查结论模棱两可。有些检查事实与评价事实描述含混不清，问题定性牵强附会，评价结果有失公允。有些检查报告表面上达到了上级要求的格式，实际上“形似而神不是”，缺乏实质性内容。有的检查报告内容呈流水账式简单罗列，仅仅是对检查过程介绍、认定为问题的业务描述和引用监管法律法规与检查对象上级管理规定条款的简单汇总。有的检查意见书整改意见和时间要求泛泛而谈，不尽明确，让检查对象无所适从。

(五)检查处理的威慑力不够

一些检查由于深度不够，一方面对检查对象没有实质性违法违规问题的认定和重大管理疏漏的发现，另一方面认定的所谓问题对缺乏板上钉钉的确凿证据，想对检查对象采取监管处理措施，但往往是“(依据)拿不出手、(要求)张不开口”，最后只好不了了之，难以把银监会“三铁两见”(现场检查铁面无私、检查取证铁板钉钉、行政处罚铁案不翻；敢于罚款――见钱，敢于处理人――见人)的查处要求落到实处，难以发挥现场检查应有的威慑力。

(六)后续监管跟踪要求不当

不少检查项目结束后对后期整改效果持续跟踪监管做得不够得当，往往是检查发现监管对象有违规行为的“亡羊”现象后，关注的重点不是要求其抓紧“补牢”，尽快弥补内控缺陷，改进系统流程，堵塞管理疏漏，消除风险盲点，而是更多执著于“两见”――要有罚款和人员处理，后续监管的跟踪重点有失偏颇。

三、现场检查有效性制约和影响因素分析

(一)现行制度不能充分提升检查人员的积极性

目前，虽然银监会有“约法三章”，现场检查规程和检查纪律等制度约束和规范检查人员行为。但是，这些制度只能对检查的主体――检查人员规定最低层次的行为准则，其对检查人员的约束也是最

低层次的。这种消极制约难以促使检查人员以更高的标准要求自己和做出更加积极的行为。而期望对检查人员组织价值观、职业操守等监管文化的学习来提高其思想认知和职业操守水平，往往又因为不具备制度的强制性难以奏效。另外，上级关注基层情况过少或者对基层态度不够明朗的信息也会无意识地传递低期望信息，给基层员工一种上级领导对基层不满或者认为基层不可造就的一个冷淡信号，从而造成负面的“皮格马利翁效应”，破坏基层员工自信，挫伤基层积极性，导致工作懈怠和监管低效率。

(二)员工素质与当前现场检查工作要求有差距

检查人员素质包括业务技能和敬业精神，检查人员素质对检查质效起着决定性作用。目前，基层检查人员素质问题主要体现在：一是检查人员业务技能不适应检查要求。大多数检查人员对商业银行零售、中间、投资、理财等新业务不尽了解，外语、计算机和信息网络知识匮乏，金融政策法规和监管规章制度掌握不够，融会贯通和实际应用水平较低，分析判断和归纳能力欠缺。二是员工队伍结构不合理，年龄偏大，主动学习意愿不强，对监管新理念、业务新知识的学习难度大，对宏观经济金融形势、监管对象改革发展和业务创新关注不够。三是员工工作投入度不高。由于薪酬水平远低于监管对象，加之基层职位所限“天花板效应”严重，一些员工认为努力工作并不能相应换来职务的升迁和收入的改善，失落感重，积极性受挫，主动工作意愿变弱，责任心有所下降，就会通过减少努力程度，提高自己单位付出收入水平，取得心理平衡。可以说，员工工作动力不足、精力投入监管少、工作嵌入程度低的人力资源闲置浪费现象，在一定程度上影响了检查质量的提高。

(三)检查前期准备工作不充分

一是平时信息积淀不够。目前，基层工作人员不足，监管员担负着大量的日常监管任务，没有时间和精力去研究分析宏观政策和监管对象上级行动态信息，对监管对象和一线网点深入调查了解得也不够，对监管对象大量的非数字信息和日常情况并不掌握。二是检查前的调查不到位。由于缺乏规范的检查前期调查制度引导，不少检查前期准备不充分，调查时间短、程序不规范、内容不全面、分析不深入，检查的针对性得不到有效保证。三是检查团队合作制约因素。多数检查项目都是临时组合人员，相互磨合期短，合作效果易打折扣。四是临时性检查项目多。这部分检查项目往往涉及内容多、时间紧、要求急、频率高，往往是前一个项目刚刚结束甚至没有结束后一个项目就匆忙上马，检查人员穷于应付，检查效果可想而知。

(四)检查组织安排不合理

一是一些检查项目内容“大一统”，灵活性不够，“一人感冒全体吃药”现象还一定程度存在，检查的针对性尚待提高。二是分工不够合理，授权和角色定义不清晰，同一检查项目上下级检查内容同质同类现象时有出现，出现重复劳动、资源浪费。三是检查缺陷不能及时得到改进，事实确认书、检查事实与评价、检查报告、检查意见书等各环节责任要求和时限规定均有需要改进之处。四是检查手段较为落后，员工检查仍多为手工操作，电子化手段不足，检查效率低下。五是检查的独立性不够强。目前，现场检查多是属地检查，受制于当地各方面因素，检查效果往往打折扣。六是基层自主性不够强。各监管部门条块分设，跨部门人员集成难，而且基层人员常被上级集成，基层组织检查的自主性得不到有效保障。

(五)对现场检查的思想认知有偏差

一是一些基层单位疲于应付，满足于形式上完成检查任务，没有总结交流和反思，上级对基层存在的问题没有及时指正，检查较长时期处于低水平状态。二是对衡量检查工作质量的认识有偏差，一些部门和单位一味和审计部门攀比，追求检查发现问题多少、处理人员多少、罚款金额多少。三是指导思想有问题，工作中形式重于实质、数量重于质量，导致最终表象问题多，实质问题少。四是一些基层部门思想保守，循规蹈矩，自主创新意识弱，将创新单纯地理解为技术和管理经验的引进而非创新文化诱致的产物，不能适时采取改进措施，提高灵活性和自主性，而是照本宣科地按照上级要求和检查方案机械开展检查。五是对银监会现场检查“精确打击”的要求认识欠妥，不能准确理解“精确打击”的对象是违法犯罪行为而不是银行业金融机构，无意间造成了监管部门和银行业金融机构的“猫鼠”对立关系。

(六)检查各方间的信息沟通共享不到位

一是基层往上主动反馈信息少。“上面千条线，下面一根针”，基层对上级检查工作安排往往是被动盲从，疲于应付，很少提出有见地的意见和建议。二是上级对下级的指导有不到位之处，基层在工作中过于专注局部问题，而忽视了整体工作的重点，易导致基层只见树木，不见森林。三是银监会成立以来组织了很多检查，但对检查的信息量和积淀的价值总结挖掘提炼得不够。四是沟通渠道不够顺畅，上下级之间、本级部门间将检查发现问题、经验得失等信息互通得不够，检查发现的共性和个性问题共享不到位。五是由于检查质量不够高，检查结果无法向检查对象上级行或董事会反馈，不能实现外部监管和内部管理的协同联动。

(七)检查工作质量控制不够严格

虽然《中国银行业监督管理委员会现场检查规程》对现场检查质量控制提出了原则要求，近年来银监会系统各级政策法规、纪检监察、财务部门也开始组织对现场检查的效果组织评估。但是，由于缺乏一个较为合理、完善、有效的检查项目质量控制体系，无法对现场检查工作的努力程度和成效进行准确量化，未能实现对检查项目质量的硬约束，对检查项目质量高低未建立一套有效的评价体系和采取适当的激励约束措施，这种现象一定程度上纵容了检查行为失范、检查质效不理想状况的长期存在。

四、提高现场检查效能的工作建议

(一)提高基层监管水平

一是加强日常监管信息的分析研究。注意搜集利用宏观经济政策、监管法规及监管对象信息，加强非现场监测分析，准确把握宏观形势，对监管对象信息掌握全面充分。二是转变思想认知。改变就账查账的老思维，把检查范围、检查对象及检查视野扩展到会计账簿以外，扩展到可能给监管对象产生风险的所有相关领域。三是掌握检查方法和检查程序。加强对监管新理念、检查新方法的学习，对与检查对象经营管理相关的信息做到全面了解、深入分析和客观评估。四是始终保持创新精神，能综合运用已有知识、信息和技能，善于发掘创造，在平凡、琐碎、单调的检查工作中开创新亮点、取得新成效。

(二)改进检查的组织和管理

一是明晰检查目标。银行业监管部门不同于审计部门，检查的目的是发现和解决问题，引导银行业金融机构审慎经营、科学发展。二是检查方案要灵活，检查重点要突出，分工要合理，防止因重复工作带来的管理摩擦和效率损失。三是查前调查要充分，收集充分、适当的信息，为检查的顺利进展和质量提高打下良好基础。四是提高检查针对性。少搞

大规模、集团式检查，坚持重质量轻数量，提高基层检查自主权，由其根据非现场监管信息自主组织一些少而精、以点带面、针对性强的检查项目。五是项目结束要回头看、后评价，总结经验教训，实现信息共享和资源利用。六是要加强人才队伍建设，提高队伍专业化水平和发现问题、解决问题的能力。

(三)实现检查信息的顺畅沟通

没有良好的信息沟通，检查项目的顺利实施就难以实现。应努力做到：一是基层要敢于说实话、道真言，对工作中出现的问题和不解积极主动地向上反馈。二是上级可通过组织检查汇报会、分片座谈会、工作通报等形式，加强联系和沟通，实现对基层检查工作的有效指导。三是通过信息沟通交流，建立一种上下相互理解、协同一心的整体观念，进一步提高上下级间的和睦交往和信任程度，消除基层员工的消极应付思想和抵触情绪，提高检查的全局效应和协同效果。

(四)积极营造良好宽松工作氛围

一是尊重、保护和鼓励员工工作热情。个人价值实现是员工干事创业的原动力，心理满意可以能动地开发潜能，避免造成“能力剩余”和效率损失。应着力为员工搭建事业发展通道，为其能力提升设立梯级，助其实现职业梦想，满足员工正常的职业成长期待和职业生涯发展需要。二是改进管理方式，在向基层和一线员工安排检查任务时适时采用非命令――商量的方式，实现“信任一指导一感化一员工自控”的期望，通过潜在的说服力把上级意志变为检查人员的自觉行动，实现无意识的软控制。三是注意严格考核和正向激励的有效结合，充分考虑监管人员的经济性与社会性，采取有效措施，实现对监管人员的激励相容，调动其于事创业的主动性和积极性。

(五)严格检查质量控制体系建设

应尽早构建科学可行的现场检查绩效评价指标体系和质量控制标准以加强质量控制。但是，现场检查绩效评价指标体系不应盲目地与审计部门、会计师事务所等进行攀比，而应与银行业监管的法定目标结合起来，充分反映监管政策目标和检查目的。一般来说，应从检查成本(投入的人力资源和财务费用、检查对象的配合检查成本)的投入和产生的法规制度完善、监管工作改进的政策效应，保护金融消费者利益的社会效应及检查对象管理改进和风险管控的个体效应三个角度来构建评价体系，探求科学衡量检查质量的标杆，实现对现场检查项目质量的有效评估和责任追究，加强正向激励和责任约束，推动检查质量提升。