国家审计在国家治理中的作用研究

国家审计在国家治理中的作用研究

国家审计，也称之为政府审计，是由代表国家行使审计监督权的审计机构所进行的审计。它作为一种以受托责任为前提的监督机制，内生于审计环境，其发展与社会政治经济和文化水平存在着显著的相互影响关系。

一、国家审计的产生与发展现状

古埃及和中国是世界文明的两个重要发源 地，也是国家审计的摇篮。公元前3500年古埃及进入奴隶社会，在法老的统治下，开创了国家审计拥有处罚权的先河。

在封建社会，国家审计有了进一步的发展。在封建社会的统治型行政模式下，行政被国家统治所淹没，受托经济责任关系单向朝上，从而国家审计也不可避免地呈现向上的审计结构，监督权逐级向上负责，沦为统治者维护和巩固阶级统治的工具。

资本主义社会制度的建立，是社会经济发展的必然产物。在奴隶社会和封建社会国家审计是王权的组成部分，在资本主义社会它便成了资本主义国家政权的组成部分。在资本主义时期各国根据自己的政治体制，以及社会、经济、历史传统组成不同的审计类型，并为现代政府审计奠定了基础。

二、国家审计与国家治理的关系

（一）国家审计是国家治理系统中的监督控制系统

国家审计作为国家经济监督体系的一个重要组成部分，在完善国家预算管理、加强宏观经济调控、监督管理国有资产、健全权力制约机制、推进依法行政和依法治国等方面具有十分重要的作用，而且对宏观经济运行还起着强大的信息反馈和预警作用。

我国国家审计在宏观经济管理体系中的监督地位，是由宪法所规定的，并有《审计法》等法律法规予以规范。这些法律法条都显示出了国家审计在国家治理中监督控制的作用是不可忽略的。

（二）国家审计与国家治理的理论基础：公共受托经济责任

公共受托经济责任是受托管理公共资源的机构对其管理的资源所负有的责任。我国著名会计学家杨时展先生指出：“审计因经济责任的发生而发生，又因经济责任的发展而发展。”国家审计亦如此经济责任是国家审计起源的前提条件和客观基础。而公共受托责任又是国家治理的核心。现代社会中，任何形式的组织都是因为某种或某些特定的委托受托关系而存在的，因而也都是基于某种特定的受托责任关系而存在的。

（三）国家审计是国家治理的自我评价机制

国家审计是通过对政府及其各部门的风险管理、控制和治理程序进行确认，才成为国家有效治理重要基石之一的。对于立法部门，国家审计通过预算执行审计帮助其确保有效的控制系统；对于行政部门，国家审计通过合规性检查和咨询帮助其实现治理目标。因此，国家审计是一支推动国家良治、增强国家公信力的力量。自审计署成立以来，坚持依法审计，推行审计结果公告制度、在审计报告中的建议权及促进整改、作为“免疫系统”捍卫国家经济安全，在现代国家治理中逐步推动国家良治。

（四）国家治理规定了国家审计的战略目标和主要任务

国家审计在特定历史条件下遵循自身的内在规律不断演进，其目标、任务、重点和方式等都随着国家治理的目标、任务、重点和方式的转变而转变，并且始终在国家治理中发挥着不可替代的作用。作为国家治理子系统的国家审计在特定的历史环境下必然会转变。我们如能够洞悉和把握国家审计的特质与发展态势，则不难回答或解决不少有关国家审计的理论与实践问题。比如，为什么中国广泛开展经济责任审计而国外并不存在？这可以从“国家审计需要相应的国家治理公正价值诉求”中找到答案。

三、国家审计在国家治理中遇到的问题

（一）国家审计体制存在缺陷

我国现行审计体制为行政性审计体制，存在明显的不足，主要体现在：

1.独立性方面

审计机关在地方政府和上一级政府审计机关的领导下难以独立行使监督权。

2.审计工作的重点和目标问题方面

因审计工作紧贴政府工作中心，政府工作的多样性和多变性，造成政府审计工作重点和目标不明确，工作上缺乏长期规划。

3.上下级审计机关问题方面

因为地方审计机关直接受制于当地政府，结果是地方审计机关现行双重领导体制已演变成事实上以接受当地党政领导为主的单一领导体制。

4.审计监督方面

目前审计指向只能是平行的或向下的，而对政府或政府首长的责任和行为难以构成监督。

（二）我国审计人员的素质相对弱化

审计人员知识的更新滞后。信息时代的到来，每个人的知识更新都应与时俱进。但由于审计任务过于繁重，造成审计人员无暇顾及培训。而且审计工作是一种社会行为，它根植于社会之中，在我国现行的法律体系还不健全的情形下，具体的行政行为还存在着严重的权大于法的现象，故在审计人员的潜意识中或多或少也还存在着从权不遵法的观念。

（三）国家审计的效率不高且实施效果并不理想

一般说来，监督包括事前监督、过程监督和事后监督。加强国家审计的事前监督，可以防患于未然，但会增加审计的工作量，降低审计效率，加大审计的法律责任。传统意义上的审计监督大多是事后监督。国家审计要想在国家治理中更有效地发挥作用，则需要考虑和实施过程监督，参与监督战略、安全政策的制定以及民主法治改革与建设的过程，但不应直接参与决策及其制定过程。

四、基于国家治理的完善国家审计的对策

（一）完善国家审计体制

审计体制应向立法型体制转变。从总体上看，现在审计署制订了38个审计规范，《审计法实施条例》也颁布了，应该说国家审计的法制化，规范性建设已经初步形成。但面对审计环境的变化，还有差距，还要加快改进、完善。因此，跟踪分析审计服务市场，了解社会的要求及其变化，使审计提供的职能作用更有价值。

（二）加强审计队伍建设

抓好现职人员的专业培训，更新知识，使之适应审计现代化这个发展趋势的需要，引导审计人员认真学习国家宏观经济政策和相关的经济知识，从全局、政治、经济、社会、文化和历史的各个层次观察分析问题，使国家审计更具有权威性、宏观性和引导性，掌握计算机审计等现代技术，及时了解各项改革精神，使之具有较高的业务水平；二是要提高政治素质，讲正气，实事求是，这样才能提高服务质量；三是要提高执法水平，审计人员必须提高自己的法律素养，强化法律意识，做到懂法、守法、执法。

（三）提高国家审计的效率和实施效果

在国家机关均已建立和实施内部控制的环境下，我们应把国家审计的重点放在内部控制的评价和审核方面，这样可以提高审计效率，并发挥提前预防的作用。一般说来，过程监督能够较容易地获得审计证据和相关资料，从而有利于降低事后审计的难度，减少事后审计的工作量。西方有曰：“阳光系适宜的防腐剂，灯光是较好的警察”。过程监督的效果类似于阳光与灯光的作用，便于适时发现问题并及时加以解决或提请处理，有利于减少或避免损失浪费。近年来，国家审计所实施的全过程监督的跟踪审计就是一种有益的实践创新与探索。