高校建设项目全过程审计背景、内涵特征与功能探析

高校建设项目全过程审计背景、内涵特征与功能探析

一、我国推行建设项目全过程跟踪审计的进程

20世纪90年代后期，建设项目全过程跟踪审计逐渐受到我国政府审计工作的重视，逐步纳入到了包括高等教育建设项目的审计工作进程中来。

1999年2月《国务院办公厅关于加强基础设施工程管理质量的通知》（国办发[1999]16号）中，首次提出了“对重大项目要进行专项审计和跟踪审计”的要求。

2003年审计署发布的《审计机关国家建设项目审计准则》第二十三条规定，“对财政性资金投入较大或者关系国计民生的国家建设项目，审计机关可以对其前期准备、建设实施、竣工投产的全过程进行跟踪审计。”

2003年中国内部审计协会发布《内部审计实务指南第1号——建设项目内部审计》，规定在开展建设项目内部审计时，应考虑成本效益原则，结合本组织内部审计资源和实际情况，既可以进行项目全过程审计，也可以进行项目部分环节的专项审计。

审计署在《2008至2012年审计工作发展规划》中提出：“积极探索跟踪审计，对关系国计民生的特大型投资项目，特殊资源开发与环境保护事项，重大突发性公共事项，国家重大政策措施的执行试行全过程跟踪审计”。

温家宝总理在2009年《政府工作报告》中提出了“行政权力运行到哪里，监督就落实到哪里，财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”的明确目标，这对审计工作提出了全新的要求，更好地体现了审计“跟进”的目标要求。

在中央政府和审计机关的倡导下，建设工程项目的审计工作方法、模式的转变也引起了教育部的高度重视。2005年在北京召开的全国教育审计工作会议暨庆祝中国教育审计制度建立20周年大会上，教育部副部长袁贵仁在“下一阶段教育审计工作的基本思路与主要任务中”明确提出，要“逐步开展对大中型建设工程的全过程审计”。“要求审计部门及早介入、在建设工程审计、招标、签订合同、洽商变更、竣工结算等各个环节严格审核把关，发挥事前事中控制作用，进一步提高建设资金的使用效益”。

教育部在“关于做好2006年教育审计工作 的通知”中进一步提出了“加强建设工程修缮工程审计，积极开展工程建设全过程审计，促进规范建设工程管理，切实维护国家和本部门、本单位利益，提高资金使用效益”的具体要求。

2009年7月7日，中国内部审计协会颁布的《内部审计实务指南第4号——高校内部审计》第四章“建设工程项目审计”，以高校建设项目管理的业务流程为主线，对实施从投资论证到竣工交付使用各阶段的全过程审计工作进行了指导和规范。

二、高校全过程跟踪审计的内涵与特征

（一）高校全过程跟踪审计的内涵。目前，审计学术界和实务界对跟踪审计的概念尚无统一而明确的定义。较为一致的看法是：跟踪审计是指审计事项发生后，审计机关依法对政府投资项目或公共资金运行全过程分阶段、有重点进行的持续性、过程性审计。跟踪审计有广义和狭义之分，广义的表述是泛指对关系国计民生的特大型投资项目、特殊资源开发与环境保护事项、重大突发性公共事项和国家重大政策措施执行进行的审计，狭义的表述仅指对政府投资建设项目进行的过程性审计。

笔者认为，工程项目跟踪审计是对工程项目管理过程和结果所实施的一种全程的、动态的、有效的经济控制机制；它不仅可以主动发挥审计免疫功能，提升工程项目资金监管效率，而且能够优化审计资源配置及有效控制工程项目审计风险。就内涵而言，高校的建设项目跟踪审计，是指高等学校内部审计机构依据有关法律法规和制度规范，对建设工程项目各阶段业务管理活动的合法性、适当性、有效性进行确认和评价，以促进有效控制工程造价和有效改善建设工程管理，促进学校建设工程目标实现的审计监督与控制活动。具体可以从以下几方面理解和阐释其涵义：

审计主体，是指在高校工程审计活动中主动实施审计行为，行使审计监督权的审计机构及其审计人员，包括高校内部审计机构以及高校审计机构委托具有相应资质的工程造价咨询机构及其工作人员，审计主体贯穿于整个建设项目各阶段管理过程的始终。

审计内容，主要包括对建设项目投资估算、勘察设计概算、施工预算、竣工结算、财务决算等各阶段管理活动的确认和评价。按照《教育部关于加强和规范建设工程项目全过程审计的意见》，根据重要性和成本效益原则，结合高校实际情况，对建设工程项目可进行各个阶段或部分阶段的跟踪审计。

审计目标，一是通过运用审计控制等方法，将工程造价控制在适当、合理的范围内，切实保证工程造价真实、合理；二是通过对建设工程中的关键环节进行审计确认与评价，保证建设工程物有所值，维护学校的合法权益，提高建设资金投资效益；三是通过完善和规范建设工程各环节的内部管理，防范工程建设中可能出现的风险，促进有效控制工程造价和有效改善建设工程管理，促进学校建设工程目标实现。

（二）高校全过程跟踪审计的特征。高校建设工程跟踪审计的特征主要体现在以下几个方面：

第一，独立性。独立性是审计的灵魂，任何类型的审计都必须保持独立性。在高校全过程审计中，基建管理部门作为学校基本建设管理的职能部门，担负着工程质量、进度、造价、安全等全部责任，而审计机构开展建设工程全过程审计，除了控制造价外，更重要的是要促进规范工程管理，从这个意义上说，建设工程跟踪审计既是一种监督和控制，也是一种服务。因此，审计要摆正位置，切实做到监督不越位，参与不干预，控制不替代，依法独立开展审计监督工作。审计中除了依据国家、单位颁布和制定的法规、制度等必须执行的强制性依据外，还要依据行业的先进指标、社会公允价格等非强制性依据，以书面形式下达审计意见书，为项目建设各方提供采纳的审计意见和建议，保持审计的独立性。

第二，预防性。跟踪审计是以事前的防范和事中的过程控制为主的全过程审计，其主要目的是预防为主。审计成果更多的表现为完善制度、程序、堵塞管理漏洞等方面，减少了既成事实的可量化审计成果。它通过审计的提前介入，实现了审计关口前移，对工程的设计、立项、预算、招投标、合同等事项进行审计监督，及时发现审计事项中的苗头性问题，在问题的萌芽阶段即提出建议，防范问题发生。较好地发挥审计技术优势为工程建设提供决策依据的作用，增强建设资金使用的合理性，有效减少工程建设中的违规违纪和不经济行为。

第三，动态性。跟踪审计重在“跟”，区别于以往的事后静态审计，一定要强调出“跟”的动态性才能最大限度地发挥跟踪审计的优势。跟踪审计“跟”的目的就是及时发现问题的萌芽，在问题没有造成大的损失浪费与不良效果之前立即整改，及时将问题消灭在萌芽阶段。

第四，权威性。是独立性的延伸。独立性的到位才能保证权威性的发挥。此特性要充分掌握，要通过审计的提前介入，全程参与，最大限度发挥审计监督的威慑力，形成审计跟踪的高压态势。

三、高校建设项目全过程审计的功能

对于高校建设工程项目跟踪审计，通过多年的审计实践和学习相关理论论述，结合刘家义审计长提出的“免疫系统”理论，笔者认为，高校内部审计在企业四个递进职能的基础上还应具备管理职能。

（一）监督职能。监督功能是高校全过程审计的基本功能。它通过对建设项目投资估算、勘察设计概算、施工预算、竣工结算、财务决算等各阶段管理活动的确认和评价，判断其建设工程项目各阶段业务管理活动是否合法、适当、有效，对违法违纪的经济行为，予以揭露，进而追究受托经济责任。

（二）评价职能。包括评价和建议两部分，也是高校全过程审计的一项基本职能。根据建设工程项目全过程审计的实施情况，对建设工程各阶段的管理情况及其结果进行分析和评价，既肯定成绩，又揭露错弊，从而有针对性地提出加强和改进工程管理的意见和建议，以促进建设管理部门组织落实。

（三）控制职能。通过对建设工程各阶段的管理活动实施一系列有效和必要的过程控制手段和控制程序，及时发现审计事项中的苗头性问题，在问题的萌芽阶段即提出建议，防范问题发生，使建设工程管理活动始终处于一种受控状态，以改善和规范管理，促进工程建设目标的实现。

（四）咨询职能。咨询功能是跟踪审计本质功能基础上的衍生功能，也是一种服务。即在审计监督检查基础上，通过评价和分析，对基建管理中存在的问题和薄弱环节及时提出解决问题或改进工作建议，帮助改进工作、完善管理，为学校领导提供决策信息，当好决策参谋。

（五）管理功能。是审计功能更高的表现形式，对审计功能赋予了新的内涵，它要求审计人员全面掌握建设项目管理知识，不仅仅是监督、评价、控制、提供咨询信息，而是主动参与到管理当中去，对管理活动发表管理审计意见，并承担相应的管理责任和审计风险。