浅谈人民银行内审转型中的审计计划与组织实施方式创新

浅谈人民银行内审转型中的审计计划与组织实施方式创新

为适应人民银行的发展，要求内审部门在职能定位、工作理念、方式方法等方面做出一系列的转变与调整。创新审计计划与组织实施方式，使审计计划安排、项目确定与组织实施更加科学合理。

一、优化审计资源配置是内部审计的内在要求

随着业务发展及管理要求提高，内部审计职能由单纯监督向监督与服务并重转变。内审的工作向内部控制及管理的各个领域拓展，在拓展内部审计实施深度方面，审计活动中逐步需要增加具有管理审计性质的内容，由简单的“对与错”评价向更多地关注控制强弱、风险高低、危害大小以及效率、效果情况转变。

当前人民银行内审部门无法满足转型工作的需要，尤其是基层地市的实际工作中，由于编制和经费的限制，整体力量严重不足，高素质员工大多被安排到维持业务正常运转必不可少的岗位，而工作质量相对弹性较大的内审部门，则成了收留老弱病人员的所谓“闲职”，即使是能够参加审计项目的人员，在理解和掌握风险评估技术、统计分析方法、计算机辅助审计手段等方面也存在着一定困难。

优化审计资源配置是解决审计任务繁重与审计力量不足矛盾的关键。工作领域拓展和工作任务增加是内部审计转型中无法改变的趋势，内审部门的力量受制于编制和费用的限制在短期内也无法大幅度增加，只能通过改善内审部门自身管理，优化已有资源配置，来解决这一矛盾。

二、现有审计计划与组织实施方式影响了审计资源的配置效率

根据《中国人民银行内审工作制度》，人民银行内审工作实行统一领导、分级管理。总行内审司年初发布内审工作要点，各级内审部门根据要点确定年度审计计划，基层内审部门在审计项目确定中的决定权有限。虽然制度规定内审部门可以根据实际需要，经本行行长授权安排审计项目，但由于完成上级行安排的项目已经使内审部门超负荷运转，自选项目在年度审计计划中所占比重其实很小。按照审计工作涉及的具体业务范围，人民银行内审项目分为履职/离任审计、内部控制审计，财务专项审计、业务专项审计及信息技术专项审计五种类型，针对每种业务类型，总行设相应的处，分行和省会设相应的科，中心支行设相应的小组来分别负责。具体到每个项目的实施，根据审计主体和被审计单位的行政级别，有下查一级和同级监督两种方式。这种“统一计划、分别组织、下查一级为主”的审计计划与组织实施方式存在以下弊端：

（一）统一安排的审计计划与被审计对象具体情况脱节

总行内审司统一确定的年度审计要点，是根据全国人民银行系统整体情况确定的，审计的内容或者是总行领导及社会公众关注的重点领域，或者是一段时期内的重点工作。而具体到每个中心支行，由于当地经济发展水平、业务http://wWw.LWlm.Com开展情况、改革推进程度的不同，开展相同审计项目可能会出现完全不同的效果。

（二）各自为战的组织方式造成对同一被审计单位的多次重复审计

根据现有制度，每种专项审计都要求一定的覆盖面，履职审计要求四年一个轮回，离任审计则根据一把手的调整而随时开展。由于内审部门下设的每个处或者科都要组织开展自己的审计项目，而被审计单位数量则是固定的，常常出现“前年查履职、去年查专项、今年查内控、明年行长又离任”的局面。连续几年对相同业务查了又查，问题只是表述方式和归类不同，实际还是同样的问题。

（三）下查一级为主的审计实施方式影响了内审项目的有效开展

下查一级在传统的合规性审计中非常有效，但对于内部控制审计和绩效审计等转型中新出现的业务类型，下查一级方式却在一定程度上影响了项目的实际效果。

1.从审计实施主体看，证据收集的困难影响了审计项目的实施质量

内部控制和绩效管理本身是一个过程概念，对其进行评价除了关注结果外，更要关注控制运行和绩效管理的过程。审计证据的收集是内审工作的一个难题。以基本建设管理绩效审计为例，为了评价采购过程的经济性，需要获取建设当时市场上同类材料和人工价格的信息，这种信息在几年后很难获取。

2.从被审计对象的客体看，具体情况的差别影响了绩效评价的客观公正

内部控制审计和绩效审计的核心都在于评价，评价标准的确定是影响审计效果的关键因素。基于相同的组织目标和相似的组织结构，内部控制评价标准在人民银行内部比较容易确定，而绩效评价则由于被审计客体具体情况的差别而很难做到客观公正。

三、创新审计计划和组织实施方式的措施

人民银行内部审计要由查错纠弊功能，向更多发挥顾问咨询作用、更具建设性的增加价值功能转变，由单纯关注制度执行，转变为更多关注风险管理和内部控制，更多关注资源配置和整体目标实现。这不仅是对内部审计功能目标的重新定位，也是对审计管理目标的重新定位。通过审计计划和组织实施方式的创新，实现审计管理过程的优化，才能引导审计资源的合理配置。

人民银行内审工作转型的总体要求，是构建以风险为导向、以控制为主线、以治理为目标、以增值为目的的内部审计新模式，以下对策是建立在转型过程中基于总体目标调整引发实务变化基础上的完善措施。

（一）实行审计内容分类管理

借鉴管理学中的“二八定律”和“ABC分类法”，内审部门可以根据性质、风险、重要性的不同，将需要审计的业务内容进行分类管理，识别出A、B、C类审计领域，对不同类型的审计领域，赋予不同的重

要性水平。目前内审部门对分支机构审计的主要内容包括七类：内部控制，资金资产管理，贯彻执行货币政策，对银行间市场、黄金监督管理，维护金融稳定、管理征信业反洗钱，办理金融统计、支付结算、货币发行、安全保卫及经理国库等业务，办理外汇业务及对违反外汇管理法规行为查处情况。审计也可能涉及人事、办公室、纪检、党政工团等综合管理部门的工作。在以上各项内容中，内部控制情况和资金资产管理情况是最基础的内容，内部控制反应了业务活动的合规进行，资金资产管理则反应了业务活动的有效进行。http://wWw.LWlm.Com人民银行的绩效，就是在既定资金投入下，业务活动所提供的产品和服务在数量、质量及效率等方面的目标实现程度，财务绩效是反应人民银行整体绩效的综合概念。因此，将内部控制审计和财务绩效审计作为A类审计内容，投入最多的时间和精力；将剩余五类业务活动作为B类内容，根据A类审计的结果，有选择性的开展；至于综合管理部门的工作内容则作为C类内容，除特殊情况外不进行专门的审计。

（二）实行审计实施方式再造

用“ABC分类法”将审计内容分类后，就要根据其性质特点，将同级审计与下查一级相结合，将按专门项目审计与跟踪审计相结合，构建适合转型需要的审计业务实施方式体系。

1.以同级为主开展内部控制跟踪评价和财务绩效跟踪审计

基于内部控制和绩效概念的过程性，同级内审部门在证据收集方面有天然的优势。内审部门在日常工作中，改变“今年有这个项目我就关注这项业务，没有相关项目就不理不问”的误区，坚持常态化的实地考察与流程测试，开展一定期间的内控访谈、问卷调查与内部控制自我评估，跟踪评价内部控制运转情况，及时发现内控管理中存在的问题，提出有针对性的意见和建议。对财务绩效的跟踪审计，则按照资金流动的业务循环，在支出发生前，采用零基预算方法进行合理性分析；在支出过程中，跟踪采购、验收、结算的全过程，收集合规性、合理性、效率性方面的审计证据；在支出发生后，跟踪各种资产物资使用消耗的合理性，及时揭露可能存在的散失浪费甚至是盗卖行为。通过财务绩效跟踪审计，弄清楚“花了多少钱、具体怎么花的、办了哪些事、这些事取得了哪些效果”，实现绩效审计的目标。

2.上级内审部门对同级跟踪结果进行复核与再评价

同级为主开展的内部控制跟踪评价和财务绩效跟踪审计，一方面为本行的内控运行和绩效管理提供实时的合规性提醒和合理性建议，另一方面收集关于本行内控、风险和绩效方面的动态信息。上级内审部门对基层内审部门的工作进行指导、监督和复核，复核其收集的审计证据是否充分，采用的审计方法是否合理，做出的审计评价是否恰当，对不充分的审计证据及时补充，对不合理的审计方法及时改变，对不恰当的审计评价及时调整。这种复核与再评价，既是控制基层内审部门审计质量的需要，也是利用其工作成果所必经的程序。

3.利用同级跟踪复核结果确定下查一级的对象和重点

确立风险导向审计模式是人民银行内审转型的目标，而风险导向审计模式的基本原理，就是将风险评估的思路和方法广泛运用于各类审计方案的制定，通过开展审计调研，识别拟审计领域的主要风险，了解其主要的控制措施，根据风险大小和控制有效性，明确审计重点，引导审计抽样和取证。经复核的地市中心支行同级内控和绩效跟踪信息，可以为分行和省会内审部门制定审计计划所用，将内控运行和绩效管理比较薄弱的单位，作为下查一级的重点，优先安排审计和提高审计频率。将内控运行和绩效管理方面存在问题较多的业务领域，作为项目具体实施中的工作重点。从而在审计计划、方案、实施和报告的各个阶段，做到审计资源的科学配置。

（三）实行审计组织方式重构

审计内容分类管理和审计实施方式再造后，基层地市中支内审部门主要负责本行内部控制跟踪评价和财务绩效跟踪审计，分行和省会中支内审部门的工作任务则进一步增加，既要负责本行的跟踪审计，又要负责对本省地市中支的下查一级。按照有利于审计业务管理协调、有利于审计资源合理配置的原则，实行审计组织方式重构，将分行和省会中支内审部门划分为综合计划和审计实施两大科室，综合计划科室负责对所辖地市中支同级跟踪结果的复核和质量控制，根据再评价信息开展风险评估，确定下查一级的审计计划。审计实施科室负责对分行省会本级的内部控制和财务绩效跟踪，根据综合计划科室确定的审计计划，开展下查一级的审计。综合计划科室的审计人员应有一定专业背景和资历，对新录用的审计人员，原则上应先进入审计实施科室。