从各国审计体制的对比谈我国审计体制的劣势

从各国审计体制的对比谈我国审计体制的劣势

目前世界上已有160多个国家和地区建立了适合自己国情的国家审计体制。不同的政治、经济、法律制度造就不同的国家审计体制。一个http://wWW.LWlm.CoM国家选择或构建什么样的国家审计体制，主要取决于审计主体所处国家的历史、文化、民族等特殊背景；取决于所处国家的政治经济制度、法律体制及其完善程度；其所选类型应有利于审计职能的充分发挥；符合成本—效益原则。在国家审计体制的形成过程中，这两种因素对国家审计体制的形成产生了很大的影响。

一、审计体制及类型

国家审计体制是指国家根据政治、经济发展的需要，通过宪法、审计法等法定程序，对国家审计机关的典型组织形式、领导体制以及其职权设置制度化的总称。传统观点认为，审计体制可分为立法型、司法型、行政型和独立型四种。

1.立法型审计体制。立法型审计体制下的最高审计机关称国家审计署，它独立于政府部门，隶属于立法机关议会，并对其负责和报告工作。立法型审计机关的主要职能是协助立法机构对政府进行监督，并在一定程度上影响立法机构的决策。它依法独立履行职责，完全不受政府的干预。

2.司法型审计体制。司法型审计体制下，最高审计机构称审计法院，属于司法系列或具有司法性质。在这种审计体制下，审计机关拥有最终判决权，有权直接对违反财经法规、制度的任何事项和人进行处理。其审计范围包括政府部门、国有企业等。司法型审计体制将审计法院介于议会和政府之间，成为司法体系的组成部分，具有处置和处罚的权利，其独立性和权威性得到进一步加强。

3.独立型审计体制。独立性审计体制下，国家审计机构独立于立法、司法和行政三权之外，它与议会没有领导关系，也不是政府的职能部门。在审计监督过程中，坚持依法审计的原则，客观公正地履行监督职能，只对法律负责，不受议会各政党或任何政治因素的干扰。但对审计出来的问题没有处理权，而交与司法机关审理。

4.行政型审计体制。在行政型审计体制下，审计机关隶属于政府行政部门或隶属于政府某一部门的领导，如泰国和中国的审计署是在总理领导下工作的。审计机关根据国家法律赋予的权限，对政府所属各部门、各单位的财政预算和收支活动进行审计。它们对政府负责，保证政府财经政策、法令、计划和预算等的正常实施。行政型最高审计机构时效性强，但其独立性不如以上三种国家审计类型。

二、我国现行审计体制的劣势

我国现行的审计体制中审计机关是政府的一个组成部门，政府是审计机关的直接领导，正是这种审计机关与政府的相互关系，又必然衍生出现行审计体制的劣势：

1.独立性问题。独立性是审计的灵魂，独立审计原则是审计监督的一项基本原则。然而，现实中审计机关很难真正做到依法独立审计。审计署在政府序列中，审计机关是政府的内部机关，是政府管理系统的一个环节，我国的国家审计实际上属于政府内部审计，即使搞得再好充其量也还是政府的内控机制范畴，哪块审哪块不审以及审到什么程度，还要服从政府的首长意志。

2.上下级审计机关问题。根据《宪法》规定，地方各级审计机关实行双重领导体制，“对本级人民政府和上一级审计机关负责”，“地方审计机关审计业务受上一级审计机关领导为主”。但是在现行的审计体制之下，因为地方审计机关直接受制于当地政府，结果就是地方审计机关的现行双重领导体制已演变成事实上接受当地党政领导为主的单一领导体制，“双重”领导实际上已演变为地方政府的“单向”领导。

3.审计监督空白问题。宪法规定审计机关在政府首长领导下，由政府首长支持，但这并不能从根本上解决问题。如果说在领导的支持下审计机关对下级部门的审计还是卓有成效的，当政府首长和部门领导存在问题时，审计机关如何处理？实际上，当前的审计实质上并没有审查到政府或首长的行为。

4.审计结果的披露问题。在现行体制下，审计机关是政府的职能部门，是在政府领导之下，而不只在人大领导之下，审计机关首先把政府的要求和利益摆在第一位，审计结果在提交人大常委会审议之前，必须先由政府审查并同意，那么政府对审计报告有权表达意见，如何对外披露怎样对外披露就由政府决定而不是政府之下的审计机关决定。

三、我国立法型审计体制改革的必要性

基于以上的分析，现行审计体制下存在的问题已经严重影响了审计监督的质量和效力，阻碍了审计工作的进一步深化。

1.从现代民主政治的制度的发展看我国审计体制改革的必要性。审计产生的客观条件之一就是财产所有权与经营管理权的分离，其主要目的就是为了保护财产的安全和完整，保证会计资料的真实和可靠，明确财产经营管理者的经营管理责任。现代意义上的国家审计是近代民主政治发展的产物。按照民主政治的原则，现代民主国家，任何政府机关均应对人民承担一定的责任，各级政府机构和官员在受托管理属于全民所有的公共资金和资源的同时，就应当受到严格的经济责任制度的约束，而国家审计就是用来评价政府受托经济责任履行情况的一种约束性设置或制度安排。

2.从依法治国和权力制衡的角度看我国审计体制改革的必要性。1789年法国《人权宣言》第十六条规定：“凡权利无保障和分权未确立的社会，就没有宪法。”也就没有真正的法治。通过对国家权力在立法、行政和司法机关之间的划分，以实现权力之间的相互制约与平衡。在我国，人大作为国家权力机关，在整个权力约束机制中，是一个中心环节，起着直接监督执法权力和联结、启动其他各方面监督（特别是执法机关内部监督）的作用，这是人大在我国政治结构中处于中心地位及作用的一个重要体现。而目前中国国家权力监督约束机制的最大缺陷是人大监督功能不到位，现实中的各级人大普遍存在着既缺乏财政监督的手段，也缺乏财政监督的能力（没有配备专业财会人员）的状况。现代国家审计是法治的产物，更是法治的工具。国家审计机关作为一个独立的机构，显然在制衡和牵制系统中发挥着重要作用。通过审计体制改革，把国家审计纳入人大监督之中，就使得人大拥有了组织化的直接审计监督权，就实际延伸和细化了人大的监督权力，加强了人大的监督力度，丰富和完善了人大的立法监督体系，从而把人大对政府特别是对政府在国家财政管理中的责任和行为的监督与评价落在了实处，这也是把依法治国的原则落在了实处。

总之，一个国家审计体制的形成除了受到其政体、所属法系、经济因素、历史因素的影响外，还受到文化因素、民族因素等的影响。这些因素的共同作用形成了各国独具特色的国家审计体制。换个角度考虑，一国在改革或完善本国的国家审计体制时，也因该充分考虑这些因素，结合本国的国情，使得审计能在这一体制下发挥出最大的监督效力，使审计工作更好地为国家的政治经济建设服务。