民主化进程中的乡村关系

" 内容提要：随着《村民委员会组织法》的正式颁布实施，村级治理的民主化大势所趋，以乡村领导关系为核心的传统乡村关系面临严峻挑战。一方面，村级治理的民主化必将对乡镇转变领导方式、转换工作作风构成强大的内在动力，对乡镇机构改革产生巨大的外在压力；另一方面，改革后的乡镇行政完全有能力适应以村级治理民主化为基础的新型乡村关系。

关键词：村级治理 乡村关系 乡镇机构改革 费改税

我国的基层政权设在乡镇，村则是农民群众实行民主自治的社区单元。从某种意义上讲，乡村关系既反映了国家行政与村民群众之间的联系，又体现了国家与社会之间相对独立的边界。建立何种乡村关系及乡村关系状况如何，实在是关系到我国农村现代化建设好坏的一项关键因素。当前，《村民委员会组织法》正式颁布实施后，村级治理的民主化方向不可逆转，传统乡村关系面临严峻挑战。此种背景下，笔者试图结合农村调查的切身体会，来略谈一下民主化进程中的乡村关系。

一、村级治理的民主化

中共十五届三中全会在总结农村改革二十年的基本经验时指出：“调动农民的积极性，核心是保障农民的物质利益，尊重农民的民主权利”；在展望未来建设有中国特色社会主义新农村的目标时要求：“在政治上，坚持中国共产党的领导，加强农村社会主义民主政治建设，进一步扩大基层民主，保证农民依法直接行使民主权利”。正是借十五届三中全会的东风，全国人大在屡次争议后，终于在1999年11月正式通过了已试行十年的《村民委员会组织法》（以下简称《村组法》），农村基层民主的强制性和规范化建设纳入轨道。

依照《村组法》的规定，我国在村一级实行村民自治，村民委员会是村民自我教育、自我管理、自我服务的基层群众性自治组织，由村民选举，对村民负责。正式颁布实施的《村组法》的最大特点是强调村委会主任、副主任和委员均由村民直接选举产生，任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村委会成员。在新《村组法》颁布不久，甘肃、山东、广东、湖北等省人大常委会即迅速根据《村组法》的有关要求制定并通过了地方性选举办法，这些具体选举办法的特点是对选举各环节作了细致规定，体现了吉林梨树县“海选”将候选人提名、确定和正式选举的权利全方位交给农民的基本精神。这些具体规定使得任何组织或者个人试图干预选举结果，农民都可以对照法律条条指出其行为违反了《村组法》和《选举办法》的某一款项。这样一来，《村组法》试行时因为程序制度不足所造成的乡镇行政干预村委会选举的后果难以再存，农村民主化的方向必将大势所趋。此一点从新《村组法》颁布实施后各地民主选举的实践中可以清晰地体现出来。[1]我们在农村调查中也发现，许多对中央政策很敏感的农民也已经从中央电视台的焦点访谈、新闻调查、新闻联播以及报刊杂志上大体了解了“海选”的精神，对真正的民主选举充满期待。许多乡村干部虽然对“海选”充满忧虑，但大都认为大势不可抗，村级民主化不可违。

从某种意义上说，当前村级治理的民主化仅仅是展示了良好的开端。站在地方政府特别是乡镇行政的立场上，村级治理的民主化可能造成乡镇行政在村一级无“腿”的问题，它们不可能有太多民主化的热情。但是，在国家强制推进村级民主，学术界与舆论界普遍欢迎，农民又有越来越强的自我保护意识和政治参与积极性的情况下，乡镇乃至县市一级很难再抵挡得住民主化的隆隆脚步，村级治理必将很快迎来一个民主化的未来。 村级治理的民主化并不只表现为民主选举，而且表现为民主决策、民主管理、民主监督。民主决策即所有与村民利益相关的重大事项均应由村民会议或村民代表会议讨论决定，村民不同意的事项，村干部即不能办。民主管理即让村民群众参与具体的村务管理，如由村民代表参加治安、调解、公共卫生等项事务的具体管理等。民主监督即由村民群众通过诸如村民代表会议、村民理财小组等等形式监督约束村干部，纠正他们的不良行为和违背村民群众意愿的错误做法等等。所有这些方面综合起来，在村级治理中就形成了一个立体的网状结构，使得所有违背村民意愿的行为都很难发生。不仅过去严重败坏了党的声誉和影响了干群关系的村干部吃喝贪占没有了存在的空间，而且乡镇行政凭借对村级组织的控制而向农民增加的种种不合理负担也很难再提取上来。 总括以上叙述，即依照《村组法》所描画的村级治理蓝图，村一级实行村民自治而成为一个相对独立于乡镇行政乃至国家的社会实体，在此一实体内部，因为有详尽的制度手段和操作程式规定，村民可以有效建立与村干部之间的互动关系，村干部任何违背村民群众意愿的行为都会由于受到来自村民多渠道的约束而很难发生，村民群众可以成功地将自己的意愿借村干部的行为表达出来。

二、传统的乡村关系及其面临的挑战

笼罩在人民公社阴影下的传统乡村关系具有其存在的合理性。具体地说，第

一、当前乡镇行政为推行政务，亟需在村一级有一强有力的支点，而此一支点的最佳选择即是村干部。无论是计划生育、殡葬改革、还是环境保护、维护治安，不凭借村干部的协助，乡镇行政的实施效果将大大折扣，甚至根本实施不了。乡镇行政的实施。第

二、承包经营使得分散经营的农户成千上万。无论是向下传递党的方针政策，还是往上收提留税费，离开了熟悉千家万户情况的村干部，乡镇行政纵有再大的愿望和热情，也无力一一面对农户。

正因为村级组织对于乡镇行政的如此重要性，使得传统乡村关系即乡村之间的上下级关系具有了合理性，这也正是当前有人重提“村政”的主要理由[3]。不仅如此，因为《村组法》规定乡村关系为指导关系，乡村实际上的领导关系“名不正而不顺”，这就使得当前乡村关系既无法获得“村政”背景下的好处，又无法获得“自治”名下的好处。[4]

当前乡村关系要么实行“村政”，要么真正“自治”。村政的好处是可以有效解决乡镇行政在村一级的支点问题，这一点对于处于转型时期的中国农村非常重要。但是，“村政”也存在着难以克服的问题：第

一、如何监督乡村组织的不良行为？因为“村政”对上负责，村干部必然很容易即可用欺上的手段来获得上级信任，更何况现在正处于由计划经济向市场经济转换的过渡时期，村干部可以通过经济手段来“买通”上级，而将经济负担向村民群众转嫁，严重的时候，乡村干部可能会借转型时期的无规则来恣意妄为，渔肉百姓；第

二、“村政”不能解决社区资源动员的问题，即对上级负责的村级组织如何可以得到村民的信任？举办村里的公共工程时，群众如何敢于放心地将集资款项交给不对自己负责的村干部？第

三、乡镇行政很容易利用“村政”这个下级来为他们私人谋取好处，诸如当前农民负担屡减不轻，强制性的产业结构调整屡屡发生，又屡屡失败，大而无当的政绩工程屡屡上马又大多损失惨重，其主要原因是他们可以通过“村政”这个下级来实施他们或轻率或有不良目的的决策。

正因为“村政”无法解决以上问题，我国当前选择了民主化的村级治理路径。具体而强有力的法律制度和农民强烈的自我保护意识与参与积极性，使得村级治理的民主化方向已" 经很难逆转。

村级治理的民主化至少有以下几点好处：第

一、可以有效监督约束村干部的不良行为；第

二、可以提高社区资源动员能力[5]；第

三、可以抵制乡镇行政的瞎指挥。

显然，无论“村政”或“民主化的村级治理”，都较现存的笼罩在人民公社阴影下的传统乡村关系具有优势。而就“村政” 和“民主化的村级治理”两种方式比较而言，两者都既有优势，又有不足之处。我们以为“民主化的村级治理”较“村政”更为合理，其中的关键之处在于：民主化的村级治理可以产生一种强有力的力量来抵制转型时期权力本身不断膨胀过程中滋生的种种问题。在转型时期，因为意识形态约束能力和制度本身的刚性均成问题，源自行政权力的种种不良因素都可能膨胀扩大，无论是借国家政权本身的力量还是借道德约束本身的力量，都很难约束这些不良因素的膨胀，唯一的办法是对权力本身进行限制和制约，从而使那些源自权力的不良因素无以生存。以当前农村现存的种种问题来说，无论中央想出多少办法来要求减轻农民负担、转换工作方式和转变工作作风，乡镇一级（不仅仅是乡镇一级）总可以“上有政策，下有对策”，往往是老问题还未解决，新对策又已产生，中央和农民对地方上的“对策”防不胜防。那么，为什么乡镇可以想出对付中央政策的对策，拒不改变工作方式和工作作风？很简单，对于分散的农民来讲，乡镇可以指挥村来实施高压，可以以种种借口来实现它的别有用心的目的。这就是说，正是“村政”最具价值的乡村领导关系可能为乡镇行政权力的无所约束提供手段，而民主化的村级治理则通过釜底抽薪，使得乡镇行政不转换工作方式和转变工作作风，就根本不可能维持下去，所有成为对策的借口都不能不转换成执行政策的压力和动力了。 我们在长期的农村调查中深深地感到，转型时期试图以道德修养和成文制度约束权力，实为缘木求鱼。唯有以权力制约权力，单方面成为对付中央政策的“对策”才不致于肆无忌禅地四处横行。正因此，我们以为“村治”较“村政”为好。 这里，要实行“村治”还必须解决两个认识问题，第一个问题是：不受制约的乡镇行政权力可能造成何等严重的恶果。第二个问题是：民主化的村级治理会对乡镇工作造成何等程度的困难。

先回答第一个问题。从某种意义上，无论如何估计不受制约的乡镇行政权力所造成的恶果都不过份。以下以几件具体事项说明之。因为农民人均纯收入与“三提五统”挂钩，在当前的农村，农民人均纯收入便不是依据农民实际收入来计算，而是依据上面要收多少钱来规定；面对市场的农民当然有权力决定种什么不种什么，但当前农村普遍存在乡镇强迫农民种什么，如何种的问题。若农民增收，乡镇领导干部就有了“政绩”（事实上强迫农民种不种什么的后果大都是农民减收），农民减收了就该自己倒霉，很少有谁为农民减收承担过责任；强制保险、达标升级、不负责任的建设决策等等，所有这些，若乡镇负责人没有经济利益上的企图，也大都是为了搞出政绩以备升迁。其后果是，不搞得民穷财尽、民怨沸腾，不受制约的乡镇行政权力就不会善罢甘休。[6]

再回答第二个问题。当前乡镇行政的主要工作可以归结为两项：第一项是贯彻落实党和国家在农村的各项方针政策，诸如计划生育、社会治安、民政优抚等方面的事务；第二项是收取诸种税费提留。当前我国经济已经基本结束以农助工的阶段，乡镇向农民收取的税费提留主要用于乡镇行政落实党和国家在农村诸种方针政策的费用和为农民提供公共服务。但是，当前乡镇行政往往只收费不服务，收费本身成为了目的。天下第一难的“计划生育”普遍被“提留收取”所替代，成为对当前农村工作的莫大讽刺。

据调查，当前从农民那里收取的税费大多它用。理论上是为农民服务的收费，却变成了养活大批闲杂人员的人头经费。这样就有一个基本的问题：既然不服务，收费干什么？再问：若不收费，当前成为天下第一难的税费收取是否可以变得容易起来？

三、乡镇机构改革的空间

有一种流行的观点认为 ，当前农民负担屡减不轻和税费提留屡收不起的根本原因是费多税少，由此造成了收费者和缴费者双方的随意性，此种观点认为，只要将农村费改税，可以《税法》来规范收税和缴税双方的权利义务关系，从而既解决随意加重农民负担的问题，又解决税费收取困难的问题。

这当然是一种良好的愿望。姑且不论税费不同的功用，费改税必须解决以下两个问题：由谁来收税？第

二、收多少税？

先讨论第一个问题。当前乡村税费收取主要采用了两种方式：第一种方式是由财税部门收税，由管理（服务）部门收费。财税部门和管理部门即乡镇的“ 七站八所 ”。过去农民出售公粮，“户卖村结”，无论是财税部门还是管理部门，它们都可以在“村结”时直接从农民售卖公粮所得款项中扣出，农民出售公粮得“白条”。近年强调“户卖户结”，财税和管理部门必须到一家一户农民家中收取税费。因为农户分散而庞大，其工作量远非乡镇七站八所所可以承担，因此，近年此种税费收取方式已较少采用，而大都转为第二种方式。具体地，第二种方式是“七站八所”将税费提留额度计算到村，然后，通过种种途径“攻关”乡镇行政，乡镇行政当然也无力承担税费收取所需要的工作量，因此，乡镇行政借用现行的乡村关系体制，与村主职干部鉴定税费收取责任状，对于按时或提前完成任务的村干部给予经济上的奖励，对于无法按时完成任务的村干部给予经济上的惩罚，严重的，由乡镇行政以工作不力免去村干部职务。

单就以上两种税费提留收取方式而言，一种是由部门直接收取，一种是由乡村组织代收，在形式上是截然不同的。但是，“户卖村结”时，部门扣款是以农民出售公粮为前提的，当农民交不起税费时，他就拒绝出售公粮，因此，“户卖村结”时对村干部最大的工作压力便是所谓与“派款”联系在一起的“催粮”。表面上看“催粮”是村干部在为粮食部门出力，实质上是在为部门收取税费打基础。换句话说，无论何种税费收取方式，面对千家万户分散的农民，离开了村干部，税费收取都不可能。

实行费改税显然只能改" 变费税的性质，并不能解决由部门收税的工作量，也就是说不能改变由村干部来收取税费本身的必然性。这同样不能解决以上两个问题。 据实征收，有多少收多少，这是税制的基本原则。但当前由村干部来收税，事实上是将税额包到了村，实质上是包税制。《村组法》规定“乡统筹的收缴方法”由村民会议讨论决定，即是说乡镇下达的“五项统筹”费额可以由村民自己讨论决定如何分摊，显然，乡对村是包税制，村对农户则可以是一般税制。这种办法的好处是大大减少了乡镇的工作量，而村内因为农户较少，相互之间比较熟悉，采用一般税制的工作量并不太大。

实行包税制一举解决了村干部收税法理依据和专职收税部门的出路问题。即，将当前乡镇一级庞大而独立的财税部门收缩成为乡镇的一个会计单位，由此减轻农民的负担。 再讨论第二个问题。因为当前收费部门事实上大多没有服务，而税费提留总额相对于农民实际收入太高，因此，农民无论税费，统统不愿交纳。将税费统收实在是不太合理的做法，原因是农民交费是为了获得较“自我服务”更多的公共服务，但当前乡镇一级服务部门遗留下来的“官气”太重，一方面服务能力和服务水平太差，农民有无这些服务无所谓，认为交费卖服务不划算；另一方面，要养活相对于劣质服务过于庞大的部门人员，部门就必须千方百计向农民收费。因为当前部门“官气”本身的问题，乡镇政府或上级部门不可能置部门死活于不顾，大多千方百计从政策上给部门以优惠，对只收费不服务也大多睁一只眼闭一只眼，农民向部门交费事实上成了如税一样必不可少的负担。[8]

因此，若不解决当前部门只收费不服务的问题，费改税就只能强化而不是削解部门的“官气”，增加而不是减少农民的负担。如此一来，具有讽刺意味的将是农民不仅负担减轻不了，而且劣质的服务可能都不再有了。

问题的关键是将现有的费推向市场，即是将公共服务推向市场。也就是说，应该将部门的“官气”削掉，让它们凭借服务来获得生存，农民为了获得较自我服务更多的公共服务，而自愿交费。费不应该是乡村强迫农民交纳，而应该是农民主动购买服务的支出。这就涉及到部门本身的改革。

一旦费从乡村干部工作中或包税额度中清除，农民人均负担的税额就会大大减轻，收税和收费也就可以大大地容易起来。

如上所述，民主化的村级治理因其对乡镇行政不合理收费的抵制，构成了乡镇机构改革的强大压力和内在动力。其改革的方向大致有两个方面：第

一、将功能重复的部分合而为一，具体若财税部门不收税，就应将其收缩为一个会计单位，而由收税效率更高的乡镇行政负责收税；第

二、将绝大部分服务部门推向市场，不要与上级所设机构搞一一对应，不能在市场上生存下来的就坚决撤掉；第

三、对于少数管理性的服务部门，应依职数定人员，多余闲杂人员全部遣散；[9]第

四、某些地方在乡村之间所设管理区，可以撤掉，其人员除一部分抽回乡镇外，可以安排部分素质较高者到村级担任支部书记职务。

改革后的乡镇机构做什么？其主要工作是贯彻落实党和国家在农村的各项方针政策，计划经济时期形成的诸项职能，因人设事的部门和事务，因个人目的而惯于借用的传统工作方式和工作方法，在新型乡村关系背景下，既成为改革的对象，也成为进一步改革的前提。

四、民主化进程中的乡村关系

村级治理的民主化是一个渐进的目标模式，在此进程中，农民政治认知与参与，村干部的自我定位，乡镇行政工作方式方法等等，都是有一个转变和适应的过程。换句话说，当前乡村关系本身依然充满着不确定因素，如何描述乡村关系的转换过程，还有很多工作要做。但是，从总的趋向来看，当前村级治理民主化的趋向已经为我们勾勒出了一幅充满立体感的未来乡村关系图景。

第

一、村级治理的民主化首先构成了对当前乡镇行政强有力的挑战。当乡镇行政不再能够控制村干部的人事任免权时，村干部终究会认识到自己应该对谁负责。有人调查发现，无论是由乡镇行政指定还是由村民群众选举，“选来选去还是那些人”。他们认为，既然群众选举的人正是乡镇希望当选的人，这就不会对乡镇工作和传统乡村关系造成什么影响。这种观点是错误的，因为这种观点忽视了选举本身具有的巨大力量。既然村干部是由群众选举的，在此过程中乡镇行政并无插手选举的机会，过去由乡镇任命且对乡镇负责的村干部何以会再对乡镇负责？

不对乡镇负责的村干部并非事事都要与乡镇搞对抗。但当乡镇行政的强制命令与村民群众的真实意愿发生冲突时，村干部会否如过去一样服务于乡镇的目的？构成与村民群众意愿强烈冲突的乡镇指令大都是与中央政策精神相违背的东西，诸如屡减不轻的农民负担，屡禁不止的达标升级等等方面，将首先成为村的抵制对象。而构成当前乡镇行政强制村一级的诸种事项大致又可以分为两个方面，第一方面为乡镇主要负责人为了个人目的而搞的所谓“政绩”工程以及所有为农民强烈反感的吃喝贪占。此些方面在面对村一级强有力抵制后，乡镇有能力自我消解，自我改造。也就是说村对乡镇的抵制可以在乡镇中逐步清除乡镇所可以控制的不良方面的行为；第二方面为来自上级部门的强制性任务诸如摊派、达标升级等等。此些方面无论乡镇行政本身如何想办法，在遇到村一级强有力的抵制后，乡镇便处于所谓“下顶上压”的困境之中，传统乡村关系下村级组织所遇到的困境由此上移至乡镇之中。

处于困境中的乡镇行政无论如何都无法通过转变工作方法和转换工作作风将自己从困境中解脱出来。但是，所有处于同样困境中的乡镇行政可以构成对上级（县一级）强大的压力，来自县级强制性指令中的由县级本身可以解决的部分，县级就必须面对并且想办法解决之。而更深层的来自更上级的不合理指令，即可如此类推解决之。[10]这样，源自村级治理民主化所构成的对乡镇行政强大的压力便会逐级上传，当此种压力足够大的时候，过去自上而下层层加码的不合理指令便自下而上层层被剥离和清除掉。过去成为对付中央政策的层层加码的“对策”当然也就越来越难有生存的余地。

总括以上所述，村级治理的民主化展示出了一幅自下而上良性改革和有序发展的内动力画卷。

第

二、村级治理的民主化可以锻炼农民自我管理的能力，提高农民政治参与的积极性。当农民真心意识并体会到村是一级独立的自治实体以后，村集体发展的好坏与农民个体利益之间的紧密关系便不言而喻了。在过去的农村调查中，我们发现了一种普遍存在而又不可思议的现象，即无论村集体负债或者存有积蓄，村民都不以为与他们自己有多少关系。正因此，村民虽然对村干部高息借款向上级交提留或有的村民故意拖欠集体提留等存有意见，但只要不让他多交积累，他们便无所谓了。村民对村集体的冷漠与村作为村自治实体应有的与村民之间的利益相关性之间的巨大差距实让外人难以理解。

民主化村级治理的关键正是通过在相互熟识的村民之间形成共同的利益关联，而达成村民之间的相互监督与约束。不仅提留税费可以通过转换成与村民密切关联的村级集体积累而形成内在提取机制，而且其它许多原本需要乡镇强制完成的工作也可以通过转换成与村民利益关系密切的自治事务而形成内在作用机制。也许，正是民主化村级治理所可以形成的村内治理机制，可以为未来乡村关系打下颇为牢靠的基础。

[2]贺雪峰：《村级组织制度安排：理想与现实的差距及其原因》，《社会科学研究》1998年第4期。

[3]中共湖北省委组织部等：《村级管理方式研究》，《中国农村经济》1997年第8期；沈延生：《村政的兴衰与重建》，《战略与管理》1999年第1期。

[4][4]贺雪峰：《村级组织制度的评估》，《中国国情国力》1999年第4期。

[5]贺雪峰：《村民参与与社区资源动员能力》，《社会科学》1998年第9期。

[8]李武武：《农民不合理负担的30种表现》，《调研世界》1999年第10期。

[9]王安仁等：《乡镇机构改革势在必行》，《调研世界》1999年第10期。

[10]徐勇：《民主化进程中的路径选择》，《荆门职业技术学院学报》1998年第4期。

[11]高晓晖：《一场深刻的变革，从最小的村“官”开始》，《今日名流》1999年第10期。

[12]农村基层制度创新与税费改革问题研究课题组：《农村税费体制改革的研究》，《中国农村观察》1999年第6期。