中国特色的宪政民主的基本架构——政治体制改革研究报告

" 我国二十年多来的改革一直在朝着两个目标挺进：即市场经济与民主政治，其实质是经济现代化与政治现代化。1999年修改后的中华人民共和国宪法已郑重地将这两个目标载入其中，使之获得最高权威的性质。修改后的宪法还明确规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”因此，怎样实现国家政治生活的民主化与法治化，成为今后推进政治改革的核心问题。

在现代政治学中，一般把民主政治+法治称之为宪政民主，把实行民主与法治的政体称之为宪政民主政体。因而可以把民主化和法治化概括为实现宪政民主。宪政民主虽然发源于古代的希腊和罗马，但历经两千多年的发展和创新，早已成为全人类共有的宝贵财富。因此，宪政民主如同市场经济一样，本无东西方之分。资本主义国家可以搞，我们国家也一样可以搞。西红柿原产于西域，不是一样能引进到中国，成为大众的盘中餐吗？西服出自西方国家，现在不也一样被国人所普遍接受吗？马克思主义完完全全是西方文明的产物，不也照样是“指导我们思想的理论基础”吗？互联网发源于西方，不是照样在中国红红火火地发展吗？所以无论是物质文明，还是精神文明、制度文明，都是人类社会的共有财富，只要它是好的东西，有用的东西，我们都应该以一种开放的态度虚心地学习，把它拿来为我所用。当然，由于各个国家的历史、文化、传统和现实境况不同，决定了各个国家实现宪政民主的道路会各具特色，会有自身特定的“路径依赖”。就好象中国和外国都有水稻、柑橘、茶叶，但是由于土壤、气候、水质的不同，种植与培育的方法也就不一样。“路径依赖”原本就是一个生物学的概念，意思是某一物种的进化需要经过特定路径，因此该物种的进化对特定路径存在某种依赖关系。后来人们借用这一概念来研究制度变迁，因为在制度变迁中，存在着类似的情况，某一种制度的变迁也依赖于特定路径，否则它就锁定在旧制度中。我们正是从这个意义上来使用“中国特色的宪政民主”的概念。离开上述的语言环境，这个概念是难以成立的。

本研究报告将从宪政民主一般梯次过渡到中国特色的宪政民主的意义及中国特色的宪政民主的基本架构，重点是中国特色的宪政民主的基本架构。本研究报告的宗旨是：重在建设，重在突破传统的政治思维，重在改革，重在制度创新。因为没有建设与突破，就没有出路；没有改革与创新，就没有生存和发展。

一、宪政民主的涵义与基本原则

1、1宪政民主的涵义

宪政民主的涵义简单地说就是控制政治权力，保障人民主权。宪政的涵义可以概括为控制政治权力，保障公民权利，增进公共福利。宪政民主要求按照宪法和法律治理国家，亦既实行法治，依法治国，以保证实现国家的一切权力属于人民。这与我国现行宪法和中国共产党党章的宗旨是一致的。

宪政与民主的渊源一样久远。但是宪政民主则是在一般民主和法治民主的基础上衍生出来的。

1、2宪政民主的基本原则

有人以为宪政与宪法是一回事，有了宪法并按照宪法行事就是宪政。实际上宪政并不等同于宪法，一个国家制订和颁布了宪法，并不等于就施行了宪政。宪政与宪法既有联系也有区别。首先，宪政以宪法为基础，但不能因此认为有了宪法就必然有宪政；其次，宪政的前提是宪法的正当性，其来源是人权保障与人民主权；其三，宪政是宪法的灵魂，有宪法而无宪政，宪法就会失去应当具有的价值和意义；其四，各国的宪政和宪法都要受到本国的政治、经济、文化传统和社会状况的影响，同时也具有某些共同的特征。至于宪政民主，内涵更为丰富，因为它是一整套政治哲学、政治理念、政治文化和制度安排的集成。因此，十分有必要搞清宪" 政民主的基本原则，以把握宪政民主的精髓，区别宪政民主与其它政治主张的分野。

人权原则

宪政民主的基本要义就是保障人权和人的自由，以人的权利为出发点和归宿，以人为目的。可以说，宪政与宪政原则都是从天赋人权中派生出的。孙中山先生指出：“宪法者，国家之构成法，亦即人民之保障书也”。历史文献和历史事实证明：宪政民主是在争取和维护人权和人的自由的斗争中一步一步地生长起来的。1689年英国国会通过的《权利法案》即开宗明义地写道：“国会两院依法集会于西敏来宫，为确保英国人民传统之权利与自由而制定本法律。”1776年美国《独立宣言》中更进一步宣示：“我们认为这些真理是不言而喻的：人人生而平等，他们都从他们的‘造物主’那里被赋予了某些不可转让的权利，其中包括生命权、自由权和追求幸福的权利。”1789年法国《人权宣言》也明确表示：“组成国民议会的法国人民的代表们，认为不知人权、忽视人权或轻蔑人权是公众不幸和政府腐败的唯一原因”，“任何政治结合的目的都在于保存人的自然和不可动摇的权利。这些权利就是自由、财产、安全和反抗压迫。”

根据宪政民主理论，公共权力来源于公民们为了维护和增进自身的权利所订立的社会契约；因此，公共权力（在现代社会，主要表现为国家和政府的权力）的基本职能也可以说是唯一的职能，就是通过提供公共服务和公共物品来维护和增进公民的权利。尊重人的主体性和个体性，以人的权利为出发点和归宿，是近现代宪法的真谛。人类自进入二十世纪以来，人权的观念和理论取得了很大的发展，人权的内容也更加广泛，既包括生命权、自由权（特别包括思想自由、言论自由、宗教自由、结社自由、人身自由和迁徒自由），也包括民主权利、涉及法治和司法行政的权利以及社会、经济、文化权利。

现代社会特别强调保护财产权（又称“产权”）的重要性。因为财产权是现代市场经济和公民社会的基础，也是人的自由和公共秩序的基础；因而完全可以说，财产权是构筑现代文明大厦的基石。如果剥夺了人的财产权，人的自由实际上就失去了依托，就不得不依附于他人或某种权力关系；如果剥夺了人通过劳动和创造所积累起来的财产，那么人的劳动积极性和创造力也将不复存在。因此，“保护产权的重要性是不言而喻的。产权界定得越清楚，市场上每一行为主体的责、权、利越明确，越能在制度框架内得到法律的保护，人们对经济中各种行为主体的行为方式预期越稳定，市场运行越有秩序，坑蒙拐骗、不负责任的事情越少，交易成本越低，经济效率越高”。所以，保护产权应该是政府的首要职能。[6]剥夺或侵犯财产权就是剥夺或侵犯人的自由 ，是最不道德、最违反人性、最有损于社会利益的公害。

民主原则

民主最基本的要义就是人民主权与民选政府。在民主政体下，人民是政治权力合法性的唯一来源。而宪政的一项基本职能就是要确保人民主权得以落实。

英国著名启蒙思想家洛克指出，国家的权力是人们“明确的或默许的委托，即规定这种权力应用来为他们谋福利和保护他们的财产。”[2]国家掌握政治权力，只能用于颁布公正的法律，裁决和惩处罪犯，除了保卫社会成员的生命、自由和财产的安全外，不应再有其他的目的。只有由人民委托、认可的政府才是合法政府。此政府的权力必须按人民的意志行使，保卫社会成员的生命和财产的安全。如果政府滥用权力，侵害人民的权利，人民便可收回政府权力，重新建立代表他们意志的新政府。洛克的民主主义思想，对其后的启蒙思想家、特别是英伦海峡彼岸的法国启蒙思想家孟德斯鸠、伏尔泰、卢梭产生了很大的影响。

正是在洛克契约论的基础上，卢梭进一步提出了“人民主权”亦即“主权在民”的学说，鲜明地与“主权在君”的观点相对立。他提出国家是由人民根据自由意志缔结契约的产物，所以国家的最高权力应该属于人民，而不属于君主。他还论证了人民主权是不可转让的和不可分割的。卢梭指出：政府和主权往往被人所混淆，其实政府只不过是主权者的执行人。“行政权力的受任者绝不是人民的主人，而只是人民的官吏，只要人民愿意就可以撤换他们。对于这些官吏来说，绝不是什么订约的问题，而只是服从的问题；而且在承担国家所赋予他们的职务时，他们只不过是在履行自己的公民义务，而并没有以任何方式来争论条件的权利。”[3]卢梭在此实际上是说， 人民是国家的主人，政府官员是人民的仆人。在民主制下，每个公民都可以被推选担任行政官吏，那些担任行政职位的官吏不是一种“便宜”，而是一种“沉重的负担”，是每个公民应履行的一种义务。但是不可能人人都担任行政长官，卢梭因此主张以普选的方式来产生行政长官。

卢梭提出的理论在美国《独立宣言》和法国《人权宣言》中均得鲜明的体现。《独立宣言》中写道：“人人生而平等，他们都从他们的‘造物主’那里被赋予了某些不可转让的权利”，“为了保障这种权利，所以才在人们中间成立政府。而政府的正当权力，则系得自被统治者的同意。如果遇有任何一种形式的政府变成损害这些目的的，那么，人民就有权利，来改变它或废除它，以建立新的政府。”《人权宣言》则明确地宣布：“整个主权的本原主要寄托于国民。任何国体、任何个人都不得行使主权所未明白授予的权力”。这种思想的影响至为深远，当代绝大多数国家的宪法都明文规定：“主权来自人民”，“权力由国民代表行使”。如葡萄牙共和国宪法规定：“统一而不可分的主权属于人民，人民依照宪法规定行使主权。”希腊共和国宪法规定：“人民主权为政府的基础。”“一切权力来自人民和民族，并依照宪法的规定行使。”土耳其共和国宪法规定：“主权无条件属于全体国民。土耳其国民依照宪法规定的原则，通过所授权机关行使主权。”

法治原则

法治是宪政民主的又一原则。这一原则的实质是真正确立宪法和法律至高无上的地位，在社会政治生活中奉行法治。亚里士多德在回答“由最好的一人或最好的法律统治，哪一方面较为有利”这个问题时，就曾明确提出“法治应当优于一人之治。”[4]他对法治的注解" 是：“法治应包含两重意义：已制定的法律应获得普遍的服从；而人们所遵从的法律本身应该是成文的和良好的。”现代的宪政民主是以法治的精神为基础的，因而特别强调宪法和法律的权威性与至上性。就字义而言，“法治“意味着法律的统治。从广义上说，法治意味着所有人都应当服从法律，接受法律的统治。但是在宪政理论中，法治的含义较为狭窄，它主要是指政府应受法律的统治，遵从法律。法治具有多层含义：根据十九世纪英国著名宪法学家戴雪（A.V.Dicey）1885年出版的《英宪精义》一书，谓法治含有三个观念：第

一、人人非经法院依正常程序确定为违法者，不得加以处分；第

二、无论何人，包括统治者在内，皆应受制于同一通常之法律与法院；第

三、个人所享有之权利，乃系宪法之源，而非宪法所赐予。不是宪法赋予个人权利与自由，而是个人权利产生宪法。以后的论者表述虽不太一样，但并未超出其基本精神。《牛津法律大辞典》认为：法治“意指所有的权威机构，立法、行政、司法及其它机构都要服从于某些原则。这些原则一般被看作是表达了法律的各种特征，如正义的基本原则、道德原则、公平和合理诉讼程序的观念，它含有对个人的至高无上的价值观念和尊严的尊重。”在法治社会里，只有法律才最有权威，一切机构和个人都要受法律的约束，也就是说，没有任何个人或团体能够凌驾于法律之上。政府必须依照宪法和法律进行统治，所有国家机关和政党都必须严格地依据法律进行活动，不能有超越法律之上或法律以外的任何特权。政府对社会生活各个方面的管理，包括经济、政治、文化、教育、科学、技术、国防、环境以及对外关系，都要依据法治精神和法律规定去做。对于违反法律的行为，必须依法追究，给予惩处。同时，法治原则不仅确认个人的公民权利和政治权利，而且要求建立使人格得以充分发展的社会、经济、教育和文化条件；不仅要对制止行政权的滥用提供法律保障，而且要使政府能有效地维护法律秩序，借以保证人们具有充分的社会和经济的生活条件；不仅要确保司法独立和律师业自由，而且要努力实现司法公正，执法公平，严格依法办事。

根据法治原则，现代国家无不将宪法置于最高的法律地位，主张任何其他法律、国家机关和个人的行为都必须符合宪法，以此实现宪法和法律的最高权威，以有效地保护人的权利、人的自由和人的尊严，促进人的全面发展；只有真正确立宪法和法律的最高权威，才能有效地限制恶政、坏政、专制、腐败的滋长，促进社会的良性发展；只有真正确立宪法和法律的最高权威，才能建立和维护市场经济的正当秩序，使公民的财产权利得到保障，使公民的生活水平和生活质量得以不断提高。在不尊重宪法和法律的权威、权力大于法律的社会里，即使有所谓的成文宪法，有各种名目的法律条文，也不可能实行真正的宪政；在这样的社会里，宪法和法律条文实际上成为形同虚设、有名无实的奢侈品。

宪政民主要求，法治不仅要具有形式的合理性，而且要具有价值的合理性。所谓价值的合理性，指的是体现在宪法和法律之中的价值观念应该符合社会正义的准则。自近代资产阶级革命以来，自由、平等、安全、财产权利等个人权利一直是人们追求的价值目标。所以，价值的合理性就是指法治必须要把上述权利作为最终极保护对象。也就是说，对公民个人合法权利的维护是法律的终极追求。法治还有一些具体的内容：如以普遍有效的法律作为社会控制的主要方式；国家权力和政府必须置于法律的严格制约之下；具有独立的法院及其它司法制度的综合系统；较为成熟的开业律师界；中立的法学家和法律学者团体；各种法律制定、修改和废止的程序以及完整的和技术性的法律知识体系等等。

控权原则

宪政民主基于保护民主和人权的基本立场，特别警惕政治权力的动向，尤其是集中掌握政治权力的政府的动向。为了防止与制止滥用权力损害权利和以权谋私的现象出现，宪政民主的另一个基本原则就是控权原则。宪法不仅是一种最高权力，而且是一种对政府加以控制的法律。英国亨利三世统治时期的王座法院大法官布雷克顿有一句名言“法是对权力的约束”。宪政民主政体就是控权政体，“宪政既有限政府”。

宪政民主的理论渊源之一就是对人性的预设：人性是不完善的，有自私和滥用权力的倾向。美国宪法的创制者在他们的文集中写道：“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。．．．．．．毫无疑问，依靠人民是对政府的主要控制；但是经验教导人们，必须有辅助性的预防措施。”[5]因而宪政主义警告人们不要盲目相信政治家，而要使他们受制于宪法和公民的宪法权力，以降低政治风险。宪政就是基于对人性弱点的认识，通过法律化的政治程序，来限定和钳制政治权力的公共规则和制度。因此，要使全体公民明白：政府（包括立法机关、行政机关、司法机关）的权力是有限的，政府的权力只限于宪法和法律明确赋予的范围，宪法和法律无明确规定的权力，政府绝对不可以行使，否则就是越权、违法、违宪。

与以法限政和有限政府紧密关联的一组控权方法就是分权与制衡（有人称之为“宪政主义的两大操作原则”）。分权与制衡的思想，可以追朔到古希腊和古罗马时代。亚里士多德在他的经典之作《政治学》中最先提出国家政体的职能应分为议事职能、行政职能和审判职能。到了

十

七、十八世纪，分权与制衡的思想作为资产阶级革命的理论武器，被洛克、孟德斯鸠等人发展为“三权分立”和权力制衡的理论。孟德斯鸠从为法国资产阶级革命提供政治纲领和政权结构设计方案的目的出发，在肯定立法权和行政权的同时，第一次肯定了司法权在国家权力系统中的独立地位。随着资产阶级革命的胜利，各资本主义国家宪法均以不同形式确立了三权分立和权力制衡原则。尽管在本世纪三十年代以来，在以美国为代表的总统制共和国中，行政权力出现扩张的趋势，使三权分立、互相制衡的理论受到挑战。但是，分权与制衡的原理在现代宪政民主国家仍受到普遍的信奉与遵循，发挥着难以替代的有效功能。总之，为了防止权力过于集中和被人滥用，就必须以宪法和法制控制和约束权力，保持一种有利于社会生态良性发展的动态法权平衡。

1、3 中国共产党在历史上曾积极主张实行宪政民主

毛泽东在1940年专门著有《新民主主义的宪政》，[7]指出“中国缺少的东西很多，但是主要的就是少了两件东西：一件是独立，一件是民主。这两件东西少了一件，中国的事情就办不好。”“宪政是什么呢？就是民主的政治。”“真正的宪政决不是容易到手的，是要经过斗争才能取得的。”

周恩来1944年9月4日代表中共中央致电在重庆与国民党会谈的林伯渠、王若飞，指出：“目前我党向国民党及国内外提出改组政府主张，时机已经成熟。其方案为要求国民政府立即召集各党各派各军各地方政府各民众团体代表开国事会议，改组中央政府，废除一党统治，然后由新政府召开国民大会，实施宪政，．．．．．．。”[8]

中国共产党取得政权后不久就在1954年领导制定了《中华人民共和国宪法》，史称“五四宪法”。“五四宪法”在一定程度上吸收了各国宪法的经验，当然在那时的国际环境下主要是受到苏联的影响。在宪法条文中对我国的国家机构和公民的基本权利义务作出了明确的规定，为以后的宪法修订奠定了基础。在讨论“五四宪法”草案的时候，毛泽东曾在中央人民政府委员会第三十次会议上发表讲话说：“讲到宪法，资产阶级是先行的。英国也好，法国也好，美国也好，资产阶级都有过革命时期，宪法就是他们在那个时候搞起来的。我们对资产阶级民主不能一笔抹杀，说他们的宪法在历史上没地位。”[10]只不过毛在讲过之后，就把它置之脑后了。

二、为什么要在中国实行宪政民主

人们开始思考：今天的中国是否需要宪政民主？为什么要在中国实行宪政民主？中国不搞宪政民主行不行？这里实际上就是提出了一个中国特色的宪政民主的意义何在的问题？不弄清这个问题，就不可能把政治体制改革的总体目标定位于建立中国特色的宪政民主政体，也难以在政治体制改革的大方向上建立正确的共识。我们的研究表明，在我国实行宪政民主至少具有以下几个方面的重要意义：

2、1 实行宪政民主是一条极其重要的历史经验

除此之外，还有没有什么别的方法可以不用实行宪政民主就能防止出现恶政、暴政呢？比如象古希腊的柏拉图提出的让聪慧睿智的哲学家执掌政权，领导国家，实现理想政体；比如象胡适等人在二十年代初提出的建立“好人政府”以消除贪污和以权谋私的腐败现象。我们不否认上述主张的良善动机和济世情怀，然而，无数历史事实告诉我们，仅仅依靠统治者的聪明智识和道德自律是不可能保障政治清明和社会公正的。非宪政民主的方法要么是“人在政存，人亡政息”；要么是“善始者众，克终者寡”；要么是“仁政其名，暴虐其实”；总之，是靠不住的，是乌托邦式的幻想。文明社会的经验表明：只有在宪政民主的体制架构中，在全社会确立宪法与法制的权威，施行法治，对权力的使用作出明确的规范，对掌握权力的人进行制度化、法制化的监督与制约，才能有效地防止权力异化，切实地保障人权和人的自由。

2、2 实行宪政民主是人民主权与人民的根本利益的制度保证

宪政民主理论特别强调：人民是国家的主人，是国家主权的来源。各级国家机关的工作人员不论职位高低，都是人民的公仆。我国现行宪法也规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”中国共产党的党章开篇即写着：中国共产党“是中国各族人民利益的忠实代表。”江泽民总书记也提出：中国共产党要始终代表中国人民的根本利益。人民是我国一切权力的来源；为人民服务、代表人民的根本利益是中国共产党的立党宗旨。但是，上述原则如果只是停留在书面的规定和理论的表述上，是远远不够的，还必须要有制度方面的可靠保证。所幸的是，前人已经发明出了一种能够有效保障人民主权与根本利益的政治体制，这就是宪政民主政体。宪政民主政体从制度安排上，着重于对政治权力进行监督与制约，不允许有凌驾于宪法和法律之上的绝对权力的存在，在立法机构、行政机构、司法机构、社会团体及新闻媒介之间保持平衡，以切实地保证人民的权力和利益。在宪政民主政体下，人民能够切实地享有选举权和被选举权、创制权与复决权、监督权和罢免权；能够切实地享有各种经济的、社会的、文化的权利；能够切实地享有思想、信仰、言论、出版、集会、结社的自由；能够切实地享有个人财产包括知识产权不受侵犯的权利、自由迁徒的权利和个人隐私不受侵犯的权利..．...。谁要是胆敢冒犯人民的权力、损害人民的利益，就会受到法律的追究、舆论的谴责和道义的声讨，上至总统，下至平民，概莫能外。因此，实行宪政民主，是完全符合全中国人民的根本利益的，是人民权利在制度层面的坚实保障。宪政民主的对立面是专制独裁，是凌驾于人民和法律之上的绝对权力。专制独裁即不受任何制约的绝对权力，其视人民如草芥，视法律如敝履，为所欲为，予求予取，专横霸道，祸国殃民。在专制独裁政体的统治下，人民成为统治者的奴仆，连一般权益都得不到保障，哪里还有“根本利益”可言。显然，在一个通过人民革命实现了人民主权的国家，实行宪政民主才是正确的归宿。

2、3 实行宪政民主是人类文明主流的政治体现。

人类社会在其几千年的文明史中提炼出了一些带有普适性的价值准则，诸如自由、人权、公平、正义、和平等。这些基本价值是人类文明进步的成果，成为建构国际法体系的价值基础，并构成了人类文明的主流，或称主流文明。宪政民主就是人类文明主流的政治体现。因为宪政民主政制就是基于保护自由、人权、公平、正义等人类的基本价值而设计出来的政治制度，是一种合乎人类理性要求、" 着眼于人性与人权的制度安排。只有实行宪政民主，才能有效地保障人权与人的自由、才能实现公平与正义。而不搞宪政民主，自由、人权、公平、正义就没有保障，就会背离人类文明主流。

联合国成立以来，发表了许多重要宣言，通过了一系列国际公约，特别强调保护人权和人的自由，维护国际社会的公正秩序。《联合国宪章》中写道：“重申对基本人权、人格尊严与价值、男女平等权利及大小各国平等权利的信念。”“以更大的自由促进社会进步和生活水准的改善。”我国政府已经签署了大部分有关人权方面的国际公约，特别是《公民权利与政治权利国际公约》和《经济、社会、文化权利国际公约》，并承诺切实履行公约规定的内容。我国作为联合国的常任理事国，理应在人权事务方面承担更大的责任。近些年来，随着冷战的结束，国际社会对于各国人权、自由的状况愈来愈关注，自由、人权、公平、正义等基本价值愈来愈成为人类社会的共同追求。这种发展趋势要求我们彻底抛弃冷战时期形成的旧的政治思维，自觉地融入人类文明的主流之中。与之相匹配，在国内政治体制方面，也要进行相应的改革，努力建设宪政民主政制。这样做的话，一定会大大提升中国的国际地位和国际形象，并为中国的进一步发展赢得更多的宝贵资源。

我国不久就要加入WTO，面对扑面而来的全球化浪潮和“新经济”时代的到来，我们决不可能置身事外，而必须加快解决体制问题和制度创新的步伐，尽快融入国际主流社会。加入WTO意味着我们要按照国际主流社会共同制定的自由贸易规则办事，为此就要改变我国现行的各种与之不相符合的规章制度、包括法律，加快实现从人治社会向法治社会的转变。否则的话，就必然会在经济全球化与激烈的国际经济竞争中处于被动地位，与发达国家的差距越拉越大。要想避免这种不利局面，只有加快政治改革的步伐，在建设市场经济体系的同时建设宪政民主政制。以信息化为代表的“新经济”时代，则要求给人以更多的自由，从而为人的潜能与创造性的充分发挥提供良好的环境。对于新经济来说，有三个方面的自由必须要保证：即信息更自由的流动，人才更自由的流动，知识更自由的流动。这三者加在一起构成资本更自由的流动，资本流动的越快，增值的速度就越快，参与国际竞争的能力就越强。如果新的经济形态下的政治体制不能满足这一要求的话，那么“新经济”是不可能成功的。新经济时代的很多产业，最重要的生产要素是人的创造性，而人的创造性与一个制度提供给他的自由空间是相关的。所以说一种制度能给人带来多大的自由，这是对新经济来说最为重要的东西。从这种意义上说，我国要想抓住这一难得的历史机遇，调整经济结构，形成新的经济增长点，保持经济快速增长，最重要的就是对人的创造性的解放，通过改革开放和一系列制度创新，消除体制壁垒，降低制度成本，为经济增长提供广阔的空间，注入新的活力。因此，推进政治体制改革，建立宪政民主政体，保障人权、产权和自由权，为市场经济的健康发展提供制度支撑，应成为中国今后20年和更长时期的政治主题。

2、4 实行宪政民主是消除权力腐败的需要

腐败就是利用公共权力谋取私利，即人们通常讲的“以权谋私”。如上所述，公共权力来自人民，属于人民，本应被用来服务于人民；为什么反倒会被用来损害公众的利益和谋取私利呢？这既与人性中的弱点有关，更与权力的特点和制度的缺失有关。英国十八世纪的历史学家阿克顿有一句名言：“权力倾向于腐败，绝对权力意味着绝对腐败。”权力可以很容易地给掌握权力的人带来各种好处，从这个意义上说，它具有某种腐蚀性；而不受制约的绝对权力必然会导致腐败。

因此，需要认真加以思考的是：腐败现象为什么会屡禁不止、反而愈演愈烈呢？答案其实并不复杂。我们在检察机关对贪污受贿的腐败官员的起诉书中屡屡看到这样的内容：“不受制约的权力是产生腐败的根本原因”。山东省泰安市前市委书记胡建学说过一句话，可以作为佐证。他的原话是：“官做到我们这一级，就没人能监督了。”试想一下：如果我们对权力有硬性的制度约束的话？如果我们的民主建设、舆论监督、人大监督、司法制约、社会监督能够到位的话，腐败还能够象现在这样猖獗吗？

问题很清楚：如果不在建设市场经济体系的同时，进行相应的政治体制改革，建设宪政民主政制，对权力给予必要的制约；那么，不仅不能从根本上铲除滋生腐败现象的温床，还会使人民和国家付出极为惨重的代价，甚至使改革取得的成果付之东流。

2、5 实行宪政民主有利于国家长治久安

我国是一个发展中的大国，人口居世界第一，国土为世界第三，而人均资源则非常不足，70%以上的人口生活在农村，教育、科学、技术和文化从总体上来讲也处于落后水平。在这样的一种条件下进行现代化建设，既要大力发展社会生产力，提高人民的生活水平；又要进行改革开放，扫除前进道路上的障碍；又要尽可能地保持社会秩序和社会治安，确实非常不易。对于执政党和政府领导人来说，是一个十分严峻的考验。就好像在惊涛骇浪中驾驶着一艘巨船，前面布满激流暗礁，搞得不好就会倾覆。面对这样的局面，在政治体制上有两种截然不同的选择：一种是专制加暴力，即所谓的威权主义政制；一种是民主加法治，也就是宪政民主政制。前一个选择是一种传统的非现代的方式，它是依靠国家统治机器的强制力来迫使人们服从，以维护统治秩序；如果有人持有不同意见，那就进行压制；如果胆敢反抗，就动用暴力机关进行镇压。中国自古以来都是这么做的，所以说这是一种很传统的统治方式。在历史上，这种统治方式一般来说还是很奏效的。但是到了现代，这种统治方式越来越困难了。根本原因在于历史进步了，人民的观念发生了根本的变化，如果还是沿用传统的统治方式就会越来越不灵通了。历史上的专制统治是以推行愚民政策为基础的，老百姓普遍文化水平低，信息非常闭塞，又分散在乡村，只要有饭吃，就很容易统治（因此，有学者认为中国的传统社会是一个“超稳定结构”）。到了现代就不一样了，老百姓变成了公民，又普遍受到现代教育，信息越来越发达（尤其是互联网技术的发展），生活在城市里的人越来越多，人们越来越注重自身的权利，不再满足于有饭吃就行了；这时若再沿用旧的统治方法，就显得比较过时了。就好像驾驶的船更新了，船员和乘客也变了，再按照老的方法驾驶肯定是行不通的。

在这种" 情况下应该怎么办呢？不必担心！人类是万物之灵长，只要社会提出了问题，人类总能找出解决问题的办法。在与现代社会相对应的治国方式上，人类创造了民主、法治和宪政，并把它们融合在一起，是为“宪政民主”。这种政制与现代公民社会和市场经济十分契合，它通过民主在国家与公民社会之间建立起自愿和互利的社会契约，通过法治建立与维护新型的社会秩序，通过宪政控制政治权力、保障公民权利、增进公共福利。由于这种政制适应历史发展与社会进步的需要，所以为越来越多的国家所采纳。冷战时期的社会主义阵营的绝大多数国家都已经或者正在走上宪政民主道路，我们的亚洲近邻如韩国、泰国、印尼、菲律宾包括柬埔寨、还有非洲大国——南非等都已相继建立了宪政民主政体。今年9月24日，我国的友邦南斯拉夫也通过大选建立了宪政民主政体。

中国民主革命的伟大先行者孙中山早在本世纪初就提出：要从军政、训政过渡到宪政，以建立宪政民主政体为政治革命的最高目标。今天，我们国家的最高领导层已经认识到实行民主与法治的重要性，并且在努力地付诸实践；只需再进一步，采行宪政，就可望和平地实现政制转型。这对于国家的政治现代化和长治久安以及完成和平统一大业，都具有决定性的意义！

因此，实现宪政民主应成为我国政治体制改革的基本目标。

三、中国特色的宪政民主的基本架构

综上所述，实行宪政民主乃人民的根本利益之所系，建立市场经济体系之所需，国家长治久安之所倚，人心之所向，大势之所趋。早行早受益，晚行则危矣！前车之鉴，后世之师。当然，我们在本报告开篇就提到“路径依赖”理论，我国的历史、文化、传统及现实情况都与西方国家有很大不同，不能照搬西方国家的政治架构。正确的态度应该是：以开放的心态在善于学习的基础上，结合我国实际果敢地进行制度创新，兴利除弊，努力建设具有中国特色的宪政民主的政治体制。

与此同时，还必须进一步解放思想，破除阻碍政治改革与制度创新的陈腐观念。改革就是根据新的形势、新的情况做出新的选择，就是做前人没有做过的事。这也不能想，那也不能做，还搞什么改革？所以不应人为地设置“地雷阵”，更不能搞新的“凡是”。只要是符合邓小平提出的“三个有利于”的精神，就应允许讨论、允许研究、允许试验、允许改革。

以下，我们就本着上述精神从八个方面探讨政治改革、制度创新与中国特色的宪政民主的基本架构。

3、1 人民代表大会制度的改革

首先，应下决心缩减人大代表的人数。以全国人大为例：近3000人的代表名额应缩减到500名左右。3000人的规模实在过于庞大，如果每一位代表在每次会议上发言30分钟，那么，3000名代表的发言时间将超过半年。且每次会议期间，兴师动众，交通管制，都要给市民带来极大不便。且人愈多，则开支愈大，层次愈多，效率愈低。缩减到500人左右，规模缩小了5/6，有助于使工作效率大为提高，并为许多问题的解决创造了前提条件。

其次，实行人大代表的职业化与专业化。现在的人大代表绝大多数是兼职的，要么是各方各面的领导干部；要么是各行各业的先进模范；真正熟悉法律的反倒很少。人大代表兼职化，势必造成“代表”心有旁骛，难以兼顾。这种状况实在不利于人大发挥自身的职能，亟需加以改革。尤其是领导干部兼任人大代表，弊病更大，既忙于会议，使本职工作受到影响；又身兼执行与监督，使监督形同虚设。况且随着社会经济的发展，立法的任务愈来愈重，对人大代表的素质要求也愈来愈高，兼职化与非专业化会造成人大代表难以胜任人大工作的需要，并使立法职能向行政机关倾斜，降低人大在国家政治生活中的地位和作用。因此，亟需实行人大代表的职业化、专业化与“议行分开”，人大代表不再允许兼职，一经当选就须辞去原有职务，与原单位脱离关系，由国家发给津贴，全职从事人大工作。为降低改革的难度，可以考虑分步骤地实现人大代表的职业化，第一步先将代表的三分之一改为专职，以后待准备充分再将另外的三分之二改为专职。与此同时，要增强代表素质，改善代表构成，提高代表的专业化水平。

再次，实行全国人大代表的直接选举。制定《全国人大代表选举法》，将全国按地域和人口划分为若干个选区，在规定的时间由各个选区的选民采用直接选举的方式选举产生全国人大代表。如果以每300万人选出1名人大代表计算，则全国13亿人将产生出430多名人大代表。人口少的选区，如西藏、新疆、宁夏等地的选区，可给予一定照顾，规定每个选区至少选出5名全国人大代表。人口多的省份如河南、山东、四川可划分为若干个选区。这样，全国即可选出大约450—500名人大代表。全国人大代表由选民直接选举产生，将会密切代表与选民之间的关系，增强代表的归属感、使命感与责任感，加强人大的民意基础，使人大成为名副其实的“人民代表大会”。

人大代表人数缩减，并且实行职业化与专业化后，可以保留与调整各专业委员会，但不再需要设立常委会，开会期间也无须设立主席团。这样才能做到经过民主选举产生的人大代表地位平等化。会议期间也不再成立“代表团”" 与“代表小组”，不再召开“代表团会议”与“代表小组会议”。全国人大会议由会议选举的议长主持，第一名代表都有平等的发言权，发言次序由会议通过的议事规则规定。同时，人大应改为长会期制，每年两次例会，每次例会的会期不少于3个月。会后人大代表可回到本选区听取选民意见，或到全国各地视察、调研，履行监督职能。

如能渐次进行上述改革，必将使人大的立法职能大为增强，使之在国家权力体系中的制衡作用得到有力提升，并最终成为宪政民主政制的主要支柱。

3、2 政治协商会议制度的改革

我国现行的政治协商会议（以下简称“政协”）制度几乎是与新中国同时诞生的。1949年9月召开第一届政协的时候，全国人大还没有成立。所以该次会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》成为新中国第一个宪法性文件。50多年来，历经风风雨雨，政协制度得以沿续下来，并且被载入宪法，说明自有其存在的价值。近些年来，全国政协有日趋活跃之势，委员们对国家建设提出了不少好的提案，其中有一些被决策机关采纳，收到了良好的成效。然而毋庸讳言，在许多人眼里，政协只不过是一所可有可无的“清谈馆”或者是一根“鸡肋”；而且在实际生活中常常被用来安置离退下来的老干部，每年定期开开会，发发牢骚。处于这样一种尴尬地位，恐怕是连政协机构自身也不愿看到的。但是如果不赋予政协一定实在的职权，这种局面就难以改变，政协在国家政治生活中的地位和作用也难以提升。

关于赋予政协部分立法权的改革办法，我们建议：依法定程序修改《宪法》和《立法法》，重新作出规定，赋予政协提出法律案的权限，交由全国人大审议；全国人大在进行立法工作时，法律案在人大一读后即交付全国政协会议审议；如果全国政协会议表决同意该项法案，则该项法案即可交还全国人大再审后以简单多数表决通过；如果全国政协会议否决了该项法案，则该项法案须经全国人大代表超过三分之二多数通过方可生效。地方性立法也参照这一办法依照修订后的《立法法》进行。这种办法虽然在立法工作中增加了一道重要的程序，看似使立法工作更加复杂化了；但却使立法工作更加民主、更加科学、更加符合宪政的要求。因为政协是一具有宪法地位的重要政治组织，政治协商制度是我国的一项基本政治制度，政协的一项基本职能就是对国家大政方针展开讨论，提出建议和批评。政协中聚集了一大批各民主党派、无党派民主人士、群众团体、少数民族、港澳台地区、海外华侨和财经界、科技界、教育界、文化界以及其他各界精英人士，可谓人才荟萃。而且政协与人大的关系一向密切，每年的例会都是在同一时间召开；自1985年起，就开始实行绝大多数提案由全国人大常委会办公厅、国务院办公厅和全国政协办公厅联合交办的方式进行处理。

此外，政协委员的人数也太多，可参照改革后的人大规模将人数减下来。全国政协委员定员以不超过300人为宜，会期与人大相仿。

上述改革设想牵动政体大局，涉及《宪法》、《立法法》和其它相关法律的修订，必须慎重从事，通盘考虑。事先要进行深入地调查研究，集思广益，设计出周密方案，裨可实行。

3、3 多党合作制度的改革

多党合作制度的改革，首先是要建立“互相监督”的制度。如果没有“互相监督”，多党存在就毫无意义，最多是一种点缀。因此，有必要制定一部《监督法》，使中共和民主党派就如何互相监督都有法可依。为落实宪法规定的多党合作这一基本政治制度，还应制定出内容具体的《政党法》和《参政法》，以规范和保证民主党派在政治上、组织上和活动上享有法律所赋予的独立性，使中共和民主党派的关系、各自的权利和义务以及组织、活动、经费都能够有法可依。在建立“互相监督”制度方面，应加强民主党派所办报刊媒体的舆论监督功能，使民主党派不要违心地一味唱颂歌，而应对立法和重大政治决策提出自己的建设性意见，对贪污腐败与社会上的各种不良现象进行揭露和批评，这才是真正地帮助中共，真正地参政议政。

在立法的同时，应注意加强民主党派在决策科学化和民主化中的作用。近些年来，在这一方面已有所改进，中共在作出重大决策的时候一般都要召开民主党派负责人座谈会通报情况，征求意见。但是仍有改进的必要，就是征求意见应该放在作出决策之前，而不是之后。如果民主党派对某项重大决策提出不同意见，应组织有关方面专家进行详细论证，分清利弊，然后再决定取舍。另外，就是在公务员制度和人事制度改革方面，应专门制订有关民主党派人士在政府部门任职的条款，破除实际上存在的民主党派成员只能在政府部门中担任副职的陈规，形成公平竞聘的环境。

3、4 政府体制改革

宪政民主理论认为，为了保障社会的公共秩序，公民将管理公共事务的权力委托给公共权力机关，组成政府。建立政府的目的是为了保障社会的公共秩序、公正与自由，维护公民的各项正当权益。因此，宪政民主体制中的政府应该是一个有限政府（即政府的职能与权限有明确的边界），是一个守法、精干、高效、廉洁的政府。因此它的施政方针应该是“小政府，大社会”。凡是能由社会去做的事一律由社会去做；社会承担不了的公共管理与公益事业才由政府来做。

广义的政府包括立法机" 关、司法机关和行政机关。狭义的政府特指国家行政机关。本报告研究的对象是后一种意义的政府，即专指国家行政机关。我国过去由于仿效苏联模式，实行高度中央集权的体制和计划经济，体现在政府体制上，就是“大政府，小社会”。政府机构愈来愈膨胀，政府官员愈来愈多，政府管的事也愈来愈庞杂；而社会则渐趋萎缩，功能低下。改革开放以来，政府体制随着经济体制改革的逐步深入几经调整与改革，正在发生深刻地变化。特别是新一届内阁推行的政府体制改革，裁减机构，精简人员，转变职能，依法行政，力度很大，政府已经明显变小。海外有学者评论：朱镕基新政府是中共建国以来最小的一届政府（郑永年）。[14]所谓的“小”，不仅是指政府的规模缩小，更是指政府的管理范围缩小，也就是政治范围的缩小。同时，以民营企业、各类中介组织和基层自治组织为主体的社会的范围得以迅速扩大。因此，“小政府，大社会”的改革指向是很清楚的。但是，由于政府体制改革直接关系到各级政府和官员的切身利益，遇到了很大阻力，进展得并不顺利。尤其是地方政府仍然存在自发膨胀趋向，如最基层的乡镇一级政府，在80年代初财政供养人口不过是“八大员”，到80年代中期搞“撤社建乡”，财政开支的编制大约是30人左右；到现在乡级一般为300人左右，发达地区镇级单位达到800—1000人。县一级则达到5000—10000人甚至更多。这种状况带来了一系列的严重后果，已到达财政难以负担的程度。据农业部1997年对10个省份的调查显示：乡级财政平均负债约400万元。县级政府的负债则至少数倍于此。许多地方的财政早已是“吃饭财政”，经济不发达地区的财政连“吃饭”（维持正常开支）都不够，只有靠向上级伸手要钱来维持生计。这也是造成农民负担沉重的根本原因。不改革怎么行？其次是政企不分、政经（经营）不分的情况仍然严重。尤其是地方政府普遍热衷于直接管理企业，参与经营活动，以权经商，与民争利；即政府和政府官员做买卖，权力市场化，这种现象自90年代以来不仅没有减少，反而呈增长之势，由此造成国企改革进展缓慢，权钱交易的寻租行为盛行，官员腐败现象横生，胡长清、成克杰等典型案件都证实了这一点。其三是政府的干部人事制度存在不少弊病，如任人唯亲，近亲繁殖，拉帮结派，结党营私；胡乱提拔干部；借机构改革之机排斥异己；一些地方已经发展到卖官鬻爵的程度。总的来看，我们的政府体制仍不能适应社会主义市场经济发展的需要，更不要说加入WTO以后国际经济竞争的需要，政府体制改革仍然任重道远。

因此，应遵循宪政民主原则和“小政府，大社会”的思路，坚定不移地推进政府体制改革。要认真总结经验教训，制定出切实可行的政策措施，发扬民主，加强法制，健全监督，强化制衡，依法规范政府行为，坚决克服政企不分、政经不分的状况。要从制度上严格禁止政府机关从事商业和经营活动，严格禁止政府官员兼任企业的领导职务，严格禁止政府机关和政府官员干预企业的合法经营。同时还要继续有力地推进政府机构改革，制定《国家机关组织法》，严格定编定员，精兵简政，转变职能，强化服务，坚决打击腐败现象，并着重从制度上铲除产生腐败的根源。培育和发展社会中间组织，将应由社会承担的各项职能及一部分专业干部转移到社会中间组织里。政府机关中的多余人员可以通过有组织地培训，使其具有一定的专业知识和专业技能，以便为人员分流创造条件。在干部人事制度改革上也要加大力度，中央已于不久前制定了《深化干部人事制度改革纲要》，应结合推进公务员制度狠抓落实，力争在这一方面取得较大的实际成效。

3、5 司法体制改革

司法体制改革是一项十分复杂的事业，内容很多，牵扯面很广，影响也很大。需要进行深入地调查研究，制定周详的改革方案。本报告只能就其中的几个关键问题提出原则性的意见，以供参考。

首先要落实司法独立的宪法原则。以往在司法体制改革中一提司法独立，就会被扣上“摆脱党的领导”的大帽子。因此，在这一问题上始终裹足不前。其实，《中国共产党章程》明确规定：“党必须保证国家的立法、司法、行政机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。”我国宪法和人民法院组织法、人民检察院组织法等都规定，人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉；人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。这是根据审判工作和检察工作的特点和需要以及国家机关职能分工而确立的，也是多年来司法实践的经验教训的总结得出的重要结论。同时，司法独立也是宪政民主的一项重要原则。司法不能独立，就必然会沦为一个社会中的权势集团的政治工具，就无法起到制约政治权力、保障社会公正的作用。所以，落实司法独立并不是一个无并紧要的技术性问题，而是一个与宪政民主原则密切相关的问题。

落实司法独立的宪法原则，最大的问题是要从体制上理顺法院、检察院与党的政法委的关系；政法委是党内机构，应侧重研究党的政法方针政策，而不应再直接干预司法实践；政法委的领导干部也不宜再兼任司法机关的首长。党的各级组织和各级领导都要严格遵守宪法和党章的规定，保证司法机关独立负责地行使职权，不得干预司法机关独立办案。这个问题若不能从体制上加以解决，司法独立只能是一句毫无意义的空话。

其次要切实保证司法公正。司法公正是保障社会公正的最后的防线，司法不公正和司法腐败会严重损害人民群众的利益和国家法制的权威，甚至于影响社会的稳定与健康发展。司法独立仍有可能不公正，这就要求在体制上引进宪政的权力制衡，人大要对司法加以制衡（现在已有一些制度，如各级人民法院和人民检察院都由同级人民代表大会产生；人民法院院长和人民检察院检察长由同级人民代表大会选举；副院长、庭长、副庭长、审判员和审判委员会委员，副检察长、检察员和检察委员会委员由同级人大常委会任命；法院、检察院向人大报告工作；人大代表视察工作等。）；行政机关也要对司法给予一定制衡；法院、检察院与公安司法机关之间仍要有必要的相互制约。此外，在法院、检察院和公安司法机关内部也要建立制约机制。

还有一个问题就是进行司法领导体制改革，克服司法的地方化倾向，即人们常常提到的司法地方保护主义。北京大学司法研究中心主任贺卫方教授提出：法院的中央化比银行的中央化要重要得多、紧迫得多。这个问题应尽早解决，否则的话，既严重影响司法公正，也严重伤害建设社会主义市场经济的事业。为克服司法方面的地方保护倾向，应尽快实行司法机关的系统内垂直领导，改变现行的以地方党委领导为主的体制。还可考虑设立大区法院和巡回法院，打破地区封锁，公正解决跨地区的司法纠纷。同时，强化外部监督、特别是新闻与社会舆论监督，及时揭露与批评司法不公和司法腐败现象。这样内外结合，就可以使我国的司法状况从根本上得到改善。

3、6 建立违宪审查制度与宪法法院

违宪审查制度是宪政民主的一大支柱，宪政民主制度的建立与存续，一定要有违宪审查制度的保障。美国当代宪法学家路易斯·亨金指出：“随着时间的流逝，司法审查成了宪政制度的一项既定特征”。 [14]印度最高法院高级律师索利.J.索拉布吉认为：“如果没有独立的、拥有司法审查权的、容易接近、能实施这些权利的司法机关，那么，包括平等权在内的基本权利保障就只是一堆空洞的浮词丽句”。[15]

违宪审查是指由特定的司法机关或具有司法性质的国家机关（如宪法法院、最高法院、宪法委员会）履行对一切法律文件与政府、社团、公民个" 人的行为是否合乎宪法进行权威性的审查。它的基本内容有两个方面：第一，审查法律及法律性文件的合宪性。因为宪法是国家的根本法，而宪法规范的特点之一是原则性。它往往需要由普通法加以具体化。如果普通法背离了宪法的原则精神，而又让它发生法律效力，就会损害宪法的权威，妨碍宪法的贯彻施行。所以，审查法律及法律性文件是否合乎宪法，便成为司法审查的重要内容。第二，审查全体公民、一切国家机关、社会团体、企业事业单位以及各政党组织的行为是否合宪。宪法规范的另一特点是它具有最高的法律效力，是全体公民和一切社会组织的基本的行为准则。如果在立宪国家中发生了背离这个准则的行为，不论这种行为出自个人还是出自政府、社会组织，都会损害宪法的权威、妨碍宪法的贯彻施行。因此，审查全体公民和所有国家机关、社会组织的行为的合宪性，也是司法审查的重要内容。

凡是实行宪政民主政制的国家，都有违宪审查制度。从世界范围来看，主要有三种模式：一是设立专门的宪法法院监督宪法实施、履行违宪审查职权，又称为“奥地利—德国模式”。二是由普通法院（如最高法院）裁决宪法争讼的模式，以英国和美国为代表，因而称为“英美模式”。三是设立专门的具有司法性质的权威机构履行违宪审查职权，如法国的宪法委员会（由9人组成，总统和议会两院议长各任命3人，每3年更换三分之一。委员不得兼职。），因此也可以称之为“法国模式”。这三种模式各具特色，都有可供我国学习借鉴的地方。

上述几种模式有一个共同的特点，就是宪法作为法律，在真正实行宪政的国家，都得到了具有司法性质的国家机关的适用。为什么要由独立的具有司法性质的国家机关监督宪法实施，履行违宪审查职能，而不是由立法机关或行政执法机关来履行同样的职能呢？从表面上看，似乎是一种历史选择的结果；实质上具有深刻的内在合理性与合法性。因为如果由立法机关或者隶属于立法机关的机构承当违宪审查职能，就成为自己监督自己，实际效果必然会大打折扣，立法方面的违宪审查就难以落实。如果由行政机关履行违宪审查的职能，也存在类似的问题，即行政机关的违宪行为将很难得到有效地审查和纠正。由此可见，违宪审查只能由具有司法性质的国家机关来承当；换句话说，违宪审查只能是司法审查。同理，宪政民主国家只有确立以司法审查为保障的原则，并且按照这一原则的要求，建立适合本国实际的违宪审查机构和违宪审查程序，开展积极的富有成效的护宪工作，才能真正实现宪政民主，才能确保宪法的最高权威，才能使人权和人的自由得到切实保障。

以往我们国家忽视了违宪审查制度的建立，仿佛宪法一经颁布就会自动地具有最高权威、产生法律效力。实践证明，这种认识是非常错误和有害的。要实行宪政民主，违宪审查制度的建立是必备的。我们认为：根据我国的实际情况，在宪政民主体制下，建立独立的宪法法院作为履行违宪审查职权的专门机构是一种比较好的选择。这样，一可以确立违宪审查制度的权威性；二能保证违宪审查机关的独立性；三能实现专业化；四能提高违宪审查的效率和质量；五能有效地保护个人自由与权利不受侵犯；六能捍卫宪政民主政体和宪法秩序不被破坏。

3、7 健全民主选举制度

民主选举制度是宪政民主政制的基石。根据宪政民主原则，主权在民，只有人民才能行使国家权力。但是，人民不可能事事亲历亲为，于是，就必须通过选举，将属于全体人民的权力委托给由人民选出的代表所组成的代表机关去行使，或者委托给人民选出的立法机关、国家行政机关和司法机关去分别行使。因此，无法设想如果没有真正的民主选举制度，如何建立中国特色的宪政民主的基本架构？

彭真担任全国人大委员长期间，在总结“文革”教训时，对发扬社会主义民主提出了许多好的意见，其中之一就是要在基层大力推行民主选举，实行“村自治”和“县自治”。从近十多年的实践来看，村自治即村民自治已初步实现，并受到国内外舆论的广泛好评。县自治即县级民主选举却遭遇消极对待，一直没有取得实质性进展。

近年来，在村民自治的基础上，一些地方进行的乡镇一级的民主选举试验取得了引人注目的成就。较具典型意义的如四川省遂宁市步云乡的乡长直选（1998）、四川省南部县公推公举副乡镇长（1999）、深圳市龙岗区大鹏镇民主推选镇长候选人（1999）、山西省临猗县卓里镇两票选任镇主要行政领导（1999），都取得了成" 功。许多专家学者和党政官员对上述案例作了大量总结和研究，并已见诸文字，这里不再赘述。因此有理由认为，把直接选举推广到乡镇一级基层政权的时机与条件均已成熟。人大应修订相关法律，决策层应作出相应决策，推广施行乡镇行政领导干部的直接选举，并为下一步的县（市）级行政领导直接选举积累经验。与政府的民主选举相一致，还必须进行人大代表的民主选举和执政党党内的民主选举，这样才可能建立起一整套的民主选举制度，才可能实现真正意义上的人民民主。

民主选举包括直接选举和间接选举。我国是一个人口众多的大国，且经济与科技都不发达，现阶段尚不可能做到每个层级上的直接选举，在一些层级上还要实行间接选举。但无论是实行直接选举还是实行间接选举，都要遵守民主的原则，都要在程序上尽可能地符合民主的要求。

3、8 修宪

上列各项体制改革均具有宪法层面的意义，也都牵涉到宪法的修改。如象人大制度改革、政协制度改革、多党合作制度改革均触及到我国的根本制度；政府体制改革、司法体制改革与建立违宪审查制度都需要在宪法上做出新的规定；推行乡镇政权的直选以及后一步的县级民主选举，也会牵涉到宪法的修改。因此，今后一个时期，我国的宪法修改任务是很繁重的。宪法既应具有稳定性，更应具有时代性，应适应时代发展的需要和制度创新的需要。我们国家正处在革故鼎新的社会转型时期，适时地对宪法做出必要的修改，乃是正常的现象。同时，修宪也是为建立中国特色的宪政民主的基本架构所必须的，是其中的一个非常重要的环节。因为宪政民主特别重视宪法的最高权威与建立符合公平正义原则的宪法秩序。

修宪有内容和程序两个方面。在内容方面，应随着时代进步与社会变迁，适时地将体现时代精神与文明主流的新鲜成果吸收到宪法中，以保持宪法对于现实生活的适应性与有效规范性。在程序方面，除应严格依照宪法的规定进行外。还应考虑在事先充分发扬民主，采取各种形式广泛征集人民群众和法律专家的意见，鼓励民间各界人士提出修宪建言建议。必要时可由全国人大召开专门的修宪座谈会，邀请各界代表共商修宪大计，以便集思广益，体现我们国家的人民民主性质。

我国的政治体制改革负担着双重任务：一是把我们的国家改革成为宪政民主国家；二是把执政党改革成为现代民主政党。相对而言，第二个方面的任务更为艰巨。但是，事在人为，只要执政党内和社会上的改革力量建立共识，相互配合，以国家民族利益为重，充分动员各种社会资源，正确决策，周密部署，在深入进行经济体制改革的同时，分步骤地推进政治体制改革，建立宪政民主政制的目标并非是可望而不可及的。

注 释：

[1] [美] 乔．萨托利著《民主新论》，东方出版社1993年6月第1版第38页。

[2] [英] 洛克著《政府论》下篇，商务印书馆1964年版第105页。

[4][古希腊] 亚里士多德著《政治学》，商务印书馆1983年版第167页。

[7]《毛泽东选集》（一卷本）人民出版社1963年版第689—698页。

[9] 胡绳主编《中国共产党的七十年》，中共党史出版社1991年版第194页。

[10] 全国人大常委会办公厅联络局编《中华人民共和国宪法及有关资料汇编》，中国民主法制出版社1990年11月第1版第195页。

[11]《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993年版第176页。

[12] 转引自姜淑萍《邓小平启动政治体制改革》，载董郁玉 施滨海编《政治中国》，今日中国出版社1998年7月第1版第3页。

[13]《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993年版第78页。

[15] [美]路易斯.亨金著《宪政.民主.对外事务》，三联书店1996年版第115页。

[16][美]路易斯.亨金 阿尔伯特.J.罗森塔尔编《宪政与权利》三联书店1996年版第135页。