试析美国国会的监督功能

" 随着建设社会主义市场经济制度所需要的法律体系逐渐趋于完备，从第九届全国人民 代表大会开始，我国各级人大在继续推进立法的同时，对执法监督越来越重视。加强监 督功能成为了人大工作的又一个重点。迄今为止，我国学界对国外立法系统的研究偏重 于立法方面，对其监督功能的介绍和研究尚有不足。本文集中分析美国国会的监督功能 ，以期对我们现实生活中正在发展的立法监督有所借鉴和帮助。 所谓国会的监督功能是指：“国会必须持续地检讨行政当局是否有效地执行了国会所 通过的法案。”[4](P20

1)威尔逊写道：“严密监督政府的每项工作，并对所见到的一 切进行议论，乃是代议机构的天职”。[5](P1

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从重要性的角度看，通过立法进行决策无疑是国会最重要的活动，但是就日常政治来 讲，监督是国会进行得最频繁的行为。从某种意义上说，立法是特定时刻的事件，而监 督是无时无刻不在发生的过程。

一、国会监督功能的一般表现方式

无论是理论上还是实践中，国会的监督和制约功能主要是针对总统及其领导的行政机 构的。本文也是在此意义上来探讨国会的监督功能的。

具体地说，国会对行政部门的监督涉及五个方面的内容：第一，行政方面执行法律的 情况；第二，行政方面使用国会拨款的情况；第三，政府人员的从政行为；第四，行政 方面的机构设置；第五，行政方面的决策程序。[6](P4

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国会拥有的宪法手段都可以用来履行监督功能，大致包括：立法权、财权(钱袋权)、 任命批准权(人事权)、条约批准权、弹劾权、调查权。此外，还有制定“日落法”的权 力，一度(1983年以前)还有立法否决权。

1.立法权。

立法权为国会的监督功能提供了基本的保障。所有行政机构中的部、署、委、局的设 立与撤销，以及其内部的组织结构，都是由国会立法明确规定的。国会可以联合决议的 形式批准或否决总统提出的行政改组计划。国会立法建立各政府职位并规定其权限，同 时规定担任各种职位的资格。此外，国会规定各级官员的薪金等级，决定哪些职位分别 由政治任命官员、高级文官或低级文官担任，确定差旅费标准、办公用品及设备的购置 费用等。

所有总统和行政机构提出的立法倡议，都必须经国会审议并制定成法律才能实施。有 时国会还通过立法直接干预总统行使权力的方式。比如，1973年国会推翻了尼克松总统 的否决而通过了《战争权力法》，限制了总统发动战争的权力。又如，针对此前总统经 常擅自扣压国会已经批准的拨款的做法，国会在1974年通过了《预算与扣压拨款控制法 》(The Congressional Budget and Impoundment Control Act of 19

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4)，限制总统独 自决定扣压国会拨款的权力。[1](P369-3

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2.财权(钱袋权)。

就监督而言，国会的“钱袋权”可能是最有效的。从法律上讲，美国政府支出的每一 分钱都必须经由国会通过拨款法批准。

如果国会不通过拨款法，政府机构就会因无钱运转而陷入停顿。1995年底和1996年初 ，因共和党国会议员与克林顿总统发生争执，拨款法迟迟未能通过，结果联邦政府的部 分机构两次关门，引发美国公众的强烈不满。

国会的预算监督主要体现在预算授权法和拨款法的过程中，各常设委员会和小组委员 会要举行一系列听证会，要求有关行政部门的官员到会作证，说明上年度预算和各种联 邦项目的执行情况，并汇报下个财年的计划等等。出席官员必须回答议员提出的各种问 题。这种听证过程实际上是对政府各机构工作的年度全面检查。

3.任命批准权(人事权)。

根据美国宪法和有关法律的规定，总统提名任命的部分官员须经参议院批准。这种人 事批准权是国会制约行政当局的一个重要手段，不过，就对政府政策的监督而言，其作 用是比较间接的。 在需经参议院批准的职务中，最重要的是内阁级部长、副部长和助理部长、驻外大使 、联邦各级法院法官(包括最高法院大法官)、法院的联邦执行官和联邦检察官。一般来 说，参议院对内阁部长的提名大都予以批准，迄今为止，总统提名的内阁级部长仅有8 人遭到参议院拒绝，但参议院对助理部长的提名则严格审查。当然，参议院对于批准最 高法院大法官的任命最为慎重，这一是因为大法官的职位特别重要，其某些决定会对美 国的宪政结构产生影响，而总统总是任命与自己观点相同的人为大法官，以期他的政策 能得到联邦法院的支持；二是因为与民选官员和政治任命官员不同，大法官是终身职， 非经弹劾并定罪不得被免职，因此，其政治作用往往长于一般政治官员。在美国历史上 ，大约有20%总统提名的大法官人选被参议院拒绝。[1](P3

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参议院人事批准权的监督功能主要体现在两方面：一是通过拒绝提名或发出相应威胁 对政府的政策趋向加以制约；二是通过举行提名听证会，对候选官员个人的政策取向加 以制约，有时候要求候选官员作出明确的政策承诺。

4.条约批准权。

总统与外国政府订立的条约必须经参议院批准，这也是美国宪法明确授予参议院的权 力。从理论上讲，条约批准权是国会监督政府对外行为的有效手段。但是，在实践中总 统往往通过与外国政府订立行政协定来绕过国会。根据美国最高法院的有关判决，行政 协定具有与条约一样的法律效力，而且无须参议院批准。因此，条约批准权的监督功能 是打了折扣的。 5.弹劾权。 弹劾权是一项令人生畏的权力，对总统和其他政府官员具有巨大的威慑力，但是，就 监督而言，它的作用也是间接的。

6.“日落法”。

所谓“日落法”，就是国会在批准成立一个新的行政机构或批准一个联邦计划项目时 ，明确规定该机构或该项目的终止日期。在政府行政管理中，建立一个机构和批准一个 项目是" 比较容易的，但要撤消它们却很困难，因为这将使许多人失去工作，会损害许多 方面的利益。如何控制自然趋于膨胀的行政机构，对于任何政府来讲都是一个头疼的问 题。制定“日落法”这种特殊形式的法律，目的就是为了对抗机构自我膨胀的趋势。

“日落法”对于适时终止那些时过境迁已无存在必要的机构和项目是有作用的，但没 有完全达到国会预想的目的。“日落法”一般都规定，在机构或项目的结束日期到来之 前，国会要对该机构的工作和该项目的执行情况进行全面审查，以决定它们是否继续下 去。这条规定为某些机构和项目的生存提供了机会。当然，也就是在这一审查过程中， “日落法”成为了国会监督行政的一种重要手段。[8](P1

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7.立法否决权。

所谓立法否决，就是国会在一项法律中写入这样的条款：总统或行政机构根据该法委 托的权力，可以为执行该法而采取行动和制定行政条例，但是这些行动和条例必须得到 国会的同意方可付诸实施；国会可以在一定期限内(一般为30到90天)以两院共同决议或 一院决议，甚至一个委员会的决议否决该项行动或规章。与一般法律不同，这项决议无 需总统签署。对于国会行使监督功能而言，立法否决权是比较有效的手段。 查哈案之后，国会再不可能用决议这种简洁的形式否决行政部门的行动或规定了。此 后，国会如果想用立法形式否决行政部门的做法，就必须走更繁琐的正常立法程序，即 先形成两院共同决议，然后送总统签署，若总统不同意，国会就必须以两院2/3的多数 票推翻总统的反对才能达到目的。

8.调查权。

在监督总统及其领导的行政部门方面，最常见和最有戏剧性的形式就是国会的调查权 。关于国会的这种权力，下面将进行专门的讨论。

二、国会的调查权

国会调查权的基本作用是：监督行政过程，收集立法信息，在特别重大的问题上发挥 作用，让人民了解政府运作情况。[9](P20

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国会调查权的运用一般涉及如下方面：第一，围绕行使立法权进行的调查；第二，选 举调查；第三，政治调查，主要指涉及有关行政部门及其工作人员违法行为的调查；第 四，涉及有关国家机关及其工作人员侵犯公民权利的调查。[10](P1

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国会行使调查权的一般形式是，利用现有的委员会或专门设立的委员会就某一个具体 问题进行调查，或调档审查，或举行听证，即要求或接受有关政府部门、利益集团代表 或公民个人在会议上公开或秘密地提供证词和记录。为此，国会的委员会可以发出传票 ；任何人如果无视传票，都可能被国会以“藐视国会罪”提交法院论处。不过，按照美 国政治的惯例，总统和主要官员可以援引“行政特权”拒绝回答国会的询问。另外，在 国会行使调查权时，不得使用搜查、扣押、逮捕等警察手段，不得对证人施加不正当的 心理压力或影响。

在另外一个案件的判决中，最高法院则从保护个人自由的角度出发，为国会的调查权 划了一条不可逾越的界限。1957年，国会众议院的非美活动委员会指控约翰·瓦特金斯 (John Watkins)犯有“藐视国会罪”。瓦特金斯曾经参加美国共产党，当时非美活动委 员会要求他讲出另外一些已经脱离美共的人员名单，瓦特金斯拒绝回答，他认为，这类 问题与非美活动委员会的工作无关，该委员会无权暴露人们过去的生活。在遭到国会指 控后，瓦特金斯反诉至法院，这个案件最后到达了最高法院。同年，最高法院就瓦特金 斯诉美国(Watkins v.U.S.)一案进行判决，正式否定了国会侵害个人自由的做法。最高 法院的判决书指出：“国会若无正当理由，不能揭发个人私事。调查本身并不是目的， 而必须与国会的正当职务有关而且有所帮助，人民虽有义务到国会作证，但国会也应尊 重被调查人的宪法上的权力，国会的调查如有威胁宪法修正案第一条所保障的自由时， 参议院或众议院应明确规定调查委员会之权限及调查目的，以确保调查只能用于帮助立 法工作。”[9](P2

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三、国会的听证制度

国会听证制度是当代美国国会政治生活中一个重要的环节，具体是指国会的常设委员 会或专门委员会就某个具体问题举行公开会议，传唤或接受政府官员、利益集团代表或 某些公民个人与会，并听取他们提供的证据和意见。这一制度既可以服务于立法过程， 又可以服务于监督过程。正是在听证过程中，议员的质询权才得以行使，公民的请愿权 才得以实现。

国会听证制度起源很早，但是在20世纪中期才固定下来，即所谓被“制度化”了。一 方面，随着国会日益开放或透明化，公众对立法过程的关心或干预持续增长，特别是利 益集团从中推波助澜，终于形成了美国式的听证制度。另一方面，国会议员也逐渐感受 到听证制度的好处，认为听证是“获取真相和事实，听取各方面意见”的最佳途径，也 是国会加强与一般民众联系，向民众宣讲法律要义的渠道，是议员向人民表达心声的重 要方式。总的看来，听证制度具有如下功能：第一，实现不同利益集团或潜在利益团体 之间，以及它们与国会委员会之间的信息交流(技术层面和政治层面)；第二，在听证过 程中对公民进行教育、宣传和说服；第三，在听证这种“半仪式化”的活动中，调解不 同的利益冲突，消除安全隐患，从而起到社会安全阀的作用。[13](P3

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3)一般来说，在 听证过程中，很少有人着意关注国家整体利益，都是就事论事，着意追求自己的特殊利 益，不过，正是在多种利益较量的过程中，国家或社会的利益也就达到了。这是美国政 治制度设计的一个特点。

从形式上看，委员会(包括常设委" 员会和小组委员会)听证是最普通的样式。此外，还 有联合听证会(joint hearing)，实地听证会(field hearing)，预备听证会(prehearing)等种类。联合听证会是一个以上委员会或全院举行的听证会，所涉及的问 题一般是跨领域的。实地听证会是在国会以外的某个地区举行的听证会，如众议院预算 委员会现在每年都在各大城市举办听证会，使国会更容易听取公众对预算的意见。预备 听证会是指在正式听证会举办之前，委员会先对听证所涉及的问题的实质进行评估。 第一，立法性听证。现在美国国会的立法一般都要事先进行听证，听证被认为是获得 信息和知识的重要途径，是立法过程不可缺少的组成部分。在听证会中，各种不同利益 集团的代表就某件法案向议员们陈述意见，议员专业知识不足之处可以由此得到弥补， 信息得到补充，同时还可以与各方面进行沟通和协调，这就使法案的制定更加完善。根 据有关法律规定，听证会的记录一般必须公开，这样一来，委员会成员和利益集团就某 法案所持的立场就被公开了，从而使国会活动具有更大的透明度。

第二，监督性听证。国会参议院在行使人事同意权，批准对内阁级官员、高级法官、 驻外大使和高级将领等的任命时，也要举行听证会，其目的是为了考核提名人的背景， 以确定此人是否胜任未来的工作，同时国会还可以对行政当局的政策走向形成制约，这 种听证就是监督性听证。国会在批准条约时的听证也属于同一性质。

第三，审查性听证。预算听证属于典型的审查听证会，主要是借此对政府工作进行审 查。其他如“日落法”听证、立法否决听证以及弹劾听证等也属于这个范畴。审查听证 如涉及国家机密或个人隐私，可以不公开举行。公开与否，一般由委员会主席或小组委 员会主席决定。但有时候如不公开举行，则要先由委员会成员公开投票决定。

第四，调查性听证。这一般是针对某个具体问题进行的通常由国会某个常设委员会或 特别委员会来主持。这是与狭义的政府监督最直接相关的听证活动。

对于国会听证制度，主要的批评在于：议员及其助手不是听取意见，而是制造意见， 他们介入听证程序，左右听证结果。他们选择性地邀请与自己观点相同的团体和代表与 会，宣讲自己的观点，给对手制造麻烦，同时限制对方的发言和立场表达；对于已获得 的信息，随意曲解，任意剪裁，以支持自己的立场或观点，结果导致信息混乱。[11](P 1

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在了解了国会听证制度之后，有必要对国会调查和听证的异同进行一番分析。调查权 是从立法权引申出来的一种国会的固有权力，调查是国会经常进行的一种活动，调查过 程可以与国会的所有功能相关，如调查既可以为立法服务，又可以专注于监督，同时在 这一过程中反映民意，不过，国会调查在监督方面的作用最突出。听证是国会活动的一 种重要形式，可以服务于各种性质的国会活动，如立法、监督和代表等。听证往往是调 查过程的一个重要组成部分。正如调查具有强烈的监督取向一样，听证制度也有很强的 监督效用。需要指出的是，调查与听证通常是一起进行的，如国会常常举行听证会，调 查政府的开支情况。通过对政府经费进行核准和稽查，有效控制“支票本”，从而显示 国会掌握的“钱包的权力”。

四、国会监督权的扩大

从20世纪30年代开始，美国的政治权力逐渐向联邦集中，而在联邦政府内部，权力又 向总统及其领导下的行政部门集中。结果，一方面，国会立法所涉及的社会生活的范围 越来越广，另一方面，国会的实际决策作用越来越小于行政部门。在此情况下，国会越 来越着重于对政策进行监督，因此，国会的监督作用日益突出。特别是从20世纪70年代 初起，国会权力开始整体复兴，于是国会不仅参与决策更加积极，而且其监督功能也更 加扩大。

在20世纪70年代，参众两院制定了一系列新规则，授予各常设委员会更广泛的监督权 。国会扩大调查权的努力也得到了最高法院的支持。除了扩大监督授权，国会还从组织 上加强了监督的制度安排。

自20世纪70年代以来的30多年中，国会监督权扩大的过程与国会开放的过程是同步进 行的。从人民主权思想出发，作为代议机构的国会理论上是应该向人民公开的，但是过 去很长时间里美国国会的开放性和透明度都是有限的。现在，美国国会的大部分调查和 听证都可以自由旁听和自由报道。如果说过去国会的开放主要限于结果的话(即要详细 记载立法和监督过程中的议事记录，供公民自由索阅)，那么现在国会的开放还包括了 过程。人们现在能够旁听或直接观察国会活动的整个过程，新闻媒体可以自由采访。通 过运用现代技术手段(卫星、电视、广播、网络等)转播国会调查和听证活动，使更多的 美国民众可以了解国会的议事日程和内容，进而观察到国会政治的实情。国会议事制度 的公开化是战后美国民主进程深化的一个重要组成部分。

在加强国会透明度方面，电视转播影响最大。目前，美国已经形成了以C—SPAN频道为 核心的国会议事活动电视直播制度。国会的开放增加了议员的独立性，国会领袖和委员 会主席更难控制那里的权力游戏，因此也增加了妥协的难度。同时，议员的活动受到媒 体、选民、利益集团和其他政治势力更严格的监督，“责任政治”得到发展。由于议员 背后的压力加大，国会对政府的监督趋于更加严格，也更理直气壮。

五、国会监督中的问题 不过，国会监督中最大的问题还是调查和听证被滥用的问题。这方面最著名的例子是 麦卡锡主义时期国会“非美活动委员会”的调查和听证活动。1938年，众议院设立“非 美活动调查委员会”，与参议院工作委员会内的一个小组委员会共同调查美国国内的“ 极权主义活动”。1950年，来自威斯康星州的共和党参议员约瑟夫·R·麦卡锡(Joseph R.McCarthy，1908—19

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7)在为纪念林肯生日举行的活动中发表演说，利用“共产主义 颠覆”这个话题，开始大肆宣言共产主义威胁论，并且直指美国政府内部就有不少共产 主义的信徒和苏联间谍。此后，麦卡锡利用“非美活动委员会”和他领导的调查委员会 ，在美国掀起了一股“红色恐怖”狂潮，美国历史进入了麦卡锡主义时期。 麦卡锡的政治疯狂逐渐失控，连联邦调查局局长胡佛和国务卿艾奇逊都被指为“颠覆 分子”，而且远在大西洋彼岸的英国首相艾德礼也成了“共产党人”。1954年，麦卡锡 更将恐怖清洗的矛头指向军队，这终于引起了众怒。1954年12月，参议院以67票对22票 通过决议，对麦卡锡违反参议院传统行为方式的做法进行正式谴责。从此，麦卡锡的政 治影响力一落千丈，美国终于离开了“麦卡锡主义”时期。“麦卡锡主义”不仅使美国 的公民自由受到严重损害，而且干扰了美国政府的内外政策，如对华政策就更加僵硬， 从而大大危害了美国的国家利益，最终成为美国历史的一个污点。

六、小结 需要注意的是，国会的监督作用也会被滥用的。特别是在外交领域，由于得不到有效 的制约，国会的调查和听证权力极易被用于不正确的目的。近年的中美关系就见证了这 种不正常的现象。

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