当前我国农民非制度化政治参与走向制度化的对策思考

" 内容提要：当前我国农民为了维护自身利益，常常诉诸于非制度化的政治参与，以进入国家政治生活并影响政府决策，本文就这种非制度化政治参与形式走向制度化提出相应的对策，以便为供决策者提供一点参考。

关键词：农民 农村 利益 非制度化政治参与

政治参与是公民试图影响和推动政治系统决策过程的活动，它是现代民主政治制度赖以存在的基础，也是民主政治的基本特征之一。根据政治参与是否符合法律制度规定的有关程序和步骤，可将政治参与分为制度化政治参与和非制度化政治参与两种类型。制度化政治参与是指依据国家的宪法、法律、规章、政策、条例等所规定的制度和程序，参与公共事务和国家事务的行为；而非制度化政治参与是指采取不符合国家宪法、法律、规章、政策、条例等所规定的制度和程序而进行的影响政治决策过程的活动。

一、社会政治层面

改革开放以来，我国经济发展很快，人民生活水平显著提高，这正是以政治制度推进经济体制改革的重大成果。然而在经济发展到了今天，政治层面的一些旧的机制严重地束缚了经济的发展，在农村它也是造成大量农民非制度化政治参与的最主要的原因。因此，要维持农村社会的稳定，把农民非制度化政治参与纳入制度化的轨道，在社会政治层面要做如下变革：

（一）、变革城乡二元社会结构

城乡二元社会结构使农民与市民完全处于不平等的地位，由于身份地位的不平等、经济收入的巨大差距和社会保障机制的不同等因素，都会引发农民的强烈不满情绪与心态失衡，并迫使他们为生存等因素而铤而走险，这是造成我国农民非制度化政治参与的最根本的深层次原因。

城乡二元社会结构是无所不在的计划经济模式深深渗入社会领域的结果，从而也表现出计划经济的特有的一些功能和弊端，在起到一定社会作用的同时也给社会带来了诸多的消极影响。随着计划经济体制向市场经济体制的逐渐过度转型，城乡二元社会结构也在逐渐的变革之中。特别是我国农民用发展乡镇企业的实践冲击着我国传统的城乡二元社会结构，改变着中国的基本经济格局即典型的城市现代化工业与农村落后农业并存的畸形的城乡二元社会结构，农民基本被排除在工业化之外的状况。开拓了一条有中国特色的农村现代化之路。改革开放以后，亿万农民开始向传统的城乡二元社会结构发起猛烈的冲击，其标志就是乡镇企业的异军突起。这为促进农业生产专业化、农村经济市场化和农民生活社会化起到了一定的作用。但是由于城乡二元社会结构的变革速度过于缓慢，严重地滞后于以市场趋向为目标的经济体制的改革进程。使得农村的秩序隐患和农民自发、盲动的流动，难以得到一定程度的消除，从而导致农村社会的不稳定，在社会转型期常常会造成农民的非制度化政治参与。

"城乡区别就是社会最现代部分和最传统部分的区别。处于现代化之中的社会里，政治的一个基本问题就是找到填补这一差距的方式，通过政治手段重新创造现代化摧毁了的那种社会统一性。"[5]改革开放以后，我国"农村发展到了一个新的阶段，需要深化改革，进一步把农民从计划经济体制的束缚中解放出来，改革城乡二元社会结构，大力推进城镇化，特别是中小城镇建设，形成城乡一体的社会主义市场经济体制，促进

二、三产业的发展，使更多的农业劳动力到城镇就业，使农民更加富裕起来。"[6]当务之急是变革城乡二元社会结构，走出"城乡分治，一国两策"的格局。

（二）规范地方政府行为

地方政府尤其是乡、镇政府行为失范集中的表现为干部行为失范，他们常常以政府的名义加等加码，强行收粮收款，弄得民不聊生，怨声载道。一些农村干部贪污腐败，工作方式简单粗暴。他们对中央政策置若罔闻、阳奉阴违，或对农村群众以官自居、颐指气使、态度横蛮。"高高在上，滥用权力，脱离实际，脱离群众，好摆门面，好说空话，思想僵化，墨守成规，机械臃肿，人浮于事，办事拖拉，不讲效率，不负责任，不守信用，公文旅行，互相推委，以至官气十足，动辄训人，打击报复，压制民主，欺上满下，专横跋扈，徇私行贿，贪赃枉法等等……都已达到令人无法容忍的地步。"[7]

农村干部的各种失范行为，造成了农民的不满与对抗，这不仅侵犯了农民群众的权益，而且严重损害了党和国家在农村的权威，危害着中国农村社会稳定，成为触发中国农民非制度化政治参与的最重要、最直接的因素。大量事实表明"在体制监督弱化的基本背景下……造成了基层政权的目前状态：不断'生产'出不稳定，又在经济政治和社会权利方面占有绝对优势。这是基层社会冲突和秩序的基本现实。它的社会政治结果，一方面，是基层权威道德的、管辖的合法性下降，以其为中心的基层社会整合变得越来越困难（因此出现了上访日益向更高级别的机构集中的现象）；另一方面，是其离间社会与国家权威政治关系的作用越来越明显，因为在我们的体制下，乡村社会联系国家的唯一组织化渠道是基层政权。"[8]

因此应着手规范地方政府行为，笔者认为应从以下几方面入手：①提高干部素质，规范干部行为。一方面要加强对基层干部的思想政治教育，提高他们的思想和政策水平。要从农村干部的实际情况出发，组织和引导他们学习当前国家在农村的方针政策和法律法规，学习正确的工作方法和管理经验，带领群众共同富裕。另一方面，加强农村基层党组织建设，发挥党员先锋模范作用。"应当看到，现在相当一部分农村基层党组织处于软弱涣散状态，有的甚至瘫痪，起不了战斗堡垒作用。"[9]因此，要下大决心把党的基层组织建设成为团结带领群众实现共同富裕的战斗堡垒。以 "三个代表"为主要内容，积极开展批评和自我批评，加强党对干部的领导和教育功能。②应加强法律和政治制度化建设。对那些以权谋私、违法乱纪，严重侵犯农民利益引起农民群众强烈不满的，要查清事实，依法严惩，才能起到惩戒和教育的作用。同时，"政治制度化建设在我国农村政治中还是一个相当薄弱的环节。"[10]政治制度化建设正是我国依法治国，加强社会主义法制的具体体现。目前我国农村正处于一个社会转型和政治发展的关键时期，加强政治制度化建设，实行依法治国，规范地方政府行为，"以制度化的方法确立权威的社会性来源，强化权威的社会性基础，是保证基层长久安的根本。"[11]

（三）深化基层政权改革

乡镇政权是我国行政序列中处于最底层的政权机关。党和国家在农村的各项方针政策都要落实到乡镇政权。可以说乡镇政权是党和国家农村工作的终端显示器，但由于乡镇政权本身存在诸多的问题，如机构臃肿、职能交叉等，这" 不仅不利于社会主义市场经济的建立与发展，而且常常会加重农民负担，这是造成近年来我国农民非制度化政治参与不断扩大和升级的一个重要原因。

因此，深化乡镇政府改革是目前一个亟待解决的问题。首先，乡镇政府是整个国家行政组织体系的重要组成部分，它的改革与职能的转变工作不做好，那么整个国家政府机构改革和政府职能的转变就会受阻。其次，乡镇政府进行的行政管理，尤其是对农村的行政管理，更具有直接性、现实性和具体性，如不深化对乡镇政府机构改革，不精简富余人员，便不能使乡镇行政机制有效运转，实现农村行政管理的科学化、民主化、法制化和现代化。最后，在目前的乡镇政府"运行规则中有相当一部分不符合现代政府管理的一般原则，如政治与行政不分、统治与管理不分等。"[12]普遍存在着政治职能被强化，而适合社会管理和促进农村经济发展的社会公共经济职能被弱化的现状，职能交叉，虚职副职过甚，超编现象极为严重。这往往会形成政府机关的帕金森综合症，加重国家财政和农民的不合理负担，诱发农民的非制度化政治参与。

可见，深化乡镇政府机构改革，切实转变其职能已势在必行。笔者认为应从以下几方面入手：①健全乡镇政府的管理机构、增强经济管理和社会服务功能。当前各级乡镇政府中，乡镇小而全，功能弱的现象比较普遍，这离"小政府，大社会，大市场"的要求还相差甚远，与发展农村市场经济、强化双层经营、增强社会化服务的客观要求很不适应，因此应切实转变乡镇政府的职能，为促进农村社会稳定和发展市场经济服务。②精简机构，严格编制，提高效率。目前，一个乡镇政府的职能机构一般有30多个，涉及财政、工商、治安、金融、科技、卫生、文化、教育、民政等各个方面，人员严重超编。因此应坚持从实际出发的根本原则，精简机构，裁撤冗员，根据农村工作的实际情况来设置机构，制定编制并且通过立法来保障、卡死编制，从根本上来解决问题，走出"精简--膨胀--再精简--再膨胀"的怪圈。农村工作季节性、突发性强，因此应根据本地的实际情况，适时调整机构，对乡镇机构的编制根据形势发展需要进行修改并立法保障实施。从根本上杜绝机构臃肿，人浮于事，决策缓慢的帕金森综合症。此外，应运用财政政策限制人员编制，改革分税制度，由于地税归地方政府支配，编外人员的工资福利往往由地税负担，从而加重农民负担。③改革乡镇监督机制。"管理是一种公共权力的运作过程，在这一过程中，很有可能出现公共权力的运用产生偏差乃至脱轨的现象。特别是在有着长期封建专制影响的中国农村，公共权力的蜕变更易发生。"[13]因此，对乡镇政府的监督必须强化，首先，加强对地方政府的监督行为。"要加强党内监督，健全对领导干部自下而上，自上而下以及党委内部的监督制度，同时要拓宽党内外监督渠道，发挥群众监督和舆论监督的作用。"[14]同时，乡镇人大应依法监督公务员是否依法行政，对违法者要行使罢免权。县级行政监督机构应加强乡镇公务员的政纪检查，严肃查处违纪人员。

（四）畅通农民参政渠道

近年来，我国农民非制度化政治参与时有发生。常见的主要有行贿、越级上访、写小字报、报复村干部，更有严重的暴力攻击干部和执法人员、冲击国家机关和政府部门等。此类事件虽然不普遍，但也为数不少，并且有扩大的趋势。因此，应从我国的国情和农村现实出发，建立和健全农民政治参与机制，满足农民政治参与的愿望，实现他们的利益要求，以提高政治决策的科学化和民主化，减少和避免农民寻求制度外的参与途径，维护政治稳定，推进政治发展。

健全政治参与机制，建立公平宽敞的政治参与渠道。减少农民非制度化政治参与的关键还是加强制度化建设，拓宽农民政治参与渠道。"所谓制度，是指稳定的、受珍重的和不断重现的行为模式。"[15]"制度化是组织与程序获得价值的稳定性的过程。"[16]当前，加强我国农民政治参与行为的制度化、法制化建设就是要在充分保障宪法和法律的赋予每个公民政治权利和自由的基础上，对农民政治参与的内容、方式、途径作出明确的规定，并用法律的形式固定下来，使其具备自主性、适应性和凝聚性，以利于农民的政治参与。

首先，进一步完善现有的参与渠道，健全具体制度，充分吸纳农民的参与活动。如在人大制度方面，健全代表候选人制度，严格执行选举法和人民代表大会组织法，保证代表的质量和权利的行使等；在村民自治制度方面，认真全面地落实《村民委员会组织法》赋予农民的各项民主权利，进一步完善村民委员会的选举制度，处理好村民委员会和党支部、乡镇政权的关系，建立健全村务公开和民主监督制度等。

其次，提高农民组织化程度，改变农民"一袋马铃薯"（马克思语）或"一盘散沙"（孙中山语）的状况。我国农民的组织化程度历来很低。"说到家庭和国家之间的组织，特别是那些能够跳出亲属和邻里关系的组织，现代中国在这方面的旧遗产是少的可怜。"[17]而"在某种程度上，农民家庭现在离群孤立，一个个单独地站在国家权力机构面前。"[18]因此，要鼓励农民建立经济合作组织、专业协会等各种合法中介组织，锻炼和增强农民的自身组织管理能力，为参与政治活动积累政治经验；可建立专门化的全国性农民组织，如"农民协会"，以使农民整体的利益表达渠道制度化、有序化，增强农民的组织性和自我保护能力，减少农民因缺乏组织和规范而采用的聚众性对抗行为。

最后，加强其他参与渠道的建设。如加强完善信访工作，引导农民通过信访渠道参与国家和社会事务的管理，行使农民民主权利，进行社会监督，发表意见，宣泄情绪；充分发挥大众传媒的舆论监督功能；完善和贯彻行政诉讼法和行政复议法律制度，使农民可以直接通过法律手段来保护自身利益等等。

二、经济利益层面

辩证唯物主义认为，经济基础决定上层建筑。在当前的社会转型期，经济的发展必然带来利益分化和地区贫困，在广大农村尤为突出，农民参与的物质基础十分薄弱。此外，农民利益也常常受到严重的侵犯。这两方面严重地制约着我国农村基层民主政治的发展。农民为了寻求利益保护往往会发展成为非制度化的政治参与。因此，应从如下两方面入手解决经济层面的问题。

（一）巩固农民参政的物质基础

改革开放以来，我国经济取得了长足的发展，但发展不平衡如

一、

二、三产业发展不平衡，东部、西部发展不平衡，特别是城乡差距日益拉大。这种发展不平衡对公民的政治参与意识发展产生消极影响，形成意识发展的空间差和结构差。因此在广大农村国家将在相当长的一段时间里，用绝大部分财力满足农村群众的基本生活需要。而用于文化制度建设方面的资金仍然十分匮乏，使政治参与的设施建设受到经济实力的限制。

马克思指出："权力永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的文化的发展。"[21]农村的民主政治建设，作为上层建筑是由经济基础决定的。贫穷不是社会主义，在贫穷的基础上更不可能建成社会主义民主政治。贫穷是制约农民政治参与的首要因素。因此，针对我国近年" 来农业发展缓慢和部分农村地区依然非常贫困的现实，要根本改变我国的"口号农业"、"文件农业"的状况，统一认识，统筹安排，切实把农业放在经济工作的首位。多渠道增加投入，积极推进科技兴农，发展和壮大农村集体经济，建立健全农村社会化服务体系，农产品市场体系和国家以农业支持、保护体系。改变农民求无所望，富无所靠的状况，增强集体对农民的吸引力和凝聚力。实行正确的农业发展战略和切实可行的富农政策，为农民的政治参与活动提供坚实的物质基础。这是实现农民参政行为扩大化和合理化的首要前提。

（二）构建农民利益保障体系

"当前我国农民的政治参与大多是在经济利益受到严重侵犯的情况下，为了实现某种具体化经济目标的手段性参与。"[22]虽然中央以及各级党委和政府三令五申，反复强调，可是农民利益受到分割、侵占、损害的现象依旧存在。"农民负担过重的问题还没有从根本上解决，仍然是当前农民反映最强烈的问题之一，有些地方问题还相当严重"。[23]利益受损正是当前我国农民大量非制度化政治参与的最直接原因。同时，政府对农业，农村基础性、公共性事业投入不足，农村科技、教育、基础设施、文化卫生等公共设施建设受到很大影响。政府制定的一些支农、利农政策，由于多种原因，未能得到有效贯彻落实，导致农民应得利益流失。另外，农村经济社会领域改革进展不大，农民利益难以有效实现。因此，构建农民利益保障体系，调动农民的积极性，保持农村的稳定与发展，减少农民非制度化政治参与是一个紧迫的课题。笔者认为构建农民利益保障体系应从以下几方面入手：

首先，构建农民利益的组织保障。一方面，要强化农业和农民管理机构，由主管农业的各级行政首长亲自挂帅，成立"农民利益保护管理委员会"。抓好日常工作，废除不合理的农民负担，同时加强监督管理工作。另一方面，进一步完善政府在农业领域中的各项职能，如农业保护职能，要切实减轻农民负担；收购产品不打白条，做好耕地保护和农业保险工作。此外，加强宏观调控职能，引导职能，政府对农业的投资职能。同时，要加强农村经济组织建设，如公司与农户相结合的经济组织，专业农协，股份合作企业等。

其次，构建农民利益的法律保障。农民利益受到侵害之所以屡禁不止，这和中国农村历来法律基础特别薄弱不无关系。法律保障的优点在于权威性与稳定性，它不随领导人的个人好恶而摇摆不定，是农民利益保障体系的重要内容。现阶段，要切实贯彻《农业法》，加大执法力度，解决农民负担过重的问题；把政府行为限定在法律的范围内，实行依法行政；对农民合理负担法律化、规范化；增强农民法律意识，提高农民自我保护能力。

再次，构建农民利益的经济保障。对农民利益的经济保障主要从如下几个方面着手：①产权保障。农民负担问题是传统集体经济中，由模糊的产权制度所决定的分配制度中的一个必然现象。其原因在于不明晰的产权关系中。其对策：一方面是加快农村产权制度改革，改革分配制度，规范政府行为。另一方面，国税与地税应合理地规范农民各种负担。②耕地保障。土地是人类赖以生存的立足空间，是一切物质生产的首要条件。一方面要刹住乱占滥用土地歪风，千方百计保护耕地。另一方面挖掘耕地潜力。此外应进一步改革土地制度，如实行适度规模经营；农村宅基地要有偿使用；乡镇企业实行有偿用地；地产多元股份租赁经营责任制。③价格保障与投入保障，逐渐提高农产品的收购价格，对一些主要农产品实行价格保护制度，要稳定农业生产资料价格，保证农民能从农产品提价中真正得到实惠。另外要从政策上保证农业能有效地增加资金投入。

最后，农民利益的动力保障。实行科教兴国战略，加强农村的教育和提高农民的文化科技素质，应是农民利益得到的真正保障的根本动力，也是农村经济发展的战略重点。实行科技兴农，大力发展高产、优质、高效、节水农业，因此要抓好教育、发挥科技。在健全并强化农业技术推广服务体系的同时，要调整教育结构，大力发展成人教育职业技术教育，积极将科技成果转化为生产力。

三、思想文化层面

文化作为一种无形的力量，它深刻地影响着人们的行为。在政治文化多元交织，农民整体素质十分低下的状况下，农民难以进行正确的价值选择，往往产生政治情绪急躁、政治盲从，发展成为非制度化的政治参与。因此，要积极建立新型政治文化，提高农民的整体素质。

（一）建立新型政治文化

制度化的政治参与要求公民有适度的政治热情、积极参与的政治意识、良好的政治素质，这些都属于政治文化的范围。"政治文化构成政治系统成员的内在的心理倾向和主观意识，他们所接受和具备的政治文化指导和决定着他们的行为。"[24]"社会成员在政治过程中，确立自己的价值观念，并形成对一定政治体系和活动的看法，人们往往根据自己的价值标准来评价政治体系和政治过程。"[25]当前在我国外来政治文化、传统政治文化和主流政治文化多元交织，这深刻地影响着农民的价值选择。因此，加强农民政治参与的制度化建设，推进农村民主政治的发展就必须大力建设与我国农村政治发展相适应的社会主义新型政治文化，为农民政治参与创造良好的政治参与背景。为此笔者认为要做好以下两件事：

第一，要弘扬主流政治文化，正确对待中国传统政治文化和外来政治文化，取其精华，去其糟粕，特别要克服传统政治文化中的政治冷漠和政治情绪急躁的不良影响。摒弃附庸意识，强化主体意识，把我国农民逐渐培养成为理性的公民，使其树立制度意识，守法观念，具有政治责任感和理智的判断力，从而通过制度化的渠道有效参与政治活动。同时政治文化的传承和培养依赖于政治社会化的诸途径，因此，要建设社会主义新型政治文化就有必要有对政治社会化的过程进行必要的调控。如大众传播媒体，它在政治社会化过程中发挥着特殊重要作用，若它所表达的态度基本上是理性的、世俗化的，则对公民形成恰当的政治态度影响很大。

第二，要从理论和实践中将破立结合，引导农民进行正确的价值选择。唯物辩证法告诉我们，破和立是辩证的统一，从质的规定性来说破就是破，立就是立，不能混淆，但二者又有相互联系的一面，破和立是一个事物的两个方面，破是立的前提，立是破的结果，在农村引导农民的价值取向，一个有效手段就是思想道德建设，它也应是破和立的辩证统一。农村思想道德建设是在社会主义市场经济条件下的全新的思想道德建设，作为一种新生事物，必然会遇到旧的思想体系的抵抗和破坏。只有彻底揭露和破除旧的思想道德的虚假、丑恶，才能确立社会主义道德的真善美。因此，必须在理论上澄清是非，在实践激浊扬清，坚持正确的思想道德导向，帮助广大农民分清是非、荣辱界限，引导农民选择真正符合社会主义市场经济的价值观，使他们对政治系统产生政治认同。"政治认同是人们在社会政治生活中所产生的一种情感和意志上的归属感，是指导人们组织在一起的重要凝聚力量。"[26]"公民越是认同于政治系统就越会积极地关心和参与政治。"[27]其行为往往会自觉地纳入政治系统的轨道。

（二）提高农民的整体素质

同时，我们还应看到，我国还有部分农民是文盲或半文盲，其中有相当数量的是青壮年，这必然带来思想上的落后和民主法制观念的淡薄。特别是长期形成的"村落家族文化的观念系统往往不利于社会整合，不利于社会体制的运转，不利于社会法律的贯彻，不利于公民文化的形成，最终不利于社会的现代化。"[30]那么公民需要多高的文化知识水平才能符合实行民主参与的要求呢？科恩认为"对这一问题的回答取决于该社会面临问题的性质与困难，只要该社会问题的性质大体上不超过所有社会成员的理解范围，他们就可能能进行明智的参与，如果民主的其他条件得到满足。"[31]

文化素质偏低以及长期的历史传统的积淀，是农民心理产生误区、出现错位的重要根源。因此，要促进农民心理向良性方向变迁就必须对农民进行多渠道、多层次的基础教育和技术培训，要因地制宜，积极推进农村教育综合改革，进一步完善农村教育体系，尽快提高农民的文化水平和科技意识，增强其自主能力和参与能力。民主法制意识的培养一要靠教育、二要靠实践。要利用多种形式积极开展社会主义思想教育，特别是进行公民权力和义务教育，继续广泛深入开展普法教育。同时，坚持"相信人民群众能够自己解放自己"的历史唯物主义观点，放手让广大农民从事民主实践活动，积累参政经验，学习政治知识。只有通过实践才能培养和强化广大农民的民主法制观念，使更多的农民学会利用法律武器来维护自己的利益，学会利用制度化的渠道来参与政治。通过发展农村文化教育事业来提高农民的文化知识水平。这既利于农民脱贫致富奔小康，又有利于政治观念的现代化转变，增强获取和识别各种信息的能力。从而为实现农民参政、维护自身的合法权益创造文化条件。

注释：

[4]《邓小平文选》第三卷，人民出版社，1993年版、第65页。

[6]陆学艺：《走出"城乡分治，一国两策"的格局》载《读书》2000年第5期。第9页。

[12]傅小随：《中国行政体制改革的制度分析》，国家行政学院出版社，1999年版，第60页。

[17][美]吉尔伯特.罗兹曼主编《中国的现代化》，江苏人民出版社，1998年版，第475页。

[20][31][美]科恩：《论民主》，聂崇信等译，商务印书馆，1988年版，第111页、第165页。

[23]《中共中央国务院关于切实做好减轻农民负担工作的决定》，《人民日报》1997年4月1日。

[24][25]王勤田：《现代西方文化思潮鉴评》，当代中国出版社，1993年版，第104页、第99页。

[26][美]亨廷顿和布热津斯基：《政治权力：美国与苏联》（纽约）维京出版社，1964年版，第91页。