良种补贴效益审计评价指标选择研究

良种补贴既是中国第一个直接对农民的生产性补贴，也是在世贸组织规则框架下国家出台的第一个农业补贴，是农业科学发展的重要推动力。良种补贴实施至今中央和地方财政投入资金上百亿元，而且补贴规模还有逐年增加、标准稳步提高、收益面进一步扩大的趋势。它的重要性决定了其必然是国家审计机关关注的重点内容之一。良种补贴效益审计评价指标选择的是否恰当是开展良种补贴审计和评价资金效益的关键，对审计评价其他财政支农补贴效益也有一定的借鉴作用。

一、建立良种补贴效益审计指标体系的理论依据和背景

(一)理论依据

良种补贴属于财政专项资金的范畴，本文主要参考了财政专项资金效益审计的部分理论成果。审计署财政资金效益审计评价指标体系课题研究小组以财政财务收支合规性审计为基础，借鉴财政资金综合效益审计模式中关系民生的审计内容，综合设计效益审计评价指标体系。浙江省审计厅胡志权、周如苗等认为审计评价标准是在审计目标确定的基础上进行选择的，对财政专项资金实施效益审计时，审计目标的确定必须密切联系专项资金的支出目标。对于审计目标的确立，现有的相关理论大都认为财政专项资金一方面具有微观性，它是为了某项具体的工作或任务而设立的；另一方面它又具有宏观性，是在公共财政框架内的财政支出安排，体现了财政支出对经济社会的影响和调控能力。与此相适应，审计目标也应具备宏观和微观的层次性、与社会效益相关的社会性以及财政专项资金本身所具有的多样性。

以上是理论界的部分研究成果，但具体评价指标的选择必须围绕审计目标，从被审计对象的实际出发，既要考虑到该行业的一般要求，又要考虑适用于被审计对象的专门具体的标准和要求，力求做到全面、客观、科学、实用。

(二)背景

为推动党中央、国务院及省委省政府关于进一步推动深化农村发展改革的总体部署，全面落实惠农政策，S省审计厅安排了对全省种粮农民四项补贴专项审计。根据《中华人民共和国国家审计基本准则》和《审计机关审计方案准则》的要求，S省审计厅在前期实地调查的基础上制定了详细的专项审计工作方案，并组织省、市、县三级审计机关召开审计工作布置会。省厅派出审计小组在工作方案的基础上制定了审计实施方案，对审计内容、重点和人员分工做了具体安排。实施中以资金拨付为线索，深入省、市、县财政、农业部门、乡镇政府、供种企业、金融代理机构、农户开展工作，重点关注了政策效果。审计总目标定位为促进贯彻落实国家补贴政策、健全补贴制度为出发点，既要客观评价补贴资金取得的成效、又要揭露和反映具体政策制定、执行以及管理机制上存在的问题和不足，深入分析原因，提出有针对性的改进建议，促进各项补贴资金按政策要求发放到种粮农民手中，促进健全完善补贴政策，规范补贴资金管理，切实发挥补贴资金的政策效果。本文研究的良种补贴就是专项审计调查内容之一。

二、良种补贴效益审计指标选择的思路

选择良种补贴效益审计指标基本目的在于通过评价政府相关部门和有关单位落实良种补贴的经济性、效率性、效果性和揭露损失浪费，管理不善现象，通过深入分析查找影响良种补贴资金效益的原因，帮助政府部门采取措施，改进管理和控制系统，提高补贴效益。指标选择的具体过程是根据政策目标确定审计目标，按照审计目标筛选评价指标。但是由于整个经济社会的管理水平还不高，各项基础管理比较薄弱，必须本着“先易后难，循序渐进，稳步推进”的原则，分段确立审计目标和审计评价指标。

三、良种补贴效益审计指标的选择

(一)审计的目标的确定和分解

围绕政府的补贴目标，本文从补贴政策制定、政策执行、政策效果三个切入点来确立效益审计目标。一是补贴政策制定环节。审计目标分解为：政策的时效性、补贴资金规模合理性、标准适合性、政策连续性、兑付程序科学性、确定供种企业方法的合规性。二是政策执行环节。审计目标分解为：补贴资金落实的经济性、效率性、效果性，对供种企业招标过程是否合规、监督是否严格，供种量核定是否准确、是否存在向供种企业搭车收费，农民是否充分了解政策、是否存在向农民违规收费的问题等。三是补贴政策效果环节，审计目标分解为：良种播种面积是否扩大、亩产是否提高，种粮农民是否外购种子、是否买到好质量的种子、是否享受到补贴、是否增产增收。

审计目标的确定也充分考虑到审计自身工作范围和能力，有些目标诸如良种种植技术提高程度，在派出审计组没有聘请专家的情况下无法做出评价，这样的审计目标就不要选择。

(二)良种补贴效益审计的指标选择

1、补贴政策环节可以选择以下指标：时效性即比较政策目标是否与现行经济社会符合，是否在适当的时间安排项目，是否体现发展方式调整和技术进步的要求，有无过于超前或滞后的情况；补贴覆盖率，既可以用补贴面积与作物播种面积相比，也可用实际补贴资金与计划需要补贴资金相比，主要来说明补贴规模是否过小：补贴资金比率即用补贴标准与主推品种的种子价格比较，可以说明补贴标准是否过低；补贴连续性，主要是看实施年度是否连续，补贴资金是否保持稳定，并且有所增长；补贴收益，可以农户为单位用补贴标准乘以补贴面积，减去农民或供种企业获取补贴的成本；制度健全性和有效性，主要考察供种企业确定是否招标，招标办法是否科学等。

以上评价指标有量化和非量化两种，非量化指标更需要审计师“处理软标准”的能力，需要综合考虑相关因素才能对效益做出评价。

2、政策执行环节，围绕资金落实的三E目标，选用量化指标进行来评价，绝对指标有：审计查出的违规使用资金额、挤占挪用资金额、资金闲置额、资金到位时间跨度、项目实际开展所用时间、延迟拨付的资金额、滞留补贴金额、审计发现供种企业资质不合格数、审计查出的套取补贴资金额、搭车收费金额等等；相对指标有：违规使用资金率、挤占挪用资金率、资金使用率、资金沉淀率、补贴兑付时间进度、资金延迟拨付率、滞留补贴资金率、供种企业资质不合格率、套取补贴额比率。这个环节的评价指标是现阶段开展经济性、效率性、效果性效益审计的核心指标。

3、补贴政策效果环节可选择的指标为：良种播种面积增长亩数、良种播种面积增长率、良种品种推广增长率、使用良种亩均产量增长数、使用良种亩均产量增长率等等。但此环节的评价指标，审计时往往不能直接得到，可能要借助统计数据或其他二手资料，由于对统计数据在效益审计中的使用和修正还缺乏理论基础，这个环节指标只能用于效益审计中总体情况的辅助性分析。 中国中国WWW.LWLM.COM整理