关于实现政治生活民主化的若干思考

" 江泽民同志在“5·31”讲话中提出：“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是社会主义现代化建设的重要目标。”总书记这一重要论述立足于国际国内大局和时代发展潮流，高屋建瓴地提出了新世纪政治体制改革的战略目标和基本思路，对实现政治生活民主化，坚定不移地走建设有中国特色的社会主义政治文明道路，具有重大的现实意义和深远的历史意义。

一、20世纪后期世界上几个大党老党失去执政地位的历史启示

20世纪后期，世界政党政治中最引人深思的现象是，一些曾长期在一些国家和地区连续执政几十年的大党、老党纷纷失去执政地位。发生这种现象的深层次原因是什么？这个问题很值得我们关注。

根据有关调查研究资料，日本自民党、印度国大党、印尼专业集团、墨西哥革命制度党之所以执政失败，其中一条带有规律性的共同原因，就是政治腐败，缺乏民主。 再比如印度国大党（国民大会党），成立于1885年，1946年印独立后执政，前后长达45年时间，党员3000多万，在1999年选举中失败，沦为反对党。其主要原因，是由于党内专制，缺乏民主。英·甘地任党主席期间，达到极点，她独断专行地炮制1975年“紧急状态”，短时间内逮捕了十多万所谓“异己分子”，严重削弱了执政基础。加之执政的国大党主席与国大党政府总理之间争权夺利，尼赫鲁在世时由于他的巨大威望，才没有酿成党内分裂。尼去世后，国大党从中央到地方各级领导派系力量失衡分裂。反对党力量成长壮大。加上国大党长期背着“历史长、独立早、南亚老大”的包袱，倚老卖老，固步自封，治党治国不力，导致贫富两极分化、社会问题严重。10亿人中，有1.5亿住贫民窟，有5亿人未用上电，3亿多人未有安全饮水，4亿多人是文盲，50%的人口生活在贫困线以下，全国失业人口7000万，童工1亿多，引起广大人民不满。结果使这个百年老党，失去了执政地位。 墨西哥革命制度党，1929年成立，是拉美地区第一大党。连续执政71年，是世界上执政时间最长的政党之一，在2000年7月大选中失败。在拉美乃至国际社会产生极大震动和影响。其主要原因是由于长期执政，缺乏党内外有效监督制约机制，导致贪污腐败、争权夺利、组织分裂，最后威信扫地。如上届总统及亲属亲信到本届政府的一些部长、州长、国家反毒局长等要员，都卷入重大贪污腐败案件。前总统本人为躲避受审，至今隐居国外。党内派别林立，争权夺利严重，直至发展到互相残杀。1994年大选前，总统候选人和总书记先后遭谋杀，震惊国内外。党内专制盛行，党主席、总书记是指名安排，因政见分歧，不少重要成员在党内受压，被迫脱党。上述种种弊端，使党逐步失去凝聚力、号召力。加之经济政策不公，贫富悬殊加剧，墨300个家族占有全国50%财富，全国一半人生活在贫困线以下，有人称墨是“制造穷人的工厂”。党失去了群众基础，南部山区农民揭竿而起，武装暴动，至今仍未解决。

以上政治现象给人们深刻的历史启示。总书记在提出“三个代表”重要思想过程中，曾认真研究了这些老党大党执政失败的历史教训。总书记提出“三个代表”重要思想有深刻的国际背景、时代背景和政治背景。我们应深刻领会总书记的深谋远虑和良苦用心，深刻领会“三个代表”重要思想的深远历史意义和重大现实意义。

二、我们党政治民主实践的历史经验

研究党的建设和政治民主问题，不仅要有世界眼光，认真总结世界政党发展的历史经验；而且要有历史眼光，深入分析中国共产党政治民主实践的历史经验。

中国共产党的创立，是在共产国际和苏联帮助下建立的。这就决定了领导十月革命成功的俄国共产党及其政治实践是我党建设的组织榜样。按照列宁的建党理论和实践，民主集中制是政党组织的基本原则。俄国革命的成功，使早期共产党人得到重要政治启示：即中国共产党应以列宁建立的布尔什维克党为榜样，建立一个高度集中统一的、有严格组织纪律的无产阶级政党。 新中国成立后，党按照民主集中制原则有效地领导了国家建设和发展，取得了举世瞩目的成就。1956年召开的党的八大，鉴于苏联共产党内斯大林在晚年破坏民主集中制、大搞个人崇拜的教训，明确提出反对个人崇拜，系统总结了贯彻民主集中制的经验教训，使全党不仅在思想认识上，而且在制度设计和民主实践上都向前推进了一步。

八大犹如分水岭，把改革开放前新中国的发展分成两段。中国经济和社会发展在此产生转弯；同" 样，中国政治发展包括党内民主的探索和实践也在此发生转弯。当时由于国内外、党内外多种复杂因素的影响，八大提出的路线和许多正确意见未能在实践中坚持下来，其中包括坚持和扩大党内民主。1957年反右扩大化后，阶级斗争代替了经济建设，党内确立了高度集权的一元化领导体制。1959年，毛泽东在为八届七中全会准备的讲话提纲中，写下两行字：一是“权力集中常委书记处，我为正帅，邓为副帅”；二是“一朝权在手，就把令来行”。（注：《建国以来毛泽东文稿》第8册，第196页。）党的一元化领导形成的高度集权，不仅体现在党对国家、对社会的集权，中央对地方的集权，而且体现为党组织内部的集权。在这种体制下，一切权力集中于党委，党委权力又集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅拍板。党的一元化领导，往往变成个人领导。全国各级都不同程度存在这个问题。以后这个问题发展越来越严重，最终导致十年动乱这场历史性的灾难，党内民主陷入党的历史上最为深重的危机。

产生这一问题的原因是多方面的，其中主要有两条：一是认识问题，二是体制问题。我国是一个长达两千多年的封建专制主义国家，从秦始皇到蒋介石，是一个个人专断、家长制和个人迷信盛行的国家，是一个权力无限、没有监督与法制的国家。这种专制传统对我们党、我们国家、我们人民影响很深，从而使我们党和人民的民主意识和民主习惯匮乏。因而，我们党成立以来探索和实践党内民主的历史不短，但党内民主成长的基础却十分脆弱，党内民主发展步履维艰。同时由于我们党长时期处在革命和战争年代，地下党与根据地的党，对敌斗争尖锐，战争环境、军事生活，需要高度的集中统一领导体制。建国之后，特别是50年代以后，战争年代这种体制不仅继承下来，而且历次运动都有所发展。

改革开放初期，邓小平在《党和国家领导制度的改革》讲话中谈到这种体制时说：权力过分集中，妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行；容易造成个人专断，破坏集体领导。这种现象同我国历史上封建专制主义的影响有关，也同共产国际时期实行的各国党的工作中领导者个人高度集权的传统有关。革命队伍内的家长制作风，使个人凌驾于组织之上，组织成为个人的工具。不少地方和单位，都有家长式的人物，他们的权力不受限制，别人都要惟命是从，甚至形成对他们的人身依附关系。不彻底消灭这种家长制作风，就根本谈不上什么党内民主，什么社会主义民主。邓小平还指出：旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少。解放以后，我们也没有自觉地、系统地建立保障人民民主权利的各项制度，法制很不完备，也很不受重视，特权现象有时受到限制、批评和打击，有时又重新滋生。

邓小平改革开放初期的这一重要讲话，以其正确性和权威性说明，我国封建专制主义残余影响之严重，权力过分集中的政治体制对我国政治民主建设造成的影响和危害之大。

邓小平在讲话中同时深刻指出，克服和解决这一弊端的根本办法，要从制度方面解决问题。他说：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”

江泽民同志在中央党校的“5·31”讲话，坚持和发展了邓小平理论，在讲到党的建设问题时，提出了以扩大党内民主带动促进人民民主的战略思路，并特别强调要加强制度建设。这是对我党政治民主建设实践历史经验和客观规律的科学总结，为新时期发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明指明了方向。

三、关于加强党内民主制度建设的几点建议

党内民主的实质决定党内民主的有效运作必须有一套完整的制度体系。加强党的制度建设，增强党内民主制度的权威性、合理性和有效性，是党内民主建设和发展的重要前提和基本保证。

根据当前中国社会经济整体发展状况和中国政治体制运作程序及基本架构，目前加强党内民主制度建设应在以下几个环节上进行制度创新。

（一）党代会制度

在制度层面上，党内民主是直接民主与间接民主的结合。直接民主的制度表现就是党最基层组织以党员大会的形式决定党内重大事务，间接民主的制度表现就是党的各级组织以党代表大会的形式决定党内重大事务。在党内民主建设中，党代会制度能否有效运行，是判断党内民主生活是否正常和健康的重要标志。党代表大会是党内的最高机关，是党员意志的集中表现。为了充分发挥党代表大会的作用，党的八大曾决定采取一项根本改革，即把党的全国的省一级和县一级的代表大会，都改作常任制，类似各级人民代表大会。但遗憾的是，八大后中国社会的发展变化，没有给这个新的制度设计和实践的机会。党的九大废除了这项改革。党的十二大曾有人提议恢复常任制，但因种种原因没有恢复，仅对各级党代会的时限作了调整（全国党代会5年1次，省、自治区、直辖市5年1次，县3年1次，基层党组织每年1次），后经十三大、十四大、十五大，由于各种原因，都没有在党章中恢复八大提出的党的代表大会常任制。但在实践中，尤其在基层，有的党组织根据自身实际情况，在探索和实践党代会常任制。例如浙江台州市椒江区，实行党代表大会常任制已有11年，积累了一定经验。椒江区试行党代表大会常任制，在扩大党员民主参与，提高区委决策民主化、科学化水平，加强对领导机关的制约和监督，密切党群关系和干群关系方面，都收到了显著效果。

代表制民主是政治民主的基本形式。过去党的代表大会每5年召开1次，代表平时无法履行职责，对权力机关形不成指导和监督。这种状况同广大党员日益增长的政治参与积极性极不适应，也大大落后于人代会和政协会代表的作用。时代发展到今天，实施常任代表制已成大势所趋。可否考虑：在更高层次上普遍推行党代表大会常任制，从机制上形成一个在党内足以对权力和权力机关实行监督和制约的主体，使广大党员的民主权利的实行从组织上得到保证。这对于增强党的肌体的活力和凝聚力，将起到重大作用。

（二）党委会制度

集体领导是党内民主的本质要求。集体领导的实质在于一切重大决策，都是采取由党员或党员干部在党员大会、代表会议、党委会上，在自由而切实的讨论基础上进行表决。在集体领导各个环节中党委会应发挥十分重要作用。因为在党代会闭会期间，党代会选举产生的党委会是该地区或单位工作的领导核心。但从实际运作看，集体领导时常出现有名无实的不正常状况，集体领导掩盖下的个人包办和个人专断没有得到完全克服。不少地方和单位，以常委会甚至以书记办公会形式研究决定重大问题，未能充分发挥党委会的作用。这是党内民主建设中普遍存在的一个严重问题。如何从制度体系上保证党委会制度（包括地方党委全委会制度）有效运作，充分发挥党委会全体会议决定重大问题和协助监督常委执行党内重大决定的功能，是当前党内民主建设和发展的一项重要课题。十三大报告在集体领导问题上曾设想：建立中央政治局常委向中央政治局、中央政治局向中央全会定期报告工作的制度；适当增加中央全会每年开会的次数，使中央委员会更好地发挥集体决策作用。地方各级党组织也要相应建立和完善有关的议事规则，表决制度和生活会制度。在庆祝中国共产党成立80周年大会讲话中，江泽民同志在总结历史经验基础上提出了集体领导的新原则：即集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定。这个原则对进一步完善党委内部的议事和决策机制，发挥好党的委员会全体会议的作用，有重要指导意义。根据这一精神，广东省今年通过全委会选举任命2名市委书记、1" 名市长，进行了积极探索。这一做法具有普遍意义，值得各级党委学习借鉴和推广。

（三）选举制度

选举是党内民主的最直接体现。为了适应政治民主化进程，党的十三大改革和完善了党内的选举制度，明确规定了党内选举的提名程序和差额选举办法。上世纪90年代，在社会基层，实行了村民自治委员会直接选举的方式，为扩大党内民主，完善党内选举制度提供了新鲜经验。

目前，要进一步改革和完善选举制度，是否可以考虑从两方面着手。一方面进一步规范党内选举制度，加大差额选举比例和范围层次，适度增强党内选举的竞争性，实行候选人与代表见面和交流制度；另一方面在党的基层选举中推行直选制，这是发展党内民主，促进社会主义政治文明建设的重要途径。在党内领导干部的选拔上，是实行任命制还是选举制，关系重大。实行任命制，不实行开放的公平竞争，领导干部只对上级负责，不受党员群众制约，就不会对党员群众负责。做官的“捷径”是讨得上级领导的“欢心”。由于领导干部不受党员群众的限制，就难免孽生跑官、要官、买官、卖官和人身依附等丑恶行径。相比之下，领导干部通过选举产生，权力是由下至上逐级授予的，掌权者是由下至上选举出来的，这样他们就必须承诺对选举他们的党员群众负责，并尊重保护党员群众的权益。在当前发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明潮流中，我们党内选举应逐步从任命制向直选制过渡。能否实现这一转变，兹事体大，关系到党的执政地位的巩固，关系到中国现代化目标能否实现。当然，这一制度的转变和实现，需要经历一个探索和实践的过程，这不仅需要时间的准备，而且需要制度、体制和机制的准备。

（四）监督制度

监督与民主，是相互联系、相互依存的统一体。从一般政治过程来看，没有监督就没有民主；反过来，没有民主，也就形不成监督。从某种意义上，人们可以从监督的广度、深度来判定民主发展的水平和程度。

政治学认为，权力的运作有一个铁的规律，就是权力腐败规律。权力是自发地倾向于腐败的，绝对的权力倾向于绝对的腐败。因此，如何监督权力，把腐败遏制到最低限度，自古以来就是政治家们一个长久不衰的话题。

从我们党发展历史来看，在民主革命时期，由于革命的需要和革命条件的限制，党的监督主要围绕如何保证党的集中和纪律展开的。而且监督主要是上级对下级、中央对地方、组织对党员的监督。解放后，党内监督在整体上得到有效发展，但经历了一个曲折过程。特别是50年代以后，随着党内权力结构的变化和集中程度的日益强化，党内监督和党内民主一样开始变形，其功能日趋退化。改革开放以后，中央制定了《关于党内政治生活的若干准则》，这个《准则》与党章、党的有关法规，加上党的纪检制度和相关的工作制度一起，构成了新时期党内监督的基本制度架构。但从实际运作状况看，还需要进一步加强和改革。

江泽民同志曾指出：“我们党执政以后，特别是在新的历史条件下，能不能成功地解决党内监督问题，尤其是对高中级干部的监督问题，是加强党的建设需要解决的一个重要问题。从党的建设的实践看，这方面既有经验也有教训。哪个地方、部门什么时候党内监督工作抓得比较紧，民主集中制执行得比较好，个人专断、滥用职权和‘有令不行、有禁不止’的情况就比较少，消极腐败现象也会受到抑制，出了问题一般也能得到及时解决。

对权力如何制约监督？主要方法有：第一是以法治权。用法律规定能做什么，不能做什么。第二是以民制权。比较常用和有效的方法是群众举报和新闻监督。第三是以权制权，即人们常说的权力制衡。权力过分集中，容易导致腐败。把权力分散，让权力相互制衡，就可以防止权力被滥用。第四以德治权，即提高党政机关工作人员的思想道德素质。在权力制约监督方面，人们创造出来的以上种种方法，应看作是人类政治文明发展的共同财富，本身没有阶级性。对于西方“三权分立”的政治体制，我们不能照抄照搬，但权力制衡，是防止和遏制权力腐败的有效措施。我们应从中国国情出发，在实践中逐步探索形成一套具有中国特色的监督制约制度体系，以构建适应社会主义市场经济发展要求的、高效而充满活力的政治生活秩序。