我国乡镇政权再造的科学发展观问题

关键词：乡镇政权 再造 科学发展观

为什么提起乡镇政权再造的科学发展观问题

（一）目前的乡镇政权是一个怎样的现状

乡镇政权为什么要再造？回答这个问题的前提首先要了解目前乡镇政权的基本现状。那么，目前的乡镇政权大体是一个怎样的现状呢？现状是不容乐观的，经济危机和政治危机是它的主要表现。其经济危机一是经济来源问题，表现为农不养政使大部分乡镇断了经济来源；二是债务问题，由于财政体制原因加之近年来的农村赶超型的发展使乡镇背上了沉重的债务，有的几乎积重难返。其政治危机从本质上来说是财政危机的“变异”，主要是政权软化的问题和质量弱化的趋势：一方面是结构性退化， 表现为乡镇的权责关系不协调，机构设置不合理，政权的运行成本过高、运作效能低下；一方面是功能性变异，表现为官本位的过重，使农民 和乡镇政权之间干群关系恶化，个别地方还出现了黑恶势力向基层政权的侵入现象。面对这样的现状，如果我们不加以深刻的分析，对于乡镇政权的前景，难免就要困惑了。

（二）乡镇政权还要不要存在

当前的乡镇既然存在着如此严重的危机，那么，它应该怎么办呢？是存在还是取消？回答是肯定的。既然要存在，是加强还是削弱？回答也是肯定的。我们说，目前的乡镇政权，既不能取消，也不能削弱，要较好的存在和切实的加强。为什么这么说呢？要着眼于以下两个方面。

第一，乡镇的危机是我国农村转型发展期矛盾运动的必然现象。我们知道，农村生产力与生产关系、经济基础与上层建筑这两对基本矛盾既有对立，又有统一；既有发展，又有变更；既有对农村上层建筑的破坏过程，又有对农村上层建筑的确立过程。这一矛盾运动导致上层建筑与经济基础的错位，产生农村政治与经济的不和谐，出现了经济危机和政治危机的现象。对此我们要坚持用积极的观点和发展的目光去理性地、辨证地看待。看到矛盾不断产生，不断解决，不断进入和谐状态的科学规律性；看到乡镇问题的出路，既不在于取消、虚化或实化，也不在于有限的乡镇自治，而是在于转化，在于重新配置一个的政治和经济均衡的乡镇权力体系。

第二，要着眼于我国战略机遇期的城乡统筹发展。众所周知，在这个战略机遇期，发展就是全面建设小康社会。而全面建设农村小康社会又是战略机遇期的重中之重。靠谁去直面实现农村 这一发展要务呢？毫无疑问，靠乡镇！为什么这样说呢？要基于以下两个方面来分析。一是从乡镇在统筹城乡发展中的地位来看。乡镇在国家政权体系中居于基础和末梢地位，直接面对着9亿多农民，其运作绩效对于国家政权的稳固、人民的福祉、现代化事业的兴衰有着举足轻重的意义。二是从乡镇在统筹城乡发展中的作用来看，在中国9亿多农民中的大多数无法真正在二、三产业获得稳定就业，没有能真正转移到城市之前，农村社会出现不稳定事件及各种意料不到事件的可能性越来越大，国家必须有一个可靠的，能了解、掌握和控制农村发生各种事件的行政系统，将农村情况自下而上地及时汇报上去；必须有一个可靠的行政系统自上而下及时将上级政策传达下去或将资源分配下去。这就需要有自上而下行政系统在特定条件下强有力的介入。而乡镇是城市与农村的中介，是解决二元社会的突破点，因此，它的作用无可替代。

（三）乡镇政权再造问题是一个发展问题

乡镇政权再造是一个什么样的问题呢？是改革问题？是发展问题？还是稳定问题？从表面上来看，我们说，它是三者居乎其中，都是；从实质上来看，我们说，它是发展问题。为什么这么下结论呢？因为，乡镇政权属于农村的上层建筑范畴，它的再造既不是简单的改革，也不是简单的创新，而是原有乡镇体制的脱胎换骨，是一次质的飞跃，所以，乡镇政权再造是一个发展问题。既然是发展问题，那么，它应怎样发展呢？怎样使之与农村经济社会的发展更加相适应？怎样使之与农村经济基础更加协调呢？科学发展观的提出明确回答了这一问题。科学发展观是指导我国现代化建设的崭新的思维理念。它的核心是以人为本，它的基本内涵一是全面发展；二是协调和可持续发展。作为乡镇政权的再造必须着眼于科学的发展观，坚持经济和政治的协调发展，坚持其性质、职能的根本性转换和结构性优化，这是解决我国乡镇问题的必然选择。

把握乡镇政权再造的几个具体科学发展观问题

（一）坚持官本与民本相转变，体现再造的人性化

乡镇政权的再造，要造成一个什么样的政权呢？毫无疑问，是以人为本！以人为本是乡镇再造的最终落脚点，也是乡镇再造的首要出发点。历史的改革实践证明，坚持以民为本，改革就会成功；坚持以官为本，改革必然失败。因此，要坚持社会主义条件下的官权与民权相转变，体现再造的人性化。那么，如何转换呢？

第一，要树立民本意识。主要是着眼于从官本意识向民本意识的转换。意识问题是观念问题，是首要的问题。一是要树立权为民所用，情为民所系，利为民所谋的群众观，使之成为社会主义条件下乡镇政权文化的核心。二是要树立人本政绩观。要坚持发展不应以速度为主，而应以民生为本，把改善民生作为发展的根本要义。把人本观念调整到城乡经济社会发展的指导思想和战略上来，彻底纠正计划经济时期牺牲农业农民利益，单向突进搞城市化、工业化的赶超战略，把赶超型、差别型发展战略转变为协调型的发展战略，从城乡分割发展到联动发展，从差别化发展到一体化发展，从注重经济增长、发展速度到注重改善民生。

第二，要着眼于人本制度的创新。从官治向民治的农村治理转型是一个渐进的增量改革过程。这种治理转型需要过渡性的制度安排，同时更需要进行综合配套的制度建设。农村政治发展面临的基本问题也正是如何以新的制度安排和规则配置满足农民日益增长的政治与经济需要。人本制度的创新要着眼于农民对乡村事务要有更多的自决权。一是要纠正那种见物而不见人的片面发展观。尽快按照公共服务型政府的要求，建立以公共服务为取向的政府业绩评价体系，将政府职能切实转变为社会提供基本的公共产品和公共服务上来，强化政府的社会服务功能。与此同时，建立科学的行政问责机制，追究乡镇政权机关和官员在公共服务职能方面失职的责任。二是要建立和扩大乡镇人民直接参与乡镇政治的机制，增强乡镇政府的自主性和自我治理能力，使乡镇提供的服务满足辖区内农民的需求，让农民有表达偏好、监督公共品生产和服务的机制。通过双方不断的互动，使国家与乡村民间社会在乡镇社区治理中达成全面、积极和有效的合作，并最终促成国家与乡村社会的“权力互强”格局全面实现。

（二）坚持宏观与微观相统一，体现再造的统筹性

再造乡镇政权，既要立足于微观，又要着眼于宏观，惟有如此，方能体现再造的统筹性。为什么这样说呢？，从当前乡镇表现出来的如利益冲突、体制冲突等诸多问题造成的权责分散，职能肢解来看，个中原因我们就很明白了。

第一，坚持宏观意识与微观认识相统一。所谓宏观意识主要是指国家上层决策界、学术理论界、宣传舆论界等对乡镇政权的地位作用和前景要有客观的理性的正确的认识，坚持这个认识与农村基层干群的微观认识达到统一和一致，唯有如此，才能在看待和处理农村问题上不至于产生偏颇。应该看到，近年来在农村宏观体制设" 计中的缺陷，在舆论媒体上因个别败类而对整体乡镇干部的刻意丑化，在学界上对乡镇要么糟的很，要么一锅端或一锨除的个别极端化言论，都是对农村缺乏客观全面的认识造成的。可以说，这种认识造成的后果既不利于国家决策层对农村的正确了解和决策，又不利于城市工商界对农村的支援，还对乡镇干部造成了极大的负面影响。客观的说，山大什么鸟都有，乡镇干部中确实有不少问题，但他们不代表全部和整体，对乡镇干部和乡镇体制要有一个公正的看法。

第二，坚持宏观体制和微观制度相统一。要更好地实现城乡统筹发展，必须从政策和体制创新入手，实现宏观体制和乡镇微观制度相统一。乡镇工作面对千家万户，面临千变万化的市场，职责之大、责任之重不言而喻。在体制创新上，一方面应当与国家政治体制改革的大方向和进程相适应，彻底解决条块分割问题，使责、权、利统一起来，使县机关部门和乡镇都摆正位置，做到不越位，不错位，互相支持。另一方面要 坚持使被配置权力的各种组织和机构既能有效率地运行，又能相互平衡，有着严密的自我制约机制，使乡镇政府真正成为有权威、有活力、高效能的一级政府，充分调动乡镇的积极性。

第三，坚持 宏观控制与微观自治相统一。我国正处在深刻的社会转型过程中，从城乡二元经济结构向现代社会经济结构转变，将是今后几十年我国社会经济发展的基本走向。对于农村经济的管理，要根据市场化的进程，从直接管理过渡到利用非行政手段的宏观调节。对于农村社区性事务，则在国家的法律权威下，实现以农村居民广泛参与地方微观自治，将农村社会纳入到国家的体制之中实现全社会的有机整合。

（三）坚持有为和无为相兼容，体现再造的可持续

可持续发展已成为我们时代的最强音符。它是科学发展观的重要内容。在一定程度上，可持续发展内含着政治发展。所谓乡镇政权可持续发展，主要是能否有为和无为相兼容，进而实现与整个乡村社会良性互动。有为和无为是辨证的，正如运动和静止一样，二者相互渗透，始终兼容。它的目标是低耗与高效相并重，而现实却是与之相反。管理成本是愈来愈高，管理成效却愈来愈低。这种高耗低效，即使是好一点的高耗高效的粗放运作的方式显然已不适应当前的发展了。

第一，转变职能适时“有为”。这是实现高效率的重要途径。一是要对农村政权组织的职能科学定位。这个定位要分三个阶段，早期阶段的职能定位主要是引导发展农村经济，市场培育，基础设施建设，科技服务，公共事业管理。中期阶段让乡镇只有最基本的社会事务管理功能，既不对经济增长目标负责，也不对自身财政负责。现在的阶段应是上述二者并存和过渡的阶段。后期阶段要由积极行政的转入消极行政，这一阶段需要较长时间。二是向政府部门内部管理或纯公共行政管理中引进市场机制或企业管理办法，建造企业化政府治理模式。三是在机构设置上，不与上级政府设立对等对口的机构，可因事设立办事员或助理。对原有站所逐步向两个方向转化，一部分推向市场，变为中介性组织，另一部分纳入乡镇服务工作。

第二，转让职权“无为”为主。党的十五届四中全会提出：“有所不为才能有所为”。面对当前农村的现状，乡镇政府要收缩政府活动范围，坚决地从直接从事的经营管理中退出来，把主要精力放在经济调节、社会管理和公共服务上。将市场能做的事情尽量退还给市场去办，将社会能做的事情尽量退还给社会去办。一是建立如文化活动协会、专业经济协会、志愿者服务组织等，可以让这些组织替代相当一部分政府的功能，还可以让一部分志愿者竟聘乡镇政府的官员，通过这个办法减少政府的开支。二是建立农民协会组织。让他们在法律允许的范围内活动。履行他们的基本职能，代表农民参加政府决策工作，为农民伸张正义，维护农民的合法权益等等。这样做的好处是：一方面 提高了民间社会的组织化水平，降低了乡村社会的管理成本；一方面提高了乡村社会的组织化程度，使民间力量得到增强，再一方面有利于促进乡镇无为而治使乡镇政权逐步从 农村退出，形成一个和谐乡村社会。

（四）坚持一般和个别相结合，体现再造的全面性

我国幅员广大，国情复杂，地区发展极不平衡，广大的农村既有相对简单的同质性的社会，又有相对复杂些的异质性社会，不同的地区在地方治理中担负的任务和功能并不完全相同。从整体的角度来看，现阶段中国乡镇一级政府的设置不仅要考虑社会经济发展的需要，还应当考虑政治控制和社会稳定的需要，不仅要考虑某一局部地区地方治理的一般情况，还要考虑其他地区地方治理的特殊现实。因此，我们在考虑乡镇再造时必须放弃‘一刀切’和整齐划一的想法，从统筹区域发展的目标出发，坚持一般和个别相结合，体现再造的全面性。如允许全国各个地区根据本区域社会经济发展的实际情况和地方治理面临的具体任务确立自己的基层体制，根据本地区农村社会经济发展的基本状况和农村城市化的客观需要决定乡镇政府的再造。同时赋予省一级地方政府在基层体制设置上一定的灵活性与自主权，从地方治理的实际需要出发决定乡镇政府的建构模式。如允许根据地域特点建立专业型政府，促进政府间分工与协作。对生态保护特区，民族聚集区，边境地区，人口密度低的地区，赋予它们不同的社会发展目标，并用于对当地官员政绩考核。如根据经济区域来设置行政区划，使政府的公共服务、公共品供给真正服务于纳税人。如在一些经济极不发达地区，弱化和虚化乡镇政权的固定设置，精简专业管理部门。根据生态保护、义务教育的公共品供给需要设立事业机构，打破原来基层政府行政界限，根据社会需要设置学区、司法管辖区，以发挥有限资金的使用效率。

参考文献：吴理财：社会转型与乡政改革张玉林；呼唤农村的政权革命——从根本上改善国家、基层政权与农民的关系贺雪峰、董磊明：乡镇一级何去何从周绍金：乡镇政府存在质疑及国家基层政权构建设想党国英：乡镇机构改革要解决什么问题张晓山：乡镇体制改革之路——岳村政治的启示宋圭杰：新千年中国的乡镇：路在何方李昌平：乡镇体制改革：官本位体制向民本位体制转变邓大才：乡镇突围要治本