高校内部审计的制约“瓶颈”分析与对策研究

【摘要】高校内部审计制度实施以来取得了有目共睹的成绩。但仍存在制约其 发展 的“瓶颈”。如何加强内部审计监督，完善内部审计制度，保证高校 经济 安全，成为高校财务和审计人员重要而迫切的任务和课题。

近年来，随着高等 教育 事业的飞速发展，高校办学规模不断扩大，资金的来源和结构都发生了明显的变化，形成了投资主体多元化、经济活动多样化的格局，收支总额和基本建设投资规模成倍增长。在新的形势下，建立健全高校内部审计制度就显得十分必要。我国高校内部审计制度始于上世纪80年代，取得了有目共睹的成绩，尤其是在内部审计工作制度、内容、技术、组织等方面取得了长足的发展。然而与我国 现代 内部审计事业同步发展的高校内部审计毕竟起步晚，起点低，缺乏良好的控制环境，审计思路、方法、技术落后，审计风险剧增，难以适应高校经济快速发展对审计控制与管理的需求，形成了制约高校内部审计发展的 “瓶颈”。因此，不容置疑，加强内部审计监督与审计建设，完善高校财务和经济管理，保证高校经济安全，已成为高校财务和审计人员重要而迫切的任务和课题。

一、高校内部审计的重要作用

（一）构建高校和谐民主的校园文化氛围

高校内部审计对构建和谐民主的校园文化、倡导高校民主 政治 氛围方面功不可没。随着高校民主政治进程的不断推进和加强，广大教职工越来越希望拥有知情权、参与权和监督权。内部审计依法通过对本校 会计 资料及资产等项目的检查与审核，监督财政收支和财务收支的真实性、合法性和效益性，审核干部经济责任履行情况，检查高校目标实现程度，评价高校经济效益与社会效益，强化教职员工参与管理的积极性和主动性。通过内部审计的建设，架起了领导与广大教职工沟通的桥梁，建立了良好的干群关系，使高校能够在诚信、和谐的气氛中健康发展。

（二）保障高校法规制度的贯彻执行

国家《审计法》、《审计署关于内部审计工作的规定》、《内部审计准则》、《教育系统内部审计工作规定》等 法律 法规在赋予内部审计监督职能的同时，给内部审计建立了良好的法律环境，为高校内部审计的发展开辟了广阔的天地，对最大限度地减少工作中的随意性、保障高校有关法规制度的有效贯彻执行、指导和规范高校经济活动、促进高校更好更快地发展起着不可替代的重要作用。

（三）建立高校惩治和预防并重的反腐体系

近年来，高校各种恶性经济案件频发，发案数量和金额均呈上升趋势。部分院校领导的权力高度集中，缺乏权力制衡与约束机制。不难看出，这固然有体制、机制、制度和环境等方面的原因，更与高校内部审计不力、监督管理弱化不无关系。经济案件的频繁发生给我们以深刻的教训：只有加强高校内部审计控制，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，通过财务收支审计、专项审计、经济责任审计、绩效审计和管理审计，建立健全制度与监督并重的惩治和预防腐败体系，才能从源头上预防和治理腐败。

（四）保证资产的安全与完整

资产是高校进行经营活动所必备的物质条件，保证高校资产的安全与完整是内部审计的基本目标。资产都具有一定的价值和变现能力，由于高校资产内部控制制度的不健全及执行不力，往往缺乏对那些容易接近或经常接近资产的部门、人员的有效监督，导致盗窃、挪用、贪污资产等行为时有发生，造成国有资产的大量流失和浪费。建立内部审计机制，可以从经费管理，资金筹集到具体项目的组织实施进行全方位、全过程的监督，保证高校资产的安全完整。

二、制约高校内部审计发展的“瓶颈”

（一）内部审计的环境欠佳

１.对内部审计的重要作用缺乏足够的认识

高校内部审计是在政府的直接推动下发展的，因此高校职工特别是领导层对内部审计的重要意义缺乏足够的认识，人们普遍关注的是内部审计的监督职能，认为审计就是查账，是“找麻烦”，把内部审计部门与其他经费使用部门人为对立起来，而忽略了内部审计的管理、服务和建设职能。加之内部审计受组织体制、审计技术、人员素质等多种因素的制约，监督职能弱化，服务、建设职能难以发挥，让高校内部审计陷入一种“没有不行、有了作用不大”的尴尬境地。

２.内部审计组织机构设置不够规范

内部审计机构设置不健全、不规范，严重影响了审计工作的独立性。高校内部审计的独立性包括：组织独立、人员独立和经济独立。

（１）合署办公影响了审计工作的独立性。目前各高校基本上设立了内部审计机构，但内部审计体制并不十分健全和规范。许多高校将审计部门与财务或纪检监察部门合署办公，组织机构设置不独立，严重影响了审计工作的独立性、公正性和权威性，影响了审计功能的有效发挥。

（２）审计人员工作的制约因素众多，影响了审计工作的独立性。首先，高校的内部审计部门作为高校的职能部门，和其它部门一样都在学校领导层领导下工作，审计人员工作不可避免地受到领导意志的左右，这是客观存在的因素；其次，高校也是个“小社会”，复杂的人际关系和人情顾虑，会影响审计工作的正常进行和审计工作的独立性；再次，审计人员组织人事关系隶属于学校，工资、奖金、职务升迁等受到学校的制约、牵制，也影响了审计工作的独立性。

（３）高校内部审计经费紧张影响了审计工作的独立性。受高校教育经费有限的影响，很多高校内部审计的审计经费总量不足，经费缺少来源渠道，不能保证有足够的经费独立开展工作，影响审计工作的正常开展。

３.审计人员素质难以适应审计工作发展的要求

（１）高校内部审计人员的专业结构较为单一，以财务会计、经济管理专业为主，难以满足新形势下审计覆盖面广、审计业务日益复杂、涉及专业领域宽泛的特点。审计工作涉及财务收支、经济效益、基建维修、经济责任、预算决算和内控制度评审等多个方面，监督覆盖范围涵盖了重大经济合同和大宗物资采购及大型基建投资项目招投标的全过程。审计人员知识结构的单一性，势必导致审计工作浮于表面、流于形式，势必造成审计判断失误、审计报告不实等后果，从而引发较大的审计风险，降低了内部审计工作的质量。

（２）高校内部审计人员的年龄与职称结构不合理。就内部审计人员的数量而言，内部审计部门通常是高校最为“精简”的部门；就内部审计人员的质量而言，据 中国 内部审计协会的调查，我国高校内部审计人才匮乏，年龄及职称结构不合理：高校内部审计人员中35岁以下的占37%，35—55岁占27%，55岁以上占36%；初级职称占46%，中级职称占34%。高级职称仅占2．7%，其它占17．3%。因此，高校内审工作只能停留在较低层次上，影响了审计工作的质量和效率。

（二）内部审计的思路与方法落后

传统的高校内部审计往往偏重于事后审计，注重会计及经济信息的查错揭弊，很少介入到经济活动的起点和经济活动的实施过程，难以做到对经济活动的事前审计把关和事中审计控制。长期以来忽视对高校教育经费的管理、财务预算的审核、工程建设项目的招投标监督、经济责任履行过程中的事前审计和事中审计，产生了极为不良的后果，给高校违法违纪等腐败案件以滋生的土壤。其根本原因是对审计职能的认识没有实现由单一监督向管理与服务方向的转变。随着高校内部体制改革的逐步深化，高校内部审计思路狭窄的弊端日显突出。亡羊补牢固然需要，但防患于未然更为重要，这是内部审计的灵魂所在。

（三）内部审计的审计风险加大

随着国家对教育重视程度的提高，各级政府不断加大对教育的投资力度，教育事业拨款不断增加，高校办学自主权逐步扩大，审计的对象复杂多样化，审计工作量急剧增加。但与此形成反差的是，高校的风险意识并没有提高到应有的高度或者说根本没有形成风险意识，更缺乏有效的风险管理与风险预警机制，这无疑加大了内部审计人员的执业风险。

（四）内部审计的审计手段滞后

经济 领域的信息化特别是 会计 电算化给审计工作带来了极大的挑战。由于 现代 化信息管理的需要， 电子 计算 机技术、 网络 技术逐步成为高校经济管理和财务管理的重要手段。但高校内部审计的工作方式和方法基本上还是以手工审计技术为主，注重财务收支的合法合规性审计，以财务数据的准确性作为审计重点，忽视了高校经费使用的合理性和效益性，审计效果较差，范围狭窄，技术滞后，不能适应形势变化的要求，严重影响了审计工作的效率和质量，也给审计工作带来了很大的风险。

三、完善高校内部审计控制的对策

（一）建立良好的 法律 法规环境

１.提高管理层及员工对内部审计重要性的认识

任何工作的有效开展都离不开领导的重视和支持。高校内部审计质量的提升在一定程度上取决于领导层对审计工作的认识及支持力度，特别是要对内部审计部门工作的创新给予支持，要为内部审计创造和谐的工作环境。同时，内部审计也要通过不懈努力，树立起良好的内部审计形象，改变内部审计单一的监督职能，实现内部审计监督、服务与建设于一体的复合职能。并在发挥审计作用的同时，建立起与学校其他部门的良好关系，切实发挥出内部审计在高校经济管理中的“护士”、“卫士”与“谋士”作用。

２.建立审计委员会

在职工代表大会中下设审计委员会，委员由职工代表大会选举产生，应受校长或校务委员会的领导，对高校领导班子负责。对内部审计机构和人员的工作实施监督和指导，负责组织定期或不定期的检查和评价。同时，向学校管理层和审计委员会负责并报告工作，督导内部审计职能的有效运行，建立一套适合本学校实际的内部章程、建立人员考评机制、审阅学校重大经济决策、检查内部控制制度和协调专项审计并督促审计结果的公告。这是建立完善的高校治理结构的有益尝试，可从实际上大大提高内部审计的独立性和权威性。

３.提高内部审计人员的综合素质

高校内部审计控制是否得到有效实施，财务与经营风险是否可以有效地规避，行为主体者——审计人员素质高低至关重要。高校成员尤其是学校核心人员的个人素质、道德价值观以及审计人员的职业素质、职业精神等在学校内部审计控制建设中有着极其重要的作用与影响力。因此，高校高层管理者应奉公守法、廉洁自律，审计工作者应爱岗敬业、坚持原则、客观公正、文明服务、增强技术、一丝不苟，熟悉相关的财经法规和国家统一的会计、审计制度，注重经济、 金融 、法律、基建工程、税收、价格、计算机、网络等审计必备知识的积累，全面提高内部审计人员的专业技术能力和整体素质，提高执法能力。

（二）创新内部审计的思路和方法

实施包括事前审计、事中审计和事后审计全过程的审计监督。事后审计仅能起到“查”的作用，对已经成为事实的问题很难纠正，更难以弥补已造成的损失。随着工作重点向管理与咨询、建设功能的转移，高校的审计关口亦需要前移。即将内部审计由事后审计逐步向事中审计和事前审计延伸，实现内部审计事前审计、事中审计与事后审计全过程的审计监督与控制。通过事前审计可以充分发挥审计工作规范管理、服务基层、加强监控、堵塞漏洞的作用；通过对高校内部控制系统事中、事后的检查、分析、评价，可以找出管理上存在的问题和内部控制的薄弱环节，提供咨询建议和改进措施，提高审计成果和审计信息的时效性，有效地解决事后审计发现管理漏洞难以处理的矛盾，使学校的管理层和操作层更有效地履行职责，使管理活动有序进行。

（三）防范和规避审计风险

防范与控制审计风险是内部审计创新 发展 的必要前提和有效保证。面对复杂多变的高校经营环境和内容繁多的审计业务，内部审计风险急剧加大。如何防范和降低审计风险是内部审计工作不容忽视的重要问题。值得倡导的是顺应从制度基础审计向风险导向审计的转变，把防范风险的意识贯穿于审计全过程，以风险分析和控制为出发点，以确保审计质量为前提，通过风险预警、风险识别、风险评估、风险分析和风险报告等措施，建立风险评估方法框架，将审计风险控制在最低限度的有效途径。

（四）采用先进的审计技术与方法

为适应新形势，审计工作在其工作方式、业务程序、检查内容和关键控制点等方面需要进行一系列变革，大力推行计算机辅助审计，大力推广和完善统计抽样、内控测试、风险评估等审计方法，运用先进的审计技术与方法，以有效地降低审计风险、提高审计效率、保证审计质量。