行政机关绩效审计研究

内容 摘要：本文结合我国实际，借鉴西方国家绩效审计 理论 和实践经验，对开展行政机关绩效审计进行了探讨。首先 分析 了开展行政机关绩效审计的必要性，对比分析了中外绩效审计存在的差距，阐述了我国开展行政机关绩效审计的制约因素。然后，从我国实际出发，提出了符合我国国情的行政机关绩效审计的目标、工作要求、组织 方法 和内容设想。

关键词：行政机关 绩效审计 研究

随着我国 社会 主义市场 经济 的不断完善，公共财政框架的逐步建立，政府机关财政资金使用效率和效益越来越受到各级政府的关注和重视。在当前，开展政府机关绩效审计，对促进政府机关及有关部门不断完善财政制度，提高自身的工作效率，促进财政改革的有效进行，实现公共财政的职能目标将发挥重要的作用。

绩效审计的概念

目前 ，国内外公认的绩效审计是指由独立的审计机构或人员，依据有关法规和一定的审计标准，运用专门的审计程序和方法，对被审计单位或项目的资源利用的经济性、效率性、效果性进行评价，提出改进建议，促进管理、提高效益的一种独立的监督活动。“经济性”，是指以最低费用取得一定质量的资源，简单地说就是支出是否节约；“效率性”，是指投入和产出的关系，包括是否以最小的投入取得一定的产出或者是以一定的投入取得最大的产出，简单地说就是支出是否讲究效率；“效果性”，是指在多大程度上达到政策目标、经营目标和其他预期结果，简单地说就是是否达到目标。本文所说的行政机关绩效审计的主体主要是国家审计机关，客体主要是公共部门、公共工程项目、公共事业等。一个具体的行政机关绩效审计项目可以对三个方面内容中的一个或多个进行检查。

对经济性的审计。包括：根据健全的行政管理原则、实务和管理政策对管理活动的经济性进行审计；对政府部门是否经济地使用其资源并将成本保持在较低水平进行审计。

对效率性的审计。包括：人力、财力和其他资源是否得到有效 应用 ；政府项目、单位和活动是否得到有效管理、约束、组织和执行；政府服务是否及时提供；政府项目目标的实现是否符合成本效益原则。

对效果性的审计。包括：政策目标是否得到实现；所发生的理想结果是否可以归功于所追寻的政策。

我国绩效审计的 发展 现状

随着我国加入WTO，国际上对政府行为的“可控性”、“透明性”和“服务性”的要求越来越高，伴随着社会主义民主的进步和政府机构改革、财政体制改革等逐步深化，政府机关运作的效率怎样、财政资金的使用效果如何，已成为社会各界所关注的焦点。从而将绩效审计提上了议事日程，审计署2003年公布的《2003至2007年审计工作发展规划》，明确提出了今后五年审计工作重点之一就是：“积极开展绩效审计，促进提高财政资金的管理水平和使用效益”。

近几年，各级审计机关结合政府投资项目、专项资金审计、领导干部经济责任审计和政府及老百姓关注的热点 问题 在一定程度上尝试和实践了绩效审计。在政府投资项目审计方面：如审计署对国家投资30亿元建设的福州长乐机场的审计取得了一定的成果，其中一些审计结果公众反响强烈。这说明公众迫切需要政府提高财政资金使用效益和效率的愿望，特别是在领导干部任期经济责任审计方面。近些年，各级审计机关开展的领导干部任期经济责任审计，不仅要对领导干部所在单位财政财务收支进行审查，还要对领导干部任期经济责任的履行情况作出评价，也包含了绩效审计的职责履行情况评价的内容。

当然，就审计机关总体而言，虽然在政府投资项目、专项资金审计和领导干部经济责任审计方面都涉及到效益性审计，但是由于往往把注意力集中在财务收支审计上，因而远未达到绩效审计的真正要求，只能说明绩效审计的观念在我国政府审计中开始萌芽。

行政机关绩效审计的开展

目前，我国一无全面系统的绩效审计理论指导，二无针对性的制度规范和切实可行的绩效审计操作规程，三无健全完善的绩效评价指标体系（制定绩效审计标准的来源如组织的基本命令或基本计划文件、有关 法律 和规章制度、方针性文件、公认的管理实务准则等内容不详细；目前能评价绩效指标的体系存在很大的局限性，即只有财务指标，没有非财务指标。只有 历史 指标，没有未来价值指标；综合性指标多，单项指标少，缺乏“预警”指标；审计标准不适用，如被审计单位的计划指标不 科学 ，没有反映经济活动应当达到的水平。由于经营环境的变化导致原来使用的标准不适用而没有及时更改）。四无专业成熟的绩效审计机构和审计队伍。这就决定了现阶段我国不能照抄照搬国外先进的绩效审计模式和组织方式方法，只能从我国的现有条件和实际情况出发，逐步探索出符合我国国情的绩效审计组织方式方法。笔者认为，开展政府机关绩效审计应该包括以下方面。

（一）选准题选好题，找准开展绩效审计的切入点

政府机关绩效审计工作涉及面广，而目前审计机关普遍存在审计力量不足的问题。因此在确定项目时，必须量力而行，有所为有所不为，按照“全面审计，突出重点”的方针，坚持在全面审计基础上，“从查处严重损失浪费入手”，结合政府工作中心，选择重点领域（部门）、重点项目、重点资金，作为开展绩效审计的突破口。即在加强对全部政府性资金审计监督的基础上，突出重点抓住重要财政专项资金、重大政府投资项目、重点部门和政府采购资金等财政支出比较集中的部位开展绩效审计，监督公共支出和财政资源配置使用的经济性，揭露 影响 财政资金绩效的问题。

（二）提高方案质量，指导绩效审计全局

审计方案是审计行动的先导，绩效审计方案指导和统领审计实施工作的全局。要发挥绩效审计揭露管理不善造成效益差效率低、决策失误造成严重损失浪费和国有资产流失等 问题 ，提出改进建议，为加强宏观管理和提高资金使用效益和效率服务的作用，在编写绩效审计方案过程中，必须坚持高起点，提高目标定位；坚持突出重点，确保个性特色；坚持创新思路，才能实现新的突破。首先是指导思想要转变。政府机关绩效审计不能局限在财务收支审计思维上，也不能搞大而全的综合性的绩效审计模式，应该着重对某个项目和某一具体事项绩效进行评价；其次是目标定位要提高。政府机关绩效审计方案的目标定位必须改变以往财务收支审计仅仅从规范预算的编制和执行、促进规范财务收支和加强财务管理等角度来明确目标的做法，应该立足宏观，围绕政策、制度和管理等层面设计审计的目标，也就是通过绩效审计，既要揭示存在的问题，更要为加强宏观管理服务，为完善制度服务；再次是审计重点要突出。在确定绩效审计重点时，要根据绩效审计具体目标，绩效审计的重点 内容 ，和审前调查发现的存在突出问题的关键环节，来明确绩效审计的重点，取得适当证据，对项目绩效进行评价；第四是审计内容要明确。要根据被审计事项的管理政策、制度和审计重点，提出明确具体的审计内容和要求，指导审计实施和操作；第五是处理标准和评价尺度要恰当，评价指标体系要做到定性与定量相结合、长期效益与短期效益相结合、 经济 效益和 社会 效益相结合的原则，确保绩效评价 科学 、合理，否则会削弱绩效审计的说服力和权威性。

（三）搞好专项审计调查，提高绩效审计工作效率

利用审计调查机动灵活、涉及面广的特点，开展全过程监督全方位调查，不仅能够以较小的审计资源投入将审计覆盖面做大，而且能够就所调查的单项内容深入下去，做深做透，做出精品，收到事半功倍的效果，是专项审计调查的一个显著特点。在审计调查过程中应该注重做到四个结合：问卷调查与延伸调查相结合。针对专项资金筹集、使用和管理中的问题，设计问卷调查表征求被调查单位意见，同时选择部分有代表性的单位进行针对性的延伸调查，为审计评价积累第一手资料；自查与延伸调查相结合。采用自查与延伸调查的形式对有关单位发放自查表，了解资金缴存、管理和监督中存在的问题，并对问题进行 分析 汇总，有针对性地延伸调查部分相关单位，有利于掌握真实情况；审计与抽查相结合。在对重点部门进行审计的基础上，延伸调查相关单位，可以顺滕摸瓜，发现一些帐面审计无法发现的严重问题；传统审计与 现代 审计相结合。采用传统手工审计与现代 计算 机辅助审计相结合的形式，利用计算机辅助审计快捷高效的优势，扩大审计调查的覆盖面，提高审计效率。因此，在行政机关绩效审计中，只要能选准项目，精心组织，这种快捷方式无疑将会更有用武之地。

（四）灵活运用各种处理 方法 ，提高绩效审计工作水平

充分运用计算机进行辅助审计，发挥计算机信息收集处理方面的强大功能，在此基础上灵活运用各种信息分析处理方法，对于提高行政机关绩效审计方案的科学性，审计证据的相关性、充分性和证明力，审计结论的准确性和权威性，无疑具有重要意义。

目前 国外常用的绩效分析处理技术方法：比较分析法。就是将实际情况与一定的技术指标进行对比，看是否达标。这里的技术指标可以是计划、预算、设计目标，也可以是 历史 指标、同行业标准或国际惯例等；因素分析法。也称因果分析法，就是对事实进行分析，找出问题的成因；净现值法。这同时也是一项决策技术，其最大特点是融人了货币时间价值的概念，将不同时期的财政资金支出与收益全部转换为同一个时点上的货币价值，两者进行比较得出结论；抽样分析法。就是对用统计学方法抽取的样本进行分析，得出整体性结论。这种方法适用于总量或规模较大且分布较广的项目；趋势分析法。就是采用倒序时法确定一个时段，将这一时段内不同时点的相关数据按时间顺序排列，并加以分析，从而得出趋势性结论；图表图形辅助法。即利用计算机辅助功能，将分析数据以图表或图形展示出来，简明易懂，增强直观效果。上述信息分析处理方法各有长短优劣，我国在政府机关绩效审计中应视项目或资金的具体情况进行选择。

（五）整合审计资源，提供绩效审计的力量保障

开展政府机关绩效审计项目要有复合型的人才，从专业结构来看，除财务 会计 专业人员外，还需要有懂工程技术、计算机、统计分析等方面的专业人才。从国家审计机关现状看，是不能满足财政绩效审计工作要求的，这就必须在行政机关绩效审计中整合审计资源。要统筹规划项目，发扬财政审计一体化理念，打破专业界线和处室界线，实现优势互补。借助外力，采取有偿调用社会审计力量和专家的方式参与绩效审计。解决审计人员力量短缺，特殊审计人才不足的矛盾，为深化绩效审计工作开拓新的途径。

（六）注重审计结果转化，提升绩效审计的成绩

政府机关绩效审计不仅仅局限于预算执行和财务收支的真实合法性审查和查处其中的违法违规问题，而是更加重视宏观决策和内部控制制度建立和执行情况的审计，查找预算体制和决策机制等方面存在的问题，从制度层面提出对策或建议，因此对审计结论和审计成果转化的要求更高。这就要求审计人员一方面对审计情况进行深挖掘、深加工，深入分析 研究 影响 行政机关绩效的主要因素，重点揭示财政资金使用中的损失浪费现象，分析影响财政资金绩效的主要因素，力求反映问题具有普遍性、前瞻性，对策建议具有宏观性、权威性，能够在更高层次上促进财政资金管理水平和使用效益的提高。另一方面通过审计信息、专报、调查报告、综合报告等多方位挖掘审计成果，提升审计成效，才能更好地发挥审计成果的作用，才能为领导决策提供 参考 依据。将政府关心、百姓关注的重大项目、重点资金审计结果向社会公告，既能满足社会公众的知情权需要，又能促进被审单位加强整改，宣传审计，优化绩效审计环境。