公共受托责任与政府效益审计

近年来，随着我国 政治 、 经济 体制改革的深入和经济对外开放的 发展 ，建设“责任政府”，已经成为我国中央及地方政府所确定的政府发展取向。效益审计在我国也逐渐引起了人们的重视，广大 研究 人员和审计工作者开始关注和讨论政府效益审计的有关 问题 。

公共受托责任效益审计产生和发展的基础

编辑。

效益审计也称3E审计，是对一个组织利用资源的经济性、效率性和效果性进行的评价。其中经济性、效率性和效果性是效益审计的三个要素。效益审计的目的是从第三者的角度，向有关利害关系人提供受托责任履行情况的信息，促进资源的管理者或经营者改进工作，更好地履行受托责任。

效益审计同其他审计种类一样．产生和发展的 理论 基础都是受托责任关系。但不同的是，效益审计起源于这样一种责任关系：即政府作为受托方对公共资源进行管理和经营，在资源有限的情况下，对公共资源的所有者——公众负有不断提高公共资源的使用效率和效果的责任。但是，由于政府以非盈利为目标，其从事 社会 公共事务管理与服务活动基本上是免费或只收取成本补偿基础的服务费，所以，政府的业绩及受托责任就不仅仅是以经济效益为标志，而应以社会的、政治的和经济的综合效益为标志，即以社会效益为主、经济效益为辅。同时，由于公共财政资源主要来源于各种税收，那么政府首先必须保证各项政务活动符合社会公众利益，所以，政府首要的责任是社会的和政治的受托责任，其次，才是财务受托责任。

我们知道，政府是依法行使国家行政事务权力的机关，依法拥有行政权并履行相应的公共管理职能。政府实现其职能需要有充足的经济资源作保证。由于政府代表国家意志行使公共财政资源的筹集、使用和管理的权力，所以必须受到资源提供者(社会公众)及其代表、国家法令、合同协议及其他约定的限制，必须对资源使用的经济性、有效性和使用效果负责，这就是广泛存在于政府及其管理当局与社会公众之间的公共受托责任。

随着公共受托责任的观念的不断增强，公众对政府审计的要求不只停留在对财政收支的真实性和合法性审计上面，他们更关心的是财政支出的效果这样的问题上。无论是政府部门还是企事业单位，只要存在公共财产的受托经济管理，受托人就必须对受托财产的安全和完整及其效益性承担公共受托责任，而政府审计机关就应该对公共受托责任的履行情况进行审计。

政府效益审计的实施过程

根据世界各围政府效益审计的成功经验，笔者认为，我国政府效益审计具体实施过程应包括：确定效益审计的目标，制订审计计划，实施审计．提交和公布审计报告。

(一)确定效益审计的目标

根据效益审计的目标，可以将审计分为以下几类：

1、重点审计。对可能发生严重损失浪费、效率低下、控制薄弱的环节．进行重点选择审计。主要目的是为了查明以上现象是否存在及其程度． 分析 原因并提出改进意见。

2、专项审计。对重要活动、项目和计划进行广泛审计。主要目的是确认重点领域财务报告的真实性，同时对控制方面存在的问题和效果提出评价。

3、标准化管理审计。对标准管理业务的审计，主要涉及重要的资源，对经济效益产生重大 影响 的方面，如政府采购，施工质量等，这些方面需要标准化的管理。主要目的是促进政府改进管理，节约资金，提高效率，增大效果。

4、局部审计。对某一领域的审计战略和重点所进行的审计。该类审计具有很强的针对性，有利于改善该单位的经济效益。主要目的是向被审计单位提出提高效益、改善控制系统的建议，并加强其节约意识。

(二)编制审计计划

1、概况了解。对被审计单位经济活动的各个领域的概况的了解．不仅仅是在受领审计任务后才进行，而是在日常工作中都要开展。了解的 内容 包括：被审计单位的背景资料，如关于收入、支出、资源、资产方面的财务资料和组织结构以及经营活动及其面临的限制；目标资料，如方针目标和优先项目、经营目标活动，对收集的信息进行相关评价。

2、记录整理资料。对被审计单位概况的每次调查了解，都要进行及时记录、分类和整理，并记人审计档案，以保证审计档案信息的新颖性。在记录和整理时，要对收集的信息进行系统分析。

3、编制部门效益审计计划并逐年修订。部门计划是效益审计计划的核心，包括效益审计的主要方面，每次审计的主要 内容 、重点及时间、人力安排。计划应简要说明审计的目标和调查的战略设想以及对 经济 效益风险和审计风险的评估，计划实行年度检查和年度滚动，并提交上级管理部门。

4、总体计划，是协调和控制各部门效益审计的大纲，保证各部门效益审计计划的协调平衡。

(三)实施审计

1、初步检查。通过进行初步检查，确定充分检查是否必要。初步检查要求尽可能省时和简练，结束后审计人员应提交一份说明初步检查所承担的主要工作、主要发现、经济效益风险、需要进行充分检查的 方法 、计划、预算和时间安排等内容的报告。

2、充分检查。充分检查并不意味着检查的对象和内容无所不包，在获取足够的审计证据的基础上，应考虑相关性和有效性。

3、审计取证和编制审计工作底稿。效益审计在搜集证据过程中除运用了财务审计中广泛使用的审阅、观察、 计算 、 分析 等技术和方法以外，调查和统计分析是效益审计中常用的方法。但不论审计人员决定采用什么方法，都必须以保证审计报告的客观性和公正性为原则。

4、审核，分为主审人员的审核和处室领导的审核。主审人员的审核主要对审计工作底稿进行审核，审核不是简单地重复审计人员的工作．要保证审计工作底稿的证实作用：审计项目已按批准的计划进行了完整彻底的检查；没有遗漏任何重大事项；审计结论是建立在充分、相关和可靠的审计证据基础之上的，是正确和合理的；各种汇总资料和相关数据是正确无误的。处室领导的审核主要对主审人员审核工作的恰当性进行审核．保证审计证据的范围和性质能对审计结论和建议起到支持、证明作用。

(四)提交和公布审计报告

效益审计报告通过以下几个阶段形成：组织报告大纲：撰写报告初稿；征求意见、修改和审定；送给有关人员。效益审计报告要做到：行文简练：结构严谨、清楚；用语通俗、准确，直接了当、不模棱两可；内容有层次，重点突出；在审计证据信息的使用上注意有效性、充分性和经济性，善于运用实物证据和事实来增强对揭露出 问题 的说服力。

我国实施政府效益审计的薄弱环节

评价效益的标准难确定。效益审计的对象千差万别，衡量审计对象经济性、效率性和效果性的标准难以统一。甚至是同一项目．会有多种不同的衡量标准，采用不同的衡量标准，得出的结论会有天壤之别。这使得每开展一项效益审计．审计人员都必须在现场审计开始前．就衡量效益的标准问题与被审计单位进行协商．或者寻求一种公认的、不存在异议的评价标准。因此，衡量标准的确定，给效益审计人员客观公正地提出评价意见造成了困难。

效益审计的方法和技术不统一。由于评价对象的不同，审计职业界不能为效益审计提供一个统一的方法和技术。审计人员在效益审计中可以灵活地选择与被审计事项相适应的技术和方法进行审计。正由于效益审计方法和技术的不统一，一方面给审计人员提供了自由选择的余地，另一方面也使审计的风险加大，给审计证据提出了更高的要求。

效益审计人员素质不高。效益审计需要多样化和创新的方法．需要多学科的知识。传统的财务审计人员视野相对狭窄，缺乏评价政府工作效益的意识、知识及技术技能。审计人员在开展效益审计时需具备相应的独立性和胜任能力。这里的胜任能力除了传统财务审计所要求的胜任能力外。还要求审计人员具有不同于一般的政府工作人员的才能和更加专门的专业知识．能够深刻地理解政府审计工作，在评议政府业绩时形成深刻而中肯的判断。因此，开展效益审计的政府审计机关需要储备许多专业的人才，包括经济学、 社会 科学 、 法律 、财会与工程方面的人才等。