党代表大会常任制：政治社会学的观察与分析路径

" [摘要] 党代表大会常任制试点工作是一项极其复杂的当代政治现象。在社会转型和体制转轨的社会背景下，以上世纪80年代后期以来的试点工作为资料背景，抽取党代表这个试点工作中的基本要素为研究样本，分析试点工作的经验与不足；分别从合法性、试点工作的实质（利益再分配）、学理上存在的阻力（“政治精英”）和潜在动力（党员和人民群众）等几个方面探讨试点工作不足的原因；从党内民主建设的实际出发，思考进一步推进这项试点工作的社会动力。

关键词：党代表 常任制、党内民主、合法性、社会动力

一、基本做法

全党党代表大会常任制试点工作，具有相对大的研究和探索空间。在这一方面，由于各地领导的心态不一，全党在这一方面的进程参差不齐。既有市、县市区、乡镇，也有大众企业、南宁卫生局等企业事业各单位。其中省辖市较少、县市区居中，最多者为乡镇一级党组织。一般地说，有三种类型：浙江等沿海开放地区在经济社会等条件先行发展再实行试点的类型；四川等内陆省份开展试点工作与发展经济促进社会进步同步进行的类型；陕西省等一些欠发达地区的基层组织迫于“人养不活”的生存和发展压力，主动开展了党委领导班子、党委书记的民主选举、竞选职位的试点工作，对当前进一步搞好党代表大会常任制试点工作提供了方法上的借鉴。

（一）第一种类型的基本做法。第

一、通过多种途径提高党员代表的素质，为发挥代表的作用打下良好的基础。一是减少代表名额，提高代表群体的参政议政能力，有利于代表参与党内外事务。代表名额一般都比原来减少了20%以上，有的试点市县区以将代表人数由300名减少到200名左右。[6]如，四川省适当减少代表名额，调整代表结构，规定常任制代表的名额原则要低于上届非常任制代表人数的２０％；[7]绍兴市2003年党代会代表人数比上年党代会减少了２０％；椒江市2003年党代会代表人数比上次党代会减少３４％。同时，这两个市的代表群体在年龄结构、文化结构和分布状况等方面也有很大的改善。二是划小代表的选举单位。绍兴市党代会把市级机关和市直单位划分为８３个选举单位，椒江全市共划分出１０４个选举单位，每个选举单位一般只产生１至２名代表。这样党员对代表候选人更为熟悉。也有利于代表与选举单位建立起——对应的关系。[8]三是改进党代会的工作程序，让代表提前参与党代会的有关活动。在党代表大会召开前，提前数天以代表团为单位组织当选的代表开展活动。活动的主要内容是：向代表通报党代会的主要议程；征求对党代会报告，“两委”候选人建议名单的意见；提出履行代表职责的有关要求。这样做，一方面有利于充分发扬党内民主，使代表的权利和义务都得到保障；另一方面，也有利于党组织有时间从容地处理某些突发事件，及时做好组织和协调工作，使党代会开得更加顺利。

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二、确立党员代表在地方党的领导工作中的地位和作用。在绍兴市，这项制度的主要内容有：一是明确代表的任期与党委相同。赋予代表在党代会闭会期间的权利和职责，主要的职责是：收集本选举单位党员的意见和要求，及时向代表大会和市委反映；结合本单位实际，对党的建设、经济和社会发展、群众的思想和生活等有关问题进行调查研究，向党委和有关党组织提出工作建议和批评；根据有关规定，对党委成员实行监督；党委认为有必要时，可以委托党员代表对有关问题进行专项调查。为了便于党员代表开展活动，给每位代表颁发了《党员代表证》，并规定了代表的活动方式。党员代表除了集中参加党内会议和市委组织的活动外，还可以在本选举单位内开展有关活动。二是划小代表团，为了使代表的活动具有一定的组织形式，加强对代表的管理和教育，按区域和工作性质将代表划分为若干个代表团。代表团在大会期间的职责是组织讨论，形成提案，酝酿人事问题等。平时各代表团根据需要可召开代表团会议，讨论党委提交讨论的问题；形成提交党代表大会的提案；讨论本代表团所在区域和工作系统内的有关问题；提出工作建议。[9]

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四、大胆把试点工作引向省辖市。2003年8月19日上午，广东省首个地级市党代表联络办公室——中共惠州市委党代表联络办公室挂牌。[13]这标志着惠州党代表常任制开始进入实质性运作阶段。市委向全市每个党代表发出了《实行常任制，全赖你参与》的信和《党代表意见建议卡》，市委还依照有关政策法规，结合惠州的实际，在全国率先编辑了《党代表手册》一书，发给党" 代表学习使用。

（二）第二种类型的基本做法。第

一、形成了不同地区、层次和水平相结合的试点模式。如四川2003年大范围试行党代表常任制，初步积累了五种模式的经验，即市县乡三级联动型、县乡二级联动型、单一的县级常任型、单一的乡镇级常任型和企业党代表常任型。[22]

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二、有重点、有突破地开展试点工作。四川将在全省条件成熟的地方，逐步地有组织地推广雅安市直选党代表的做法，并形成更大范围内试点，重点在市县两级的试点大格局。其中，四川省委组织部近日出台了《关于市、县（市、区）党代表大会常任制的试行意见》。《意见》规定，党代表大会可以每年召开一次，也可根据实际需要不定期举行，审议当地党委、纪委的年度工作报告，在换届期间选举当地党委委员、候补委员和纪委委员，选举出席上级党的代表大会或党员代表会议的代表，听取上一次党的代表大会决议事项的落实情况和代表提出的提案、意见和建议的办理情况的说明，讨论确定当地党委认为需要提交代表大会讨论的其他事项。实行常任制的党代会代表可对本地的重要工作、重要项目和企业进行视察；代表１０人以上联名，可在代表大会召开期间以提案的形式，或在代表大会闭会期间以质询的形式，对党员群众关注的问题和反映强烈的问题，向当地党委以及辖区内各级党组织提出提案或质询；上级党委组织部门每年可组织代表对当地党委班子及主要成员进行一次测评，当地党委也应组织代表对重要部门和问题比较突出的单位进行评议和测评。《意见》还规定了党代会常任制的组织保障：党代表受国家法律的保护，代表的工作受党的纪律的保护。在权利保障方面，《意见》规定，代表所提的提案、意见、建议由联络办转交给相关单位或个人；所涉及到的单位或个人必须在6个月内给予负责的答复。代表所议定、质询、评议、监督的事项，一经当地党委批准，任何单位或个人不得以任何理由予以推诿或拒绝，不得对代表履行职权进行干扰，更不得打击报复。[23]

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四、选择有一定民主意识和民主经验的地方试点。2003年下半年，湖北省荆门市选择了省“两推一选”示范镇的杨集镇作为乡镇试点单位，试行了镇党委会讨论重大事项实行无记名投票表决的办法；从8月份开始，进行以“海推直选”镇党委书记、镇长，“两推一选”村党支部成员和直选村委会成员为主要内容的镇村两级班子换届选举工作。[26]

二、经验与不足

党代表大" 会常任制中，党代表起着承前启后、承上启下的中枢作用、灵魂作用。如果党代表选不好，或者选准了但无法正常发挥作用，则再好的领导制度、再好的领导体制都会走样变形、形同虚设。这一方面，既积累了宝贵经验，也存在着一些问题。

第二，不足方面。党代表的职责和权利模糊，党代表和党代表大会、党委会、常委会之间的相互权力关系还没有完全理顺，权力的逆向运行行为仍存在。一是党委会给党代表布置调研任务。有的地方规定，党代表受党代表大会和党委的委托，对有关问题进行专题调研，并形成调查报告，供党委决策参考。[35]这种规定没有正确认识和处理党代表、党代表大会的决策功能，反把党委会的决策功能放大了，把党代表和党代表大会的决策功能变成了执行功能。所以建议改为，受党员群众或选举单位党组织的委托，党代表可以自行根据实际开展调查研究，作为党代表履行职责的手段和内容，并接受党员群众和选举单位党组织的监督和验收。同时，在一定的条件下，经党员群众或选举单位党组织的认可同意，可以另行接受区委、党代表大会常任组织的委托，开展若干调查研究，并向委托单位负责报告。二是党委委员“上对下”式地联系党代表。有的地方建立了党委委员联系党代表制度，要求每位镇（街道）党委委员联系若干个党代表，每年至少谈心一次、家访一次，以加强对代表的指导、协调和服务工作。[36]这也搞反了党代表大会与党委会之间的权力授受关系。党代表一旦常任，就意味着党代表将发挥参政议政的政治作用，不是党委委员主动联系党代表，做党代表的政治工作；而是党代表要主动联系党委委员，经常性开展谈心、调研工作，并要求和责成党委委员经常性地向党代表通报有关重大事项，以征得党代表的意见。因为，党代表联系党委委员，可以把广大党员群众和基层党组织的建议和意见向党委委员反映，以促进党委委员对基层情况的了解和把握，更好地制定符合本地区本部门的政策。总之，党委委员是党代表选举出来的，党代表可以代表党员将执政的权力交给党委会，也必须以适当必要的方式监督党委委员行使权力。至于党代表与党员群众、与选举单位的党组织的关系，也可以类推加以确定，即党员群众或党员小组、支部、总支和党委要经常性地与党代表保持工作联系，要求党代表如实汇报情况、研究工作，并责成他们负责地把党员群众和基层党组织的建议和意见向党委会作出汇报，至少必须向党代表所联系的党委委员做通报并备案在册。三是试点工作成了上级布置的检查任务。有的地方出台的《关于试行镇党代表常任制的意见》规定，将把党代表常任制的实施情况作为对各镇党建工作考核的一项重要内容，每年进行检查。[37]看起来，这个规定是加强党代表大会常任制工作的有力举措，但从深层次来分析，就可以得出这样的结论：党代表大会常任制是上级党组织对下级党组织部署的工作任务，而不是一场触及人们灵魂深处的革命。这样的改革，主动权完全操纵在上级党组织的手中，而改革的“主力军”——广大党员群众和基层干部却被动地跟着上级党组织的指挥棒乱转一气，其结果，必然不能达到党代表大会常任制的应有效果。四是党组织“规定”代表团团长人选。有的地方规定设立（而不是由党代表选举或者推荐）代表团团长、副团长，召开会议时间、活动内容由代表团长、副团长协商确定，等等。[38]这些办法和规定没有充分地体现民主选举和党内竞选的基本原理，与党代表大会常任制的党内民主精神是不相符合的。五是有意回避弹劾和罢免的程序。邓小平同志早就说过：党内民主的“关键是要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度。”[39]除极少数地方外，很多地方的试点工作中，对弹劾和罢免的程序没有作出明确的规定，有的甚至是有意地回避。如某某县第十次代表大会通过的《某某县第十次党代会常任制暂行办法实施细则》，[40]全文六个部分共三十个条目，找不到弹劾和罢免的任何信息，诸如此类的党代表大会常任制的“试点办法”比例还相当大。党内民主建设的方向，应该是建立一个保证全体党员在有关党的一切重大问题问题上有最终决策权的运行机制。这是党内民主建设的依据，也是党内民主建设的最终目标。在民主制度安排中，权力的授予者对权力接受者的约束和监督的最具威慑的力量就是弹劾和罢免——既然权力的接受者即受托方没有充分反映权力的授予者即委托方的意志和意愿，那么，委托方就有天然的权力收回先前基于错误信任而授予的权力。然后，基于新的信任，以民主选举和党内竞选的方式，重新确立权力的受托方。因此，弹劾和罢免是党员群众监督党代表、党委会、常委会，党代表监督党委会，党委会监督常委会的重要手段和制度保障。

三、主要原因分析

党代表大会常任制试点工作不仅是中国共产党党内民主建设的伟大探索，而且是社会转型和社会变迁与中国共产党执政党建设互动的产物之一。因而，这项试点工作中的不足原因，不仅有党的因素，也有社会的因素。笔者尝试从合法性、试点工作的实质（利益再分配）、学理上存在的阻力（“政治精英”）和潜在动力（党员群众和人民群众）等几个方面作初步探讨。

第二，没有充分认识到试点工作的实质是权力的再分配和权力授受关系的再调整。一是改革的实质是利益的再分配、社会关系的再调整。党代表大会常任制是新形势下党内民主的完善和发展，也是党内权力的再分配和党内各阶层社会关系的再调整。邓小平同志明确指出，政治体制改革“这个问题太困难，每次改革涉及的人和事都很广泛，很深刻，触及许多人的利益，会遇到很多的障碍。”[47]不难发现，实行党代表大会常任制、发扬党内民主肯定会对地方党委和党委领导成员的行为起到一定的约束、制约作用，地方党委有时也不愿意给自己套上个“紧箍咒”。所以，各级党委领导对推行常任制的认识程度也就决定了改革的深度。实行常任制后，势必会强化党代表大会的作用，党内原有的三大会议制度的格局肯定会发生变化。原有党的领导程序、工作制度等相应也要发生变化，基于原有制度所产生的利益格局也需要调整，势必会触动一些人的利益。正如有的学者指出的：“还有少数人为了维护原有体制下过度集权的权力格局，打着加强党的领导、保持党的先进性的旗号，有意无意地以各种借口阻拦党建改革，冠冕堂皇地维护自己的既得利益。”[48]

二是任何形式的民主都是依据一定的民主理念对不同利益作出的制度性安排。民主与集中的关系归根到底是各种利益关系在政治和法律上的表现。实行党代表常任制，可以充分利用“代议制”的形式调整党内不同社会阶层成员的利益，协调党内不同利益团体的利益。现在社会阶层分化加剧，6600多万的共产党员不可避免地分散在社会各个阶层之中，每个阶层都有其自身利益需要诉求。必须充分考虑来自方方面面的利益，在党内充分表达、反复权衡，最终形成决策，这是党代表大会作为“最高决策机关”的一项重要功能。同时，党内也存在利益团体，或是地方利益，或是部门利益，或是条线利益等。毛泽东在八大前发表的《论十大关系》就是正确处理党内利益团体关系的指导性文件。[49]党内权力的再分配，就是要改变当前党内权力过分集中在少数人手中，特别是集中在主要领导手中等不正常的现象和体制。这必然要面对有权的一方即所谓的“权力精英”愿不愿意、以何种各方都能接受的方式，积极稳妥地重新分配党内权利，改善当前的权力结构，协调党内不同阶层的利益关系等棘手的问题。认识不到这个问题的严重性，估计不足这个问题的艰难性，就不可能真正搞好当前的党代表大会常任制试点工作。

第四，没有充分认识到试点工作的主要动力是广大党员群众。民主的动力何来？民主的推进，有可能削弱一部分“政治精英” 的权力。从这个角度讲，很难从“政治精英”内部找到民主的动力。实践证明，在这种情况下，民主政治的发展，必须在具备足够的外部压力（“政治精英”之外）的条件下才有可能。[56]这也是历史唯物主义观点在党代表大会常任制试点工作中的运用和体现。目前，党代表大会常任制试点工作过分强调自上而下，没有充分相信群众、宣传群众、教育群众、组织群众、引导群众，没有充分地尊重群众的首创精神，群众变成了不知结局的“常任制”演员。一些地方的党组织和领导，干脆把试点工作全部包揽下来，既不向人民群众、党员群众甚至一部分干部说明试点工作的理由、任务、程序、要求和结果，也不把试点工作的权利和义务交给人员群众、党员群众；只把它当作一项保密性很强的工作，既不向上报告有关情况，也不向本单位有关工作部门保持业务联系，把试点工作当成了少数人联合攻关的严密的科学试验任务。人民群众的参与热情虽然很高，但苦于无法详细了解组织上的具体意图是什么，只能是跟着党组织的指挥棒“瞎转”——让干什么就干什么，让说什么就说什么，基本上处于服从、服务的配角地位。总之，不发动人民群众特别是党员群众、而只依靠少数人坐在办公室里策划的这场改革，不是真正意义上的党内民主实践。因为无论结果如何，党内民主的成份仍没有增加多少。

四、培育和壮大试点工作的社会动力

党代表大会常任制是一场政治体制改革的攻坚战，是一场触及人们灵魂深处的革命，要害在于" 根治权力过分集中的官僚主义甚至是家长制的“总病根”[57]，建立健全充分反映党员群众和基层党组织真实意愿的党内民主制度。因此，培育和壮大党代表大会常任制试点工作的“主力军”和“同盟军”，是搞好当前正在轰轰烈烈开展的党代表大会常任制试点工作的全部的动力源泉，也是检验真假党内民主建设的试金石。

第二，开展党外宣传，团结一切可以团结的力量，扩大改革的“同盟军”。一是政治是社会的一个组成部分。从社会学角度来说，党代表大会常任制试点工作是社会与政治相互作用的产物，社会变迁特别是社会文化变迁对试点工作必然产生深刻的影响和作用。这是党内民主与人民民主相互促进、不可分离之辩证关系的体现。对于党代表大会常任制试点工作发展所形成的人民政治参与的扩大，执政党完全有能力将其转化为积极的政治发展资源和社会发展动力；而党代表大会常任制发展不仅具有促进加强和改进党的领导的功能，而且具有增强执政党密切与社会关系的功能。二是党代表大会常任制试点工作必须取得群众的自觉与自愿。由于长期以来大多数人民群众、党员群众习惯了旧有的权力模式，即使党内的“精英层”——领导阶层和学者阶层认识到这种危险并主动要求进行一场革命式的“权力改革”，如果没有人民群众的理解和支持，也只能是孤军奋战。因为，“凡是需要群众参加的工作，如果没有群众的自觉自愿，就会流于徒有形式而失败。”[63]党代表大会常任制工作本身实质就是“还权与民”，是对党内权力的再分配、对党内社会关系的再调整，是建设党内民主的伟大试验，必须一切依靠人民群众特别是党员群众。在党代表大会常任制试点工作中，任何恩赐的观点、代替群众的观点，都是错误的。“只要我们依靠人民，坚决地相信人民群众的创造力是无穷无尽的，因而信任人民，和人民打成一片，那就任何困难也能克服，任何敌人也不能压倒我们，而只会被我们所压倒。” [64]“这里是两条原则：一条是群众的实际上的需要，而不是我们脑子里头幻想出来的需要；一条是群众的自愿，由群众自己下决心，而不是由我们代替群众下决心。”[65]

三是适度地发动和组织好广大人民群众积极参与。人民群众理解、支持、参与党代表大会常任制试点工作，能够把社会压力变成党的政治资源和社会支持力。相反，如果把广大人民群众排斥在党代表大会常任制试点工作之外，反而会激起不明真相的部分群众的不满和怀疑，人为地造成和加剧了党群矛盾，即把支持力变成了压力，在这种情况下，处于观望、不满和怀疑的人民群众的政治参与就很容易被放大，而且它与政治体系之间的矛盾也容易被激化。如果只有几个领导干部和一批工作人员在那里忙碌开展党代表大会常任制工作，“只有领导骨干的积极性，而无广大群众的积极性相结合，便将成为少数人的空忙。”[66]

第四，正视和警惕党内民主的脆弱性。建立健全党代表大会常任制，是一场真正意义上的党内“民主”革命，要发动广大党员群众正确认识自己的权利和义务，处理好坚持党的领导与充分发挥民主、坚持依法办事的关系，防止出现“一收就死、一放就乱”的蒙昧状态，确有必要在党员群众中，在基层党组织中，特别是在农村的党员群众和基层党组织中，开展好“启蒙”式的党内宣传，让广大的党员群众和基层党组织切实认清建立健全党代表大会制度常任制的意义、方法、步骤、途径和目的，确保这场改革的健康顺利进行。

“如果认为选民不能对于迫切的政治问题形成合理的判断, 那么, 为什么应该认为他们能够区分不同的领袖人物呢? 人们根据什么认定选举的判断是正确的呢? 如果选民能够评价相互竞争的领袖人物, 那么, 他们肯定就能够理解至关重要的问题。” [73]这就是当前中国共产党党内民主实践和探索——从根本上说也是党代表大会常任制试点工作中最为艰难的重大课题。

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[2] 本书编写组：《党的十六大报告学习辅导百问》，党建读物出版社、人民出版社，2002年11月第1版，第319页。

[3] 高放：《政治学与政治体制改革》，中国书籍出版社，2002年1月第1版，第460页。

[4] 《中国共产党第十六次全国代表大会文件汇编》，人民出版社，2002年11月第1版，第50页。

[6] 李志宏：“党代表大会常任制试点工作进展情况和基本做法”，《党建文汇》，2003年4月。

[7] 四川省委组织部：“健全党的代表大会制度的有效途径——党的代表大会常任制试点的调查与思考”《求是》，2003年第11期。

[8] 中共浙江省委组织部调研室：“地方党代表大会常任制试点研究”，参见，www.bjsupervision.gov.cn，2004-6-28。

[9] 胡坚：“党的代表大会常任制的实践与探索”，《红旗文稿》，2003第1期。

[20] 记者：“我区正式启动党代会代表常任制工作：赵巷镇先行试点并通过试行办法”，参见www.shqp.gov.cn/gb/content，2003-07-02。

[21] 王虹、王帆、张宏宇：“充分发挥常任制党代表作用的实践与思考”，参见红桥组工网，www.tjhqqzf.gov.cn:8001。

[22] 闵捷 ：“四川大范围试行党代会常任制”，《中国青年报》，2003年6月2日。

[23] 中共四川省委组织部课题组：“党的代表大会常任制运行及走向研究”，《领导科学》，2003年 21期。

[26] 张仕洪、周志兵：“我省首位‘海推直选’乡镇党委书记在京山产生”，《湖北日报》，2002年9月5； 邓科：“湖北杨集镇‘海推直选’书记镇长候选人始末”，《南方周末》，2002年9月19日。

[28] 胡坚：“党的代表大会常任制的实践与探索”，载：《红旗文稿》，2003年第1期。

[29] 杨运发：“我市积极积极推进党代表大会常任制试点工作”，2003年8月22日，《什邡之窗》网站。

[30] 雷世界：“健全党的代表大会制度的有效途径”，载：《求是》，2003年第6期。

[32] 杨三军，林嵬：“‘党代表大会常任制’雅安试水，成效令人关注”，载：《半月谈》2003年9月。

[34] “安徽预热党代表常任制”，载：《法律服务时报》2003年7月4日。

[35] 江山：“吉林长春一区首次试行党代表大会常任制”，载：人民网2003年9月19日。

[36] 中共绍兴县委组织部，“积极探索镇级党代表常任制度”，载：《时代先锋》2003年4月。

[37] “靖江试行镇党代表常任制”，载：沿海党建网（http://www.yhdjw.gov.cn）2003年4月11日。

[38] “嵊泗县第十次党代会常任制暂行办法实施细则”，载：“嵊泗党建”网（http://www.ssdj.com.cn）。

[39] 《邓小平文选》，人民出版社，1983年7月第1版，第二卷，第331页。

[40] “嵊泗县第十次党代会常任制暂行办法实施细则”，载：“嵊泗党建”网（http://www.ssdj.com.cn）。

[42] M·Weber：“统治的类型”Die Typen der Herrschaft，载：《经济与社会》Wirtschaft und Gesellschaft， Koln ，1956，第1卷，第157页。

[43] 王长江：《现代政党执政规律研究》，上海人民出版社，2002年12月第1版，第166页。

[44] 高丙中：“社会团体的合法性问题”，载：《中国社会科学》，2000年第2期。

[46] 哈贝马斯：《交往与社会进化》，张博树译，重庆出版社，1989年第1版，第184页。

[47] 《邓小平文选》第3卷，人民出版社，1993年10月第1版，第176页。

[52] [德]罗伯特·米歇尔斯，《寡头统治铁律》，任军锋等译，天津人民出版社2003年1月第1版，第77页

[58] 刘少奇：《论党》，人民出版社，1980年版。

[59] 《中国共产党党内法规选编》（1978-1996），法律出版社，1996年9月第1版，第159-160页。

[62] 《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1983年7月第1版，第144页。

[63] 《毛泽东选集》第3卷，人民出版社，1991年版，第1013页。

[64] 《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第1096页。

[65] 《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第1013页

[66] 《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第898页。

[67] 《邓小平文选》，第2卷，人民出版社，1983年7月第1版，第333页。

[68] 《邓小平文选》，第2卷，人民出版社，1983年7月第1版，第146页。

[69] 转引自，莱昂哈德：《是一次新革命的前夕吗？》，商务印书馆，1980年版，第4页。

[70] 《列宁选集》，第4卷，人民出版社，1995年版，第408页。

[72] 《毛泽东文集》，第5卷，人民出版社1996年版，第137页。