从国家到人民：公民社会与它的治理功能[１]

因为，我们处理生活、关系以及冲突的方式似乎正在发生变化。一个重大的转变已经在各种层次的公共管理事务中破土而出，包括全球的、区域的、国家的乃至地方的事务。新的“非国家”的主体——大量的公民组织——已经成为我们称之为“治理”的程序和制度不可或缺的一部分。解决问题方式的变化以及治理的转变是决定人类以何种方式开始下一个千年旅程的最受人关注的现象之一。 我们看到，无论是在地方，还是在全球，组织日常生活的程序、制度和安排都在以加速度形式发生着转变。这种治理的转变主要发生在以下三个主要领域：全球化、信息通讯以及公民社会的网络、规范和道德。 政府不仅在全球化经济中丧失了自治权，就连作为主权核心的政治、社会及安全事务，也被商业集团、国际组织和各种公民团体（也称非政府组织，NGO）分割着权力。自1648年西发里亚和平运动（Peace of Westphalia）始建立的稳固的国家中央集权体制已宣告结束，至少是暂时的结束。

按照马修斯的观点，“国家固定的地理疆界与当今事务的“非领土性” （nonterritorial nature）之间的冲突……强烈地预示着国家的相关权力将继续被削弱。”

治理的崛起

对于直接影响人们日常生活的各种琐碎事务，中央政府显得过于庞大而不可能做到事无巨细。于是，城市和地区作为准自治实体（quasi-autonomous entities）作为政府的竞争对手走进世界市场。从它们自身的性质来看，地方政府要比中央政府更贴近人们的生活。因此，地方政府不仅可以为公民社会提供便利，还可以使大多数人从日益增长的公民参与中受益。

公民社会网络在地方、国家乃至全球层面的日益扩展实际上代表着一个史无前例的权力分化过程，权力日益分散到公民团体、组织和非政府组织(NGO)手中。实际上，一个网络状社会（network society）正在，在这个社会中，传统的等级结构得到了修补，或者从某种程度来讲，正在被一个放射状的、水平的决策结构取代。正如 T.马修斯所说：“网络不会使人处于最高或中心的位置。相反，它有许多交叉点，使得个人聚合成整体或基于不同的目标而进行群体互动。”公民社会组织(CSO)流动性好、快捷而灵活，与缓慢、呆板的官僚机构相比具有相当的优势。通过运用它们相对的灵活性与迅速行动的能力，公民社会组织能够设计方案，获取新优势，甚至动用公众舆论。因此，政府部门如果想把事情办好，除了依靠国家官僚体制外，还不得不借助这个宽阔的水平政治网络（policy network）。例如在某个地区，一个优秀的市长不得不与地方社团、利益集团、各种职业或非职业机构以及地方商业组织打成一片。在全球层面情况也是如此：从消除贫困到全球变暖，没有众多的国际非政府组织及其网络的支持，没有任何重要的全球性议题可以得到解决。 另外，一系列共同的价值、规范与标准，以及以普遍的权利、共享的义务为标志的全球伦理（global ethic）已露冰山一角。人权、环境、民主、妇女权利、结社自由等价值的统一标准如此之明确，并为绝大多数国家所接受，这在人类历史上是前所未有的。尽管强权机制依然故我，但另外一个简单事实的意义也非比寻常：政府、企业也好，个人也罢，一旦它们的行为违背了这些标准，它们至少会感到尴尬和不安。国际公共舆论——受共同的价值和标准引导，由全球媒体传播并为公民社会组织动员——已经成为各个层次的治理的核心动力。 “我们的家园”

公民社会是治理的新角色。本杰明·巴伯（Benjamin Barber） 把公民社会称为“我们的家园”（the place for us）:

自由社会生活的一块独立领地，政府与私人市场都不是统治者；我们通过家庭、部落、教会和社区的共同行动为我们自己建造的王国；调解作为经济生产者与消费者的独特个性与作为统治者成员的抽象集体之间关系的第三域（另外两个分别是国家与市场）。 巴伯提出了一个重要观点：公民生活（ civic life ）既不同于我们的私人生活，这时我们只是一个生产者和消费者；也不同于公共和政治生活，这时我们通常只是投票或争取权利。巴伯所描述的“我们的家园”意味深长：它不是私人的，也不是公共的，而是公民的（civic）。这个公民空间可以提供更为直接、更为紧切、更为持久的参与，它比传统的公共或政治的部门更能切实地改造我们的生活。

众所周知，公民社会是一种精妙而复杂的制度安排和人类互动结构。它的不存在远比它的存在更引人注意。当它发挥作用时，我们认为理所应当；它从不会成为舆论关注的焦点。只有当它缺失时，我们才意识到它的重要。这就是为什么今天南非、波兰、匈牙利、菲律宾和智利等国家的人们能为公民社会的重要性提供强有力的佐证的原因，因为这些国家的公民行为在20年前受到了损害。

公民社会是一个大胆的、激进的——但非革命——的政治概念。正因为它是非革命的，我们才说它是大胆的、激进的。它与战争政治（阶级的、种族或所有的）格格不入。它实行的是公民政治（civic politics）。这是一种调停的政治，是战争政治的对立之物。它超越了传统的二元或两极的思维方式，而在后者看来，所有事物间都是零和博奕----“要么是他们，要么就是我们”。我们这个时代的政治英雄如圣雄甘地（Mahatma Gandhi）、马丁·路德·金 （Martin Luther King）、 纳尔逊·曼德拉（Nelson Mandela）、瓦茨拉夫·哈维尔（Vaclav Havel）以及像他们这样的人就是再好不过的例证" 。这些20世纪的公民政治家之所以以领导者的身份走上历史舞台，就是因为他们能摆脱“非他即我”陈旧信条的羁绊。

“我们的家园”是80年代在中、东欧复兴公民社会理念的那些持不同政见者带来的信息，如米奇尼克（Michnik）、哈维尔（Havel）、昆德拉（ Kundera）、 康拉德（Konrad）、萨哈罗夫（Sakharov）等。他们深深知道，正如亚当·米奇尼克（Adam Michnik） 所说，“那些最初猛烈攻击城堡的人，最终会使这座城堡更加坚固”。我的观点是，公民社会可以通过一些价值、风格和方式来完善治理，包括合作的精神、宽容的品质、默契与容忍的风格以及共同寻求的方式。

公民社会组织的强势与弱势

然而，我不得不直言不讳地说，公民社会不能也不应该被神圣化或理想化。我不喜欢人们在谈及公民社会时所经常使用的准福音式的语言。我也反对任何认为公民社会比另外两个部门（指国家与市场）更具道德优越性的主张，这些主张往往由公民社会组织或倡导者提出。我更反对，把我们所赞同的事物、趋势和群体都冠以“公民社会”这一称谓。公民社会俨然成为好东西的代名词。这一点也同样实用于公民社会组织身上。任何认为公民社会组织具有“双重廉洁”（double purity）——无论是权力还是金钱都不能腐化公民社会组织——的想法都是天真无比的。实际上一些公民社会组织也是腐败的。当然，这并不会使公民社会组织在地方、国家乃至全球层面所扮演的重要而积极的角色受到怀疑。一如既往的，我们需要现实而公正地看待公民社会。 那么，对于公民社会组织的治理角色而言，哪些是强势，哪些是弱势呢？与政府机构和商业组织相比，哪些是优势而哪些又是劣势呢？让我们先考察它的优势：自由、灵活、诚信、合法、“实在”（real-world）、“亲历”（hands-on experience）、流动和快捷。

自由与灵活

我们知道，自由总是与创造力息息相关。公民社会组织比政府机构更少受制度、传统、利益和程序的束缚。因此，公民社会组织更容易致力于社会风险投资、难以测度前景的事业和充满相当风险的工程。如果有必要，它们可以比那些选举产生的政府官员更长时间地抵制公共舆论的压力，毕竟那些官员要更多地受到选区和选民的影响。在寻求各部门之间的合作、调解相关事务的处理等问题上，公民社会组织比政府及其机构更富创造性。许多自由产生于下面的事实，那就是，多数公民社会组织，从诞生之日起，就是目的较单一的组织，它们能够更有效地集中它们的资源来达至它们的目标，而不需更多的妥协和折衷。而一个试图获得选举成功的政治家却无时无刻不在寻找折衷和调停，在相互竞争的利益中寻求平衡。

诚信与合法

由于经常倡导或推动一些大众认为有价值的议题，公民社会组织赢得了公众的信任，口碑也甚佳。公民社会组织不受商业利益与政府影响的束缚，这种独立使它在不妥协的道德与职业权威方面拥有较高的起点。对于一些有争议的话题——从违反人权到环境污染——公众可能更期待从独立的公民社会组织而不是政府机构或商业法人那儿获得公正的信息，因为后两者所关注的除了“事实”以外还有其它东西。在指导和监督商业活动方面，公民社会组织由于职业和道德上的权威也较有优势。当然，我们都知道这种信任是多么的脆弱和敏感。赢得一个好名声需要公民社会组织若干年的不懈努力，而只需一个小小的失误就能使其功亏于篑。

“实在”与“亲历”

尤其是对工业发展而言，拥有良好群众基础的公民社会组织是政府机构和商业组织不可多得的合作者。由于双方都信任它，因此它可以在地方社区和投资方之间修筑必要的沟通渠道。公民社会组织还可以提供一个发展和辅助的机制，它对事情的进展情况起着良好的反馈作用。拥有地方根基的公民社会组织甚至可以动员对发展方案原本无用的本土资源。

流动与快捷

凭借便利的信息渠道，以及高速贮存、管理和传播信息的能力，公民社会组织已经获得了显而易见的、动员公众舆论的巨大力量。实际上，信息技术与公民社会组织网络沟通的水平方式之间已经实现了完美的对接。在新技术的帮助下，“事实社区”（virtual community）出现了，它跨越了地理、政治和文化的边界，围绕着利益与关系而产生。世界任何角落的人们——无论有多遥远——都可以迅速地就他们所关注的话题展开商谈。公民社会组织要想确立公民社会在全球（和地方）公共政治领域中地位，流动与快捷是重要的资源。

然而矛盾的是，公民社会组织的强势也可成为弱势。自由、流动与快捷可以使它们的日常工作日益简洁、高效，但它们也引发了诸如责任、使命、选民、义务和支持等方面的问题，对于治理的前景而言，这些问题恰恰是十分重要的。 神话与误解

使命（mandate）与义务是所有善治（good governance）的奠基之石。公民社会组织、非政府组织和任何其它致力于公共政治决定的公民组织都必须明确以下两点：它们的真正使命是什么？它们要向谁负责？

通常，与政治家和政党不同，人们的回答是“代表人民”。这种一般化的回答——用“我们人民”这种称谓——不仅是虚假的、令人误解的；也削弱了公民社会组织的可信度和严肃性。另外，这些提法暗示着政治家和公共官员不能“代表人民”，他们整体上讲在道德上低于公民活动家。尽管我们对一些政府官员的腐败与不道德行为耳目能详，但这种一般化的回答仍是不真实、不公正的。 公民社会是对代议制民主以及与代议制民主息息相联的参与民主的一个补充，而不是对立之物。公民社会与参与相关，而议会民主则与代议相关。公民参与的“公民政治”与代议制的议会“政党政治”之间存在着一个动力机制，既相互补充，又充满张力。公民参与本身就承载着自生自发的合法性；它不需要从代表那里借用。

简而言之，公民社会并不仅仅是一个新的学术时尚，更是一个社会现实，它在公共生活中的合法参与就建基于此。公民社会组织之所以正当而合法，不仅是因为它们代表着公民成员，它们观念的效力、它们提升的价值以及它们所关注的话题都使之然。公民价值和民主实践使公民社会明显区别于政府、私人部门和“政治社会”（political society）。这就是公民社会对治理最突出的贡献。

与政府官员不同，公民社会组织的领导者不对选民负责。尽管这限制了它们的使命——它们不能为所有的代表要求权利——但这种脱离选民的“独立”给予他们以自由、灵活和空间，这些都是公民社会组织在治理中的“相对优越性”。用简单的话说，我们需要公民社会组织不是因为它们“代表人民”，而是因为通过它们，我们可以把事情做得更好、更快。

坦率地说，这就是为什么我对一些诸如“人民大会”（people`s Assembly）——一个与“联合国大会”（United Nations General Assembly）相对的类似“民有的”会议——之类的观念持保留态度的原因。我也对国家和地方的“公民议会”（Civil parliaments）持怀疑态度，用议会中特殊的“公民议院”（civil chamber）来“代表”公民社会的观念会产生许多严重的后果。我认为，这些概念误解了公民社会的真正本质。它们不仅通过建立类似的政治结构或使政治结构暗淡化，从而将代议制与参与制混淆；还损害了代议民主制度。公平选举、负责的议会和健康而有效的政府不可能为公民行动主义（civic activism）所取代。

公民社会组织的三个缺陷

视野狭隘

多数公民社会组织的内动力和关注点很单一，通常情况下只是一种强烈的情感动机，它驱使着人们行动。个人志向和情感动机是公民社会能够运作的最重要的资源。对理想或目标的执着能产生激情和力量，它们能对每一个公民的行为产生程度不同的" 影响。但有时同一种激情却能导致一个“隧道构想”（tunnel vision），从而阻碍公民社会的长期发展。单向度（指具有单一目的）的公民社会组织衡量事物的标准是看其是否影响它们的特殊利益。从治理的前景来看，马修斯的警告非常正确：“一个社会中，如果对特殊利益的叫喊声淹盖了对大众利益的强烈吁求之声，这个社会不可能是一个非常公平的社会。” 重申一遍，涵盖着参与程序及相关制度的新型治理，只有在多元的价值取向中锻造出基本的内聚力后，才能真正运作起来。无论是对地区，还是对全球社会来说这都是真理。治理所面临的挑战——从小村镇到全球范围——就是要确保多元和包容，避免分裂和脆化。

责任缺失

无论喜欢与否，我们不得不权衡自由、灵活与责任、义务。如果说政府官员应该对他们的选民负责，商业领袖应该对他们的股东负责，那么，公民社会的领导者又该向谁负责呢？我们很容易就回答，公民社会组织应向它们的“股东”承担义务。但他们究竟是谁呢？当然，我们可以提出一些颇具合理性的答案，如公民社会组织为其服务或与之一起工作的职员、合伙人、成员、投资者以及团体等，但我们知道，公民社会组织与它们的“股东”之间的关系实在太松散了，很难确定。政治家与公司经理对他们的支持者所负的责任更为直接、紧密和及时，因此，与公民社会组织成员对其组织行为的影响相比，选民与股东对政府和商业组织的行为有更多的支配与制约能力。责任的不同性质反映了政府、商业组织和公民社会组织的不同角色和功能。公民社会组织填补这种天然的“责任鸿沟”的最好方法，就是通过完全透明和较高水平的责任履行来培育公众的信任。 难以持久

公民社会组织世界中的高失败率和短期生活期待，可能与治理的内在性质相冲突，如标准程序、可信度、连续性和稳定性等。所以说，公民社会组织的寿命是一个问题。合作对于新的治理方式而言是十分重要的：公民社会组织有时不得不将一些义务移入合作契约中。但是，如果不能维持公民社会组织的持久发展，它很可能会被降格为一个简单的合伙人。 新的治理框架

对民主的治理来说，政府仍是必不可少和值得依赖的制度，但我们已经走入了一个新时代，治理已不再是政府的专利。从领导人与民众的直接对话到国际非政府组织的网络，新的参与者的不断出现反映了公民日益高涨的运用新的治理形式的兴趣与能力。这一“扩展” 使各个层面的治理趋向复杂和精细。人们习惯将权力用于命令与等级性的语境中，现在，需要人们在平等与合作的语境中理解和运用。对于这个新的治理框架的主角和程序，我们所知不多。那么，现在让我来清点一下90年代后期出现的治理我们生活的一些制度和程序。我们现在拥有：

1、国际性政府间机构、代理机关和程序。如联合国以及它的成员组织，包括世界卫生组织(WHO)、世界劳工组织(ILO)、国际原子能机构(IAEA)、联合国儿童基金会(UNICEF)、布雷顿森林组织（包括世界银行、世界贷币基金组织等等）；

2、带有部门性责任的其它世界政府间机构，如世界贸易组织(WTO)和经济合作与发展组织(OECD)；

3、推行“法治精神”和国际标准的国际机构如国际正义法庭（如海牙的国际法庭）；

4、国际政府间的协定、条约和谈判如《关于气候变化的京都协定》；

5、国际高官峰会，如联合国环境与发展会议（里约热内卢）、哥本哈根的“社会峰会”；

6、更多的传统意义上的地区政府间组织，如美洲国家组织(OAS)；

7、跨国公司以及它们的联盟、座谈会如戴维斯世界经济座谈会（DWEF）；

8、国际非政府组织如国际特赦组织、绿色和平组织；

9、中央和地方政府；新的政治网络和运动；

10、公共决断以及冲突解决的新形式，如领导人与民众的见面会(town hall meetings)、公民座谈会、圆桌会议和事实委员会；

11、调解；普选；民意测验，调查和投票；

12、公民社会组织，非政府组织和其它公民社会倡导者、运动和阵营。

治理的个案分析

1999年3月8日，为了消除对妇女的暴力，联合国妇女发展基金会（UNIFFM）与其它联合国机构联手举办了“在世界范围内消除对妇女暴力”的多边会议。双向的实况转播把印度、肯尼亚、墨西哥和比利时的人权活动家和决策者与政府官员、学者和媒体代表联结在一起。他们一起讨论重大的政策方向、必须实施的步骤以及消除对妇女暴力的一些成功举措。这次会议是完全开放式的，来自世界各地的人们都作为一份子参与其中。正如会议邀请函上所说，参与能使我们亲眼目睹“那些战斗在第一线的人们和那些能影响国家甚至世界的政治和经济事务的人们是如何精诚合作，共同寻求在世界范围内消除对妇女的暴力的。”世界各地的观众都可以通过以下的方式参与：视频会议系统、互联网和卫星广播。 结论

这是一个纷繁复杂的世界，我们的选择权和可供选择的事物已经显著增加了——无论是个人的，还是集体的。这个星球上的公民被推到了一个空前重要的位置。同时，我们作为公民的行为能力也明显提升。我们没有借口不为美好的明天而努力。

权力制衡的前景还不很明朗。一些新的治理制度也有待于发掘。不过，一个事实却是千真万确的：被赋予权利的公民于政府与商业组织旁边悄悄站立起来，这标志着一个新的民主时代的来临。我们不知道新的主权体制会是什么样子，也不知道会是什么样的新制度、规则和法律来进一步赋予公民以权力。我们知道的是，塑造这个历史上前所未有的“世界新秩序”的不会是权力精英，而只能是成千上万智慧、自觉、活跃的公民。

上文那个并不完整的清单表明，今天的治理是一个非常复杂的互动结构，它可以跨越部门、疆域和等级，其范围之广、势头之猛在20或30年前是难以想象的。相当长的一段时间里，部门的分化与权限的分立被人们认为是想当然的事情，可现在却正在淡出人们的视野，让位给这个愈加“鱼龙混杂”的世界。

[１] 本文选自《世纪末的公民社会》（Civil Society At The Millennium, West Hartford: Kumarian Press, 1999），作者M.马绍尔（1953）是匈牙利著名的学者、政治家和社会活动家。