分析美国对台湾经济援助的特征

分析美国对台湾经济援助的特征

美国对台湾的经济援助是美国对台政策的重要组成部分，因为美国在台湾特殊的地缘政治需要，台湾战略地位显要，美国一直对台湾给予了特别的关注和照顾，美国对台湾的经济援助也表现出与其他国家和地区不同的特点，这主要有以下几个方面：

2.1 美国对台湾经济援助政治化

美国是世界上最早开展对外经济援助的国家之一，也曾一度是世界上提供对外经济援助最多的国家，对外经济援助成为美国外交政策的重要组成部分。对外经济援助，无论以什么样的形式出现，其本质是政治性的，其主要目标是维护和促进美国的国家利益。美国的经济援助为美国谋求国家利益，发挥在国际事务中的主导作用，为其全球战略提供有利的支持。美国援台的目的在于强占战略要地，加强亚太防务体系，防止台湾“落入一个潜在的敌对国家手中”[82]，从而保障美国亚太总体战略的实施，此乃美国插手台湾的原始动机。同时美国并不希望蒋介石以台湾作反攻大陆的基地，而只想把台湾作为其太平洋防线的前哨据点，因而美国的政策是极力避免台湾国民党的军队在中国沿海开辟第二战场，以免引起全面战争，使得美国对东方负担过多[83]。

一方面，美国对台湾的经济援助是美国国家利益的具体体现。理想主义援助理论认为，经济发展水平高的国家有道义和责任来协助落后国家的经济发展，但是如果我们仅仅将美国的援助计划归因于道义和责任，就过于简单化了。“援助政策的政治因素影响最大，经济因素次之，人道的因素只能支持援助政策所做决定而已”[84]。由此可见国家利益是美国对外经济援助的首要动因，“在国际关系中，利益关系是影响国际行为的根本因素，而国家利益则是在国际政治中发挥作用最持久、影响力最大的因素，它是国家对外行为的最基本动因。”[85]一个国家，它的每一项外交政策的出台都是由其国家利益决定的，美国对台经援也是美国国家利益的体现。国家利益是“国家在复杂的国际关系中维护本国和本民族免受外来侵害的一些基本原则”[86]。国家利益本身是一个抽象的概念，“带有强烈的主体需求的色彩”[87]。而每个国家的国家利益并非一成不变，同一个国家，在不同的历史时期，不同的历史发展阶段对国家利益有不同的理解和注释。在一国的国家利益中，根据国家利益对国家的重要性，国家利益可以分为不同的层次，国家利益的层次在不同的国家不同时期有不同的排序，在国际交往中，由于各个国家侧重追求其不同层次的国家利益实质内容，因此，每一个国家都在权衡如何以较低层次的国家利益换取较高层次的国家利益。在经济援助领域，援助者和受援者也在追求这种国家利益的平衡，这种平衡的实现一方面使经济援助在国际交往中成为可能，另一方面使援助和受援双方都能在援助中获益。在对外援助中，援助方与受援方之间是一种“交换行为”，“只有符合双方的利益才可能达成协议”。[88]在美国援台过程中，经济利益和美国在亚太地区的战略利益都属于美国国家利益的范畴，在东亚地区冷战形势异常紧张的国际大背景下，美国在东亚的战略利益无疑属于美国最高层次的国家利益范畴，即根本利益，而经济利益对于高居世界首位的经济巨人美国来说，还远远够不上是其根本利益，充其量只是美国重要的国家利益而已。美国之所以不惜牺牲一部分经济利益来获取其在亚太地区的战略利益，其原因就在于后者在其国家利益的层次中处于相对较高的层次。因此在这种援助中，美国实际上是以较低层次的国家利益——经济利益——换取了处于较高层次的国家利益——东亚地区的战略利益，这种交换对美国而言是现实的和有利可图的。国家利益孰轻孰重，同一个国家在不同时期有不同的选择，美国对台湾提供经济援助是美国牺牲一部分经济利益来换取美国在东亚地区的军事安全。两者都是美国的国家利益，只是美国在权衡了利弊后选择了其中的一方而已。国家利益也是美国调整美国经济援助政策的依据。对外经济援助政策是一项外交政策，如同其他的外交政策一样，在国际政治事务中根据国内外政治经济形势变化，援助国调整经济援助政策也是很常见的，其最终的依据便是援助国的国家利益。“外交政策被定义为一种超越国界的政策，它是针对另一个国际关系行为体的，在对外援助中，这个行为体就是受援国。一般认为对外政策是国家自身利益的一种表达。”[94]由于美国各个时期的国家利益会随着世界形势和国内局势的变化而发生变化，因此当国家利益目标实现后，美国会将受援方作为一个政治实体重新加以审视、考察，根据其当时国家利益重新部署经济援助战略。在实现国家利益的众多途径中，对外经济援助是美国外交工具箱中的一个重要而有效的工具。“对外援助是赖以保持和谋求其国家利益的一个基本工具。”[95]克莱委员会（Clay Committee）在其援外报告中也曾坦言：就我们的援外政策而言……主要还是在我们的国家利益上。[96]不同的国家在不同的历史时期，都要根据国内外环境的变化采取一种新的方式，力争在最大程度上实现国家利益，这种新的方式就是该国在这一定历史时期的国家利益实现战略。[97]美国对台湾援助政策的改变便是美国实现国家利益的战略发生的改变。早在1949年1月19日，美国国家安全委员会就曾提出所谓《关于台湾的立场报告》，声称：“只有使台湾不为一个对苏友好的政府所控制，才能保障美国的国家利益。”美国的基本目标是“不让台湾和澎湖落入共产党的手中”。随着局势的变化，美国经过权衡得失，很快又决定采取继续扶蒋反共的政策。这样，美国对台湾短暂的“不干预”政策发生了急剧的转变。正式承认台湾作为反共“堡垒”和“基地”是美国和台湾国民党当局关系加强的一个重要标志。台湾国民党当局之所以获得这一新的“桂冠”，并不是其本身有了什么脱胎换骨的转变，而是美国冷战政策的需要。[98]一度曾被美国视为“腐败”、“无能”的国民党政府，顷刻间就变成了自由的堡垒与民主的基地。造成这种变化的背后原因便是美国国家利益在不同历史时期所产生的变化。为了适应美国在东亚地区的国家利益的变化，为了最大限度地维护和实现这种已发生变化的国家利益，美国改变了国家利益实现战略，开始对台湾提供经济援助。尽管美国在对台湾的具体政策上充满着变数，但其主张有内在的关联性，即服从于美国整个海外战略利益安排。也就是说，美国对台湾援助的恢复更多地取决于美国在东亚具体国家利益的改变。 美国以经济援助为工具谋求低成本的政治利益。经济权力在非政治构成要素中的地位越来越凸现，甚至成为国际政治活动中主权国家协调与控制国家之间国家利益关系的最重要的现实基础之一。“对外援助是政府用来实现目标和包围共产主义的工具”[103]。各国在加大政府干预对外经济活动力度的基础上，积极参与国际社会对国际经济活动的全球协调，而且还把经济手段政治化作为实现本国国际政治目标的重要手段，对外经济活动的国际政治功能日益显性化。因此，对外经济援助也被美国用来发挥其政治功能。“在冷战期间，我们提供的大部分外援都与我们的安全利益直接联系在一起。”[104]冷战开始后，美国为建构一个能够限制对美国霸权威胁最大的苏联在既有领域体系内，维护整个资本主义阵营的安全，进而让自己在世界绝大部分地区为所欲为，美国采取反共围堵的战略，企图彻底遏制共产主义势力，对处于围堵关键地理位置上的国家和地区不惜重金援助。台湾就受益于处在美国“防卫前哨基地”上。经济援助对美国来说完全意味着以相对较小甚至是微不足道的经济利益来换取政治和军事利益。以“少于第二次世界大战1/3费用就足以喂饱世界，使我们的肚子不用闹共产主义。如果我们不打赢这一仗，那么，无论是冷战还是热战，我们都不能取胜。”[105]在这场没有硝烟的冷战中，许多落后的国家和地区都被当成东西方斗争的筹码。美国对台援助的重要意义便是以代价较小的经济手段，避免以高代价的政治或战争手段，获得这一“筹码”。而确认这些地区能否得到援助和得到多少援助的，不是取决于它们的需要或它们的经济和政治政策的性质，而是取决于它们能否达成低成本的政治利益。台湾在朝鲜战争前，对美援的急需是有目共睹的，但那时台湾并未具备政治价值，在美国的阵营版图上微不足道，因此美国对此视而不见，断然拒绝了国民党的多次求援。而当台湾的战略价值大涨，成为了美国谋求政治利益的重要“筹码”时，美国的经援边蜂拥而至。美国的朝野人士均不讳言美援的自利性。“援助发展中世界不仅是基于利他主义，也是为了我们自身的利益。”[107]

2.2 美国对台湾经济援助多元化

美国对台湾的援助从是否需要偿还来看，有的是无偿的赠予性的援助，有的则属于有偿的，需要台湾还本付息的贷款。从经济援助的类型来看，有计划型援助和非计划型的援助。美国对台湾的援助既包括经济援助，也包括军事援助。在具体的援助计划中，各种形式援助的提供不是随意配给，而是有章可循的。

2.2.1 美国的经济援助中呈现以无偿援助为主，但有偿援助的比例逐渐增大

表3 ： 美国对台湾军经援助概要（1950-1967）单位：百万美元

会计年度 1950-1955 1956-1960 1961-1967 1950-1967

项目 金 额 % 金额 % 金额 % 金额 %

经援

10.0

资料来源：文馨莹.台湾的美援经验——台湾美援经验的政经分析（1951-1965）[M].第91页.其次，虽然美国的经济援助中贷款额连年增加，从总体上来看还远远不及无偿援助的数目，无偿援助占据美国对台援助的大部分。从表3可以看出，就绝对数额来看，1950-1967年，台湾共接受了15亿多美元的经济援助，其中无偿的赠予约为12亿美元，而贷款约为3亿多美元，无偿的赠予性援助的款额是贷款数目的4倍之多；从各自所占的份额来看，前者占经济援助的80%，后者仅仅占20%。从美国无偿援助在台湾的经济效果来看，1952-1960年间，赠予援助占总资本形成的76.7%，从产业来看，无偿援助在电力水道部门占总投资的67.7%，在交通、矿业、农业及公共服务业大体占20%以上[108]。从1951-1956年期间的经济援助基本上均为赠予性的无偿援助，这段时间美国给予台湾以巨大数额的无偿援助 主要是出于台湾在战后初期还不具备足够的偿还能力，因此，在相当长的一段时间里，美国对台湾的经济援助基本上都是无偿援助，不需还本付息。其主要的目的就是为了解救台湾方面的燃眉之急，安定和整顿台湾内部混乱的经济和政局，提高台湾防御外来攻击的能力，确保台湾地区的安宁。

2.2.2 美国对台湾的经济援助以非计划型的援助为主，计划型援助所占的比例较小。

表4：台湾：计划型美援与非计划型美援之比较 单位：百万美元

年度 总 计 非计划型美援 计划型美援

-

-

资料来源：韩天模.美国援助与韩国和中国台湾的经济成长[M].第154页.

表5：美援计划型援助分类表

项 目 金 额（千美元） 百 分 比

农

100.0除了计划型援助，美国还提供了另一种重要的援助类型：非计划型援助。战后台湾外汇缺乏，为缓解外汇的紧张局面，美国便提供资金供台湾采购紧缺物资，在台湾分配出售，这些款项是美国根据当时台湾经济局势发展需要而临时给予的，因此也没有列入援助计划之列，故称之为非计划型援助。在战后初期，由于受到战争的严重破坏和影响，一些工农业原料和人民生活基本日用品极度缺乏，远远不能满足基本需求，于是在非计划型援助中，美国向台湾提供了小麦、原棉、黄豆、肥料、五金、机器、油脂及奶粉等在台湾地区不易取得或供应不足的物资的供给，目的便在于充裕岛内物资，稳定台湾经济，改善人民生活。1961-1968年间，美国提供的非计划型经济援助共计9.7亿多美元。[110]这些非计划型美援物资都是人民生活必需品，这些物资的提供既解决了某些地区战后粮食严重缺乏的问题，又有助于台湾食品加工工业的发展。援助的这些物资中，原棉最多，占24%，原棉的大量提供为台湾纺织业的恢复和发展奠定了基础；小麦和黄豆的供应也较多，分别占22%及11%。[111]2.2.3 美援的物资逐渐由工业品向农业品转化2.2.4 美国向台湾提供的经济援助向政府部门集中

美国向台湾政府部门提供的经济援助形式很多，涉及到台湾生产的各个部门，大致可以分为建设基金、军协、财政补助、公营事业贷款等。根据表6估计，有80%以上的经济援助是用以提供给政府部门使用的。据美国学者米歇尔•斯各特的统计，政府部门所占的经济援助的比例可能要更高。斯各特认为，1950-1968年间经济援助的赠款中，对政府部门的援助高达93%，民间部门仅占7%，这个比例几乎又完全是1958年以后抵台的480公法的救济物资和剩余农产品援助提供的。[119]

表6 ：经援在政府与民间部门的资源分配比例 单位：%

项 目 经援分配 经援占各部门总额比

政 府 民 间 政 府 民 间

可支配国内储蓄 86 14 104 8固定资本形成 85 15 43 10表7 ：经援在政府与民间部门的固定资本形成分配比例

以上各项数据不仅证实了经济援助向政府部门集中的事实，而且政府部门所接受援助的比例占到援助总额的80%以上。而民间（或混合）部门仅在农矿方面及非计划型援助的商业部分获得比政府部门多的援助资金，前者主要是因为没有公营事业与之竞争，后者则主要因为其他民间部门的比例均远远落后于政府部门之后。虽然公营事业占工矿产值的比例，在经济援助期间，从1952年的57%降为1965年的41%，其主要原因是民间制造业的发达，而不是公营事业的衰退，因为在1953-1962年公营产值仍增长了9%。若再比较企业数及资本额的增加，更可印证在经济援助期间公营事业的确获得了高度的增长。1954年至1966年，公营部门资本额增加了40倍，占公民营合计的比例亦由50%提高到59%（未计入农业部门）；反观企业数在同期公营的只由241家增加至263家，民营的却增加1.7倍，达20余万家。[125]

2.3 美国对台湾的经济援助与军事援助密切配合

美国向台湾提供的援助是由经济援助和军事援助两个部分组成的。经济援助是美国为了恢复和发展台湾的经济而台湾提供的，主要用于台湾的经济建设；军事援助是为了在台湾建立稳固的反共基地，主要用于增强台湾的防御力量而提供的。经济援助和军事援助是同时提供的，两者相辅相成、密切配合。

首先，提供经济援助和军事援助的目的是一致的。台湾是美国反共围堵阵线中的重要一环，也是防守中国和苏联的重要前哨阵地，无论对台湾提供什么形式的援助，其目的都是为了增强台湾的防御能力。在反对共产主义的目标上，美国和台湾站在了同一条战壕里。美国利用台湾谋求“冷战利益”，台湾则利用美国争霸野心找到了一把可靠的免费核保护伞和经济发展的依靠。美国首任驻台大使蓝钦曾指出，将台湾隔绝于铁幕之外，不只和美国的政治经济利益、战略目标一致，自由世界也同享其利；只要北京政权仍臣属于莫斯科，美国应继续承认在台湾的中国政权，并反对北京政权进入联合国。[126]因此，从美国方面来看，美国对台湾提供的援助近则避免台湾落入共产主义手中，远则牵制了中共的政权。而从台湾方面来看，近则摆脱了战后经济的严重困顿，远则为台湾找到了一个可靠的战略盟友。 再次，从美援的概念来看，经济援助和军事援助是两个关联度很高的概念。很多学者对狭义地将援助分为经济援助和军事援助提出异议。蓝钦大使甚至主张最好把美援全部称为军事援助，认为除非台湾没有共产党的威胁而不需要建立大规模的军事基地，才需要经济援助。[127]在艾森豪威尔时期，“军事援助和军事合作被介绍为援助关系的一种新的组成部分和对经济援助的一种补充”[128]。不过就广义来说，经济援助和军事援助就很难划分，因为有些经济成长受惠于军事计划，如交通、电力、电信等部门；如果没有军事援助来支持西太平洋战略平衡，并无法达成经济发展，但若无稳定的经济，军事努力也不一定能达成防卫目标；此外从美援的实际用途来看，在美国对台湾的经济援助中，实际上有将近一半左右用于军事开支或与军事有关的开支中。经济援助中的防务支助就占经济援助的一半以上，其主要目标不是为了经济发展而是为了减轻台湾的军事负担。防务支助是经济援助中的大宗业务，主要是用以提供有助于台湾防务建设的资源及劳务，以增强其军事潜力。在1951-1967年，防务支助共拨款约7.9亿美元，高占经济援助总额的54%。[129]同样划入经济援助的军协大约占经济援助的10%左右，也是军事防卫为目标的。