以问责政府为导向的国家审计制度研究(1)

关键词：问责政府国家审计制度建设

国家审计制度是国家政治制度的一部分；设计怎样的国家审计制度，是由各国政治制度的属性决定的。纵观各国审计制度，虽然存在着诸多差异，但制衡政府的本质并未改变。良好的国家审计制度，应以问责政府为导向，建立起一个完善的政府绩效评价体系，为民主政治服务。

一、问责政府的政治基础分析

问责政府是权力配置的内在要求，而权力配置的结果，却产生于复杂的政治过程；研究问责政府问题，不得不考虑相关的政治制度基础。

（一）政府：一种代理人的角色

政府是国家的治理机构；讨论政府的社会角色，离不开对政府与国家关系的认识；国家是政府赖以生存的载体。

按“诺思悖论”，国家的出现及其存在是基于保护个人权利和节省交易费用的需要，而一旦国家建立，国家权力将本能性地扩张，进而侵蚀毫无抵抗力的个人权利。诺思悖论告诉人们，国家作为一种制度安排具有双重性，既有利于经济增长，又可能阻碍经济发展，而这种双重性实际上与统治者的双重约束有关。交易费用的约束促使统治者选择比较有效率的产权结构，而竞争的约束促成统治者选择对自己有威胁的利益集团可能获益的无效率的产权结构。在这里，统治者的个人选择在行使公共权力时变为了政府的公共选择。依据公共选择理论，统治者是经济人，个人参与政治活动的目的也是追求个人利益最大化，也以成本—收益分析为根据（方福前，2000）。统治者同时作为一个自然人的双重人格，可能致使公共选择失误，引起政府失灵或政治失败。因而，政府问题核心仍然是在“人”的问题上。

在此，可以勾廓出来一条基于国家存在的委托代理关系：人民是国家的细胞，它是初始的委托人；它将治理国家的权力交付给政府，由政府的首领通过组阁在完成层层的复杂的委托代理程序后实施对国家的治理。由于人民的整体只是一个抽象的概念，在人民整体行使委托权存在成本约束与技术障碍的情况下，只能从人民的个体中选举产生一部分代表，代理人民行使实际的委托权，这时，立法机构出现，在上述委托代理关系中增加了重要的一环。而这一环的存在，在一定程度上因信息传递必然发生衰减与失真的规律作用，使公意也未必能在人民的代理人的选举中得以完全体现。

（二）政府责任的政治设计

如果说，政府运作是在行使职权，那么，它就必然存在着义务。构建政府时人们的关注点集中在权力配置上；政府运行时人们的关注点主要集中在责任履行上。将政府的责任定位在“为了社会幸福”是一种最古朴的理解。

当然，对政府责任的理解最有代表性的当属亚当。斯密。因为，在亚当。斯密看来，国家只是起一个“守夜人”的作用（卢现祥，2003）。政府应当对市场采取不干预的政治与经济策略，在“看不见的手”发挥作用的纯自然状态下，只要不存在市场失灵，政府就没有必要进行干预。在这种观念下，政府的责任是极为有限的。然而，值得特别注意的是，在现代民主国家，任何行政机构均应对代表人民的立法机构承担一定的责任；这种责任可以分为政治责任、行政责任、法律责任和经济责任四部分（文硕，1996）。可以看出，政府责任随着社会文明与民主化进程正在不断地扩充。

政府的政治责任是通过政府对内对外所承担的社会角色来体现；这种政治责任是指为维护法定客体利益应当实施的作为。政府的政治责任可以反映为建立有效的国家机器并恰当地使用，具体表现为，设置暴力与宣传机构，巩固现行的制度安排，维持社会秩序，保卫国家安全等。政府在政治责任中更多地强调强制力，它所提供的公共物品主要集中在治安服务上。

政府的行政责任是通过政府的执法行为来体现；这种行政责任是指在依法行政过程中政务决策的适度“作为”。政府的行政责任可以描述为正确行政（“作为”或“不作为”符合法律）、适度决策（“作为”的程度符合常规）、公开信息（“作为”状况的信息应当透明）。政府是公共物品的提供者，它的基本职能是服务，而管制则是在矫正市场失灵时采用的补充手段。一旦存在管制，寻租机会将产生。在学术研究中，大多数寻租文献把政府看作是创造和分配租金的主要工具（方福前，2000）。按照AOKrueger（1974）在《寻租的政治经济学》中的说法，“这些管制导致各种形式的租金，以及人们经常为这些租金而展开竞争。”在政府责任的履行中，行政责任最受关注。拥有一般行政职权的公务人员，都有机会滥用权力设租寻租；解决政府腐败问题，首先应解决好行政责任的设计与考核问题。

政府的法律责任是通过法律界定的，它表现了法律给予政府执政所划定的权力边界。这种法律责任是指依据法律对政府“应当作为”与“不应作为”的要求。对政府这一庞大机器的控制必须借助法律来实现；洛克对此的解释是：“政府所有的一切权力，既然只是为社会谋幸福，因而不应该是专断的和凭一时高兴的，而是应该根据既定的和公布的法律来行使；这样一方面使人民可以知道他们的责任并在法律范围内得到安全和保障，另一方面也使统治者被限制在他们的适当范围之内，不致为他们所拥有的权力所诱惑，利用他们本来不熟悉的或不愿承认的手段来行使权力，以达到上述目的。”在政府法律责任层面上，体现了“以法制权”的政治思想；几乎政府的全部行政行为，只要属于执法属性上的，无不例外。

政府的经济责任是通过财政责任来体现的，外延可以扩展到除公共资金使用的管理责任之外的经济政策、社会福利、就业状况与经济增长等领域。这种经济责任是指政府在法定的社会经济发展目标下的应有的作为。由于政府作为一个权力中心拥有众多资源分配权，而经济资源又是特别重要的资源，因而，评价政府的经济责任往往成为社会各方面都极为关注的事项。

（三）问责政府的权力构架分析

依据前述分析，在国家治理的委托代理链中，政府处在一个执行层级；不可能指望政府自己向自己问责，更不能企求政府的下级向上级问责。因此，问责政府的权力指向只有向下才会有效。

立法机构应当是问责政府的最理想机构。按照洛克的分析，“在一切场合，只要政府存在，立法权是最高的权力，因为谁能够对另一个人订定法律就必须是在他之上。”国家在配置公共权力资源时，授权立法机构代表公意对政府行政绩效进行考核。质询政府、追究责任、决定聘任是立法机构的固有权力；依靠立法机构问责政府是一条有效路径。问题的另一面是，司法机构固然对政府违法行为拥有追究法律责任的权力，但它问责时间上的滞后性、问责内容的局限性和对象的特定性，都使其不可能成为理想的问责主体。

在政府体系的内部，也可以建立一种问责制度；这种问责是按行政级次对下的一种问责。问责制度与授权制度相关，也与对代理人控制的要求有关，这就是为什么应当被问责的行政机构在有时并未被问责的一个重要原因。显然，由政府实行的对下级问责的制度一般主要适用于中央集权制的政治背景下，这种问责比起对政府的外部问责而言，将可能存在较多的效率损失：在官员任命制的产生机制下，相邻行政级次官员的复杂关系可能影响问责的独立性。因而，内部问责不如外部问责有效。

二、问责政府：国家审计制度建设的基本命题

国家审计是一种维护公共利益的政治工具；它在复杂的政治权力结构中，以政治立场与视角监督政府的财政行为；作为一种制度安排，它可以有效地矫正“政府失灵”行为（冯均科，2003）。正是因为存在这样一个审计参与国家治理的政治基础，才可能导引出国家审计问责政府的基本命题。可以设想，未来国家审计制度的建设，必须考虑问责政府的发展方向。

（一）责任政府与审计责任的思辩

在现实中，对政府有关责任进行审计的案例已经很多。我国以财政审计为基础的政府经济责任审计和以地方政府行政负责人经济责任审计为基础的领导干部经济责任审计，属此范畴；2004年7月更名后的美国总审计局（GAO），其“首要任务是提高联邦政府的绩效，保证联邦政府尽到对议会和美国公众的责任”，GAO“除了实施各类审计、评估和调查外，还发布一系列的政府绩效和责任报告”（马丽丽，2004）。其他一些国家，无论是传统的财政审计还是现代的绩效审计，都不同程度涉及到了政府及其部门的责任评价问题。从审计的本质出发，结合审计制度安排的实际，有理由说审计有责任对政府有关责任进行监督。

（二）问责政府是民主社会国家审计的天职

纵观各国的国家审计制度，可以找出许多具体差异。制度选择是不同利益集团利益协调之后均衡的结果，对其改变会遇到许多困难。这意味着人们应对各国审计制度的差别持宽容态度。即便是某些国家不去考虑问责政府问题，也并不能否定问责政府这一制度导向的合理性。

向政府问责，本来是一件十分普通的事情。立法机构的特殊地位决定了它能够向政府问责；弹劾、罢免政府负责人的事例在现实中多不胜数。当然，这必须建立在立法机构拥有理想化法律地位尤其是实际控制权的状态下。不过，在以计划经济为基础形成了中央集权制的国家，强势的政府可能在事实上具有影响立法机构的力量，这致使问责政府成为幻想。如果从计划经济向市场经济进行体制转型，那么，问责政府也将面临诸多困难。显然，在立法机构权力到位的情况下，问责政府是一种常见的现象。