经济责任审计中必须加强效益审计(1)

一、党政领导干部经济责任审计与效益审计结合的必要性

1、经济责任审计与效益审计结合是公共受托责任的内在要求。

公共受托责任关系是效益审计和经济责任审计产生和发展的理论基础。各级党政领导干部和企事业单位的负责人就是公共资源的受托责任人。无论是政府部门还是企事业单位，只要存在公共财产的受托经济管理，受托人就必须对受托财产的安全性、完整性及效益性承担公共受托责任。随着公共受托责任观念的不断增强，公众对经济责任审计的要求不只停留在当前只确定财政财务收支的真实性和合法性层面上，他们更关心的是财政支出的效果性。缺乏效益性评价的经济责任审计是不完整的。效益审计恰恰是从第三者的角度，向有关利害关系人提供受托人履行公共受托责任的经济性、效率性和效果性情况的信息。由此可见，经济责任审计与效益审计结合就可以实现对领导干部履行公共受托责任情况进行较全面的评价，以满足公众的需求。

2、经济责任审计与效益审计结合是经济责任审计职能的需要。

党的十六大报告明确提出审计机关要发挥对权力的监督和制约作用，对资金的监督作用，对惩治腐败、加强廉政建设的作用。经济责任审计正是对领导干部权力监督制约的一项重要措施。关注领导干部和领导人员经济责任中的效益问题，对领导干部履行经济职责的效益情况进行审计，是经济责任审计的重要任务之一，也是对领导干部履行经济责任情况进行全面客观评价的必然要求。经济责任的效益审计是当前经济责任审计发展的更高阶段。在经济责任审计中引入效益审计，搞好经济责任审计与效益审计的结合，对领导干部业绩进行深层次审计，不仅有助于鉴证、评价领导干部经济责任的履行情况，监督领导干部权力的行使情况，为组织人事部门评价、任用干部提供科学的参考依据，健全对领导干部业绩责任的考核机制，完善干部管理机制，而且有利于促进各单位、部门、地区提高经济管理水平、投资决策水平，推进管理的现代化。

3、经济责任审计与效益审计结合是提高经济责任审计质量的有效途径。

随着我国公共财政体制的逐步建立和审计工作的进一步发展，经济责任审计工作的发展方向应从单纯关注领导干部经济活动真实性、合法性向经济责任的效益审计转变。目前，我国的经济责任审计还主要停留在对领导干部任职期间各项管理、决策活动真实性和合法性审计的层面上，缺乏对领导干部经济活动的效益性和其他经济责任履行情况的深入查证和分析。效益审计则可以在合法性审计的基础上深入进行管理、决策活动的经济性、效率性和效益性的审计。如果说当前的经济责任审计主要是对领导干部管理、决策的执行过程的行为审计，那么效益审计则可实现对领导干部的管理、决策的能力评价。搞好两者的结合，有利于提高经济责任审计质量和水平，进一步深化经济责任审计工作。

4、经济责任审计与效益审计结合是审计机关合理安排审计资源的需求。

从审计业务量看，经济责任审计对象多，审计内容涉及面广、审计期限长、任务要求时间紧，特别是在党委政府换届时，审计任务更是集中。同时，按照审计署制定的《审计署2003至2007年审计工作发展规划》，实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，逐年加大效益审计份量，争取到2007年，投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右。“可见，效益审计业务量也会逐渐增加。除此以外，审计机关还要完成同级财政审计、审计署规定项目和自定的其他项目等，审计任务重与审计力量不足的矛盾将会日益突出。在这种情况下，审计机关只有充分利用审计资源，搞好审计结合，提高审计效率和质量，才能不断适应新时期的工作要求。

二、对党政领导干部经济责任审计中加强效益责任审计的几点思考

1、在审计力量方面，注重审计人员观念转变和知识更新。首先，切实树立审计人员的效益审计观念。在经济责任审计中开展效益审计，是客观经济发展的要求，也是审计机关审计使命所决定的。尽管当前对经济责任进行效益审计还存在着这样或那样的困难，但是不能让这些困难裹住审计人员的思想，羁绊审计人员前进的步伐。要通过会议强调、专题讨论、审计宣传等形式使审计人员树立开展效益审计迫在眉睫的观念，使审计人员克服旧习惯和定式的制约，从思想上先接受并认可，然后再逐步开展起来。其次，大力提高审计人员的整体素质。审计机关要在引进高素质人才的同时注重现有审计人员的知识更新，通过开展各种培训、实践锻炼等形式，提高整体审计人员的宏观全局意识和专业水准，使审计人员基本上能掌握经济活动分析、统计分析、管理咨询、经济预测等现代经济管理所使用的方法和技术。第三，有效借助外部专家的技术。合理的人力资源配置是开展效益审计的重要条件。在当前审计机关工程技术、法律、经济管理等专业人才不足的情况下，聘请外部专家，借梯上楼。可以向社会咨询机构、高等院校和科研院所以及政府部门聘请有关专家，要求技术专家出具技术专家审计报告作为总审计报告的组成部分，有效地解决一些技术性难题。同时也可以因专家对专业问题作出的职业判断而保证审计意见的权威性，降低审计风险，提高审计质量。

2、在审计内容方面，逐步切入党政领导干部权力运行轨迹涉及的重点领域。经济责任效益审计应主要针对党政领导干部在履行经济决策权、经济管理权、经济政策执行和监督权的过程中对公共资源的使用和管理的经济性、效率性和效果性的审计。因此，其效益审计从内容上看应涉及政府性资金及国有资产管理使用的经济性和效益性、地方政府组织实施上级及本级有关政策的效率效果。从审计的具体范围来看应包括以下几个方面：一是审查财政资金管理的经济效益。按照市场经济和公共财政要求，分析财政支出管理的经济性、财政政策执行的效率性、财政部门履行监管理职责的有效性。二是审查政府部门预算执行的经济效益。通过审查部门对预算的遵循情况及经费支出的合法性、效率性及其结构，分析部门预算收支的质量，衡量行政成本的高低和支出效率。三是投资建设项目的经济效益，通过对实际投资成本与预计投资、投资所取得的有效成果与所消耗或占用的投资额、预期效益与实际效益、投资项目的社会影响和环境影响等进行比较分析，揭示项目决策、管理方面存在的问题和影响工程质量、造成损失浪费等情况。四是各类专项资金使用中的经济效益。对照专项资金管理相关规定、项目计划、质量控制标准、考核方案等基本指标，考核专项资金运用的效率和效果，分析评价专项资金项目完成所带来的经济效益、社会效益和生态效益。

3、在审计技术方面，积极探索和尝试先进的审计方法和手段。第一，重视风险分析和目标评价的方法。风险分析指审计人员通过审阅文件资料、实地查验、询问调查等方式找出管理和执行中存在的各种风险点作为审计重点，对项目或者行为的管理控制情况进行分析评价，并提出有针对性的意见和建议。目标评价指审查和评价有关目标是否达到。效益审计中经济性、效率性和效果性在具体事项中是很难区分的，有关指标往往已经被包括在项目目标中，而且项目文件、合同文件一般都会对目标计量和测评方法等有具体的规定，对这些内容的审计主要是对照项目文件或者合同，审查和评价有关目标是否达到。第二，探索期中效益审计。事后效益审计，偏重于对行为结果的效益评价，期中效益审计侧重于对正在进行行为的管理控制情况进行效益评价。对于上级党委政府来说，希望通过审计促进整改、规范和提高，同时更希望通过审计来发现和预防风险。当然，期中效益审计的难度更高，要求审计人员具备更高的素质，掌握更多的审计技术方法。第三，创新审计技术手段。为了适应社会发展信息化、数字化和网络化的趋势，审计工作要加强对传统的审计技术和手段的变革和突破，由重经验型审计逐步转向重技术型审计，大力推进审计信息化建设，加大审计技术攻关的投入和审计软件的开发力度，运用现代计算机辅助手段规范审计活动，使审计方式更加科学化。

4、在审计制度方面，逐步规范党政领导干部效益责任审计的操作程序和评价标准。首先，认真总结财政投资项目和专项资金审计所取得的效益审计方面的经验，制定系统的可操作的党政领导干部效益责任审计操作规范。在党政领导干部经济责任审计中开展效益审计，不能仅仅在财政财务收支真实合法审计的基础上加一些零散的、单项的效益审计的内容，要把它作为效益审计的一个独立类型进行研究，制定独立的效益审计的操作规范，在规模化的作业面、体系化的评价指标、规范化的工作程序、最大化的审计结果运用机制等各方面作出规定。其次，加紧研究探索能准确反映党政领导干部经济业绩、市场经济活动效果的科学指标，建立能体现科学发展观要求的效益评价指标体系，以此来衡量党政领导干部履行经济职责、驾驭市场经济的能力和水平。由于党政领导干部工作的宏观性和综合性，其效益评价指标体系相应应建立在通盘考虑“微观与宏观、社会与经济、当前与长远”的基础上，对经济效益和社会效益分别作出反映。经济效益一般可以用定性指标来衡量，而社会效益很难量化，可以先给出一些原则性较强的定性规定，在实际操作中再通过认真总结经验进行补充完善。此外，完善党政领导干部责任目标考核机制，建立健全考核体系，可以为党政领导干部效益责任审计的具体实施和评价提供重要标准和依据。