我国开展绩效审计的十大难点(1)

我国审计署在《2003至2007年五年审计工作发展规划》中明确提出要积极尝试开展效益审计，并把效益审计作为未来几年的三大任务之一，这是我国审计工作同世界接轨的充分体现。那么，在现阶段，我国开展绩效审计会遇到哪些困难与障碍呢?笔者认为，主要面临以下十大难点：

难点一：对绩效审计的认识不到位

由于法制观念等诸多因素影响，自觉接受监督的意识还不强，加之对绩效审计的宣传力度不够，人们对绩效审计的认识存在较大的差异性。首先，在我国理论界对绩效审计有两种片面的认识：一种观点认为经济效益只是对于物质资料的生产领域而言，而对于非生产领域的政府部门和非盈利组织机构不存在经济效益的问题，因此，我国政府审计也就无需进行绩效审计。另一种观点则认为我国目前政府审计工作的重点是真实性审计，开展绩效审计会妨碍真实性审计。其次，在我国，有相当一部分审计人员对绩效审计的认知还存在着局限性，大多数还停留在对国外有关情况的介绍。甚至有些人认为，绩效审计是西方人搞的理论，其理论神秘莫测、高不可攀，在中国没有实施的基础。再加之操作过程复杂和理论上的模糊，一些程序、标准未制定，根本无法搞，因而驻足不前。最后，有的权力机关、公共管理部门及其负责人认为，依法审计就是审计我违反法律法规没有，至于决策、体制、管理等方面存在的问题，是改革、发展中的问题，并不违法，因而不是审计的事，也不能审计。这种对绩效审计认识的滞后和不到位已经严重障碍了绩效审计工作在我国的顺利开展。

难点二：绩效审计的基础比较薄弱

绩效审计的基础是要求被审计单位提供的资料数据(包括财务资料数据和非财务资料数据)，以此来对被审计单位的绩效进行评价。任何绩效评价都离不开基础数据和资料的支持，否则一切评价都将失去意义。绩效审计必须建立在基础数据和资料是真实、合法的基础上，即在完成对被审计对象财务收支真实合法审计并对其不真实、不合法事项进行调整的前提下，才能实施绩效审计，按有关绩效评价标准和方法对被审计对象进行比较分析、评价和建议。否则就会使绩效审计的质量大幅下降，评价结果酌正确性、可靠性令人置疑，绩效审计评价也就失去意义。当前，由于我国社会诚信制度未完全建立，政府会计制度还不完善，经济领域违法违规、弄虚作假现象还很严重，会计信息资料的失真行为相当普遍，绩效审计赖以评价的基础可靠性不够，这就给开展绩效审计带来很大的困难和风险。

难点三：绩效审计的法律制度建设滞后

难点四：统一的绩效审计评价标准难以确定

评价标准是关乎绩效审计能否深冬有效进行的最直接的因素，是完整意义上的绩效审计必不可少的技术要件，其功能在于为保证审计人员的专业判断的一致性和客观性提供指南。然而，较之于财务审计而言，评价标准难以确定问题一直是制约绩效审计有效开展的技术因素。对经济性、效率性和效果性“3E”的审计均可归结为成本与效益的分析和比较。由于政府部门的活动范围主要涉及基础设施建设、社会治安、文化教育、医疗卫生、环境保护等许多方面，而且提供的服务一般是无形的、非赢利性的，这就给成本与效益的估算带来相当大的难度，也给绩效审计的评估造成直接的困难。这是因为政府活动的成本与效益不仅要考虑直接的成本和效益、有形的成本和效益，而且还要考虑间接的成本和效益、无形的成本和效益。对后者来讲，往往无法直接 量化，且其估算的标准和方法会随着绩效审计对象的不同而有所不同。比如，教育支出、环境保护支出和公共卫生支出的社会效益在衡量标准与估算的原理上是不可能相同的。甚至同样的项目会有不同的衡量标准，不同的审计人员会有不同理解与判断，得出不同的结论。这使得每开展一项绩效审计，审计人员都必须在现场审计开始前，就衡量绩效的标准问题与被审计单位进行协商，或者寻求一种公认的、不存在异议的评价标准。此时，审计人员要特别注意所选择的评价标准的科学性、合理性、导向性，只有这样才能保证评价结果的权威性、公正性。因此，能否解决评价标准是关系到绩效审计能否规范化开展的关键。

难点五：财政预算管理体制的不规范

从市场失灵理论来看，政府的作用在于弥补市场失灵。所以，政府的活动范围仅限于市场失灵的领域——公共领域。但由于受传统财政体制的影响，市场在资源配置中的基础地位一直得不到确立，地方部门预算的支出中，并未体现出在这一方面的成功改革，“缺位”和“越位”现象还普遍存在。目前各地在编制部门预算时，仍存在着一些不规范问题：一是预算内容的不完整，有些项目未纳入部门预算，如科技三项费用、其他支出、发票工本费收入、大量的预算外收入等，即大量财政性资金并没有真正纳入政府公共预算范围；二是几乎没有一个地方政府真正采用了零基预算，部门预算在实质上仍然沿袭“基数加增长’的方式。这种增量预算法不能充分考虑影响预算收支规模及其他变动的诸多因素，以承认既得利益为前提，固定了原有的不合理的财政供给范围和支出结构，使地方财政资金的配置难以合理化，可能造成有的部门需要的资金供给不到位，而有的部门则在积压浪费预算资金；三是预算编制时间短，预算数据的确定往往由于缺乏充分的科学论证而使得预算过于简单粗糙或笼统，形成了所谓的“豆腐预算”；四是部门预算的透明度与公开度差，地方政府的预、决算草案仍是密级政府文件。这些问题的存在已成为违纪者逃避人大监督和抵御审计部门适时监督的最好掩体。审计部门往往由于预算不合理和过粗的问题而无从下手或需要耗费相当的人力、物力和财力才能弄清事实的真相，这就大大削弱了审计部门的效率，不利于审计部门及时向政府提供有用的管理信息，进而影响到我国绩效审计的顺利开展。 难点六：审计人才结构单一，人员素质尚难以胜任绩效审计要求

绩效审计属于难度较高的审计，专业性和综合性都比较强，审计技术与方法更加复杂，审计人员只具备财经、审计方面的知识是不够的，还要求通晓经济管理和工程等多方面的知识。高质量的绩效审计还需要审计人员具有较强的评价政府工作绩效的意识，要求审计人员能够深刻地理解政府的工作，并有能力运用各种专业知识测定被审组织的业绩，以对其作出深刻而中肯的评价判断。在我国，审计人员的配置呈现出知识结构单

一、技能素养差距大的非均衡特点，精通财务会计知识的人员占了大多数，而掌握管理学、社会学、技术经济、计算机、法律、心理学、工程学等方面知识的非财经类专业人员则严重缺乏。这种人员配置状况已成为制约绩效审计发展的关键因素，将不利于对绩效进行全面、客观、公正的分析评价。

难点七：受现行审计体制的制约，绩效审计的作用难以充分发挥

现行的审计监督体制是行政型模式，审计的委托者、审计者以及被审计者拥有同一的隶属关系和共同的利益，权责关系不明晰，实质上是一种政府自己使用公共财产同时又反过来审自己的“内部审计”关系。我国绩效审计的受托经济关系在处理上存在着审计独立性不够的问题。首先，一些地方政府领导对审计工作的重要性认识不足，法制观念淡薄，在指导思想上，怕揭露问题过多难以承担责任或影响政绩，因而违反有关规定干预审计机关依法揭露和处理预算执行中存在的问题，人为地要求审计机关将一些重大违法违规问题删去，特别是当审计查出问题涉及到中央与地方利益关系时，往往从本地区利益出发，对审计发现的一些严重侵犯和损害中央利益的问题压制不报，隐瞒事实真相，或避重就轻，轻描淡写。其次，由于审计部门受本级政府领导，经费由地方政府供给，干部的使用、调动、任免权在地方，所以审计部门很难保持超然的第三方地位，千丝万缕的利益联系削弱了各级审计部门对各级政府财政的绩效审计和监督作用。这正是制约我国审计部门有效开展绩效审计的一个重要的体制性诱因。

难点八：传统财务审计工作量比重过大的格局在短期内难以改变

西方国家开展绩效审计的重要前提条件之一就是法律制度相对完善，财政财务活动中的违法违规问题相对较少，合规性已经不是审计的主要关注目标。但是，目前在我国的经济生活中违法乱纪行为还大量存在，审计机关每年都要揭露大量的违规行为，反腐败仍是审计机关的一项重要任务。这种状况的存在意味着审计部门不得不将大量的人力、物力、财力投入到财务审计工作中去，使得审计部门常常处于频于应付的被动地位，绩效审计工作则因人力、物力、财力的投入不足而不能正常顺利地开展，这无形中大大降低了绩效审计工作的效率，也增加了绩效审计工作的难度。

难点九：审计机关履行审计职责所必需的经费得不到保证

由于绩效审计是对审计对象进行全方位、全过 程的审计，再加上审计对象和方法的多样性、复杂性，使得绩效审计工作呈现出审计操作繁杂、运作周期长、需要各类的审计人员多、审计成本高的特点这势必会造成审计机关经费越来越大、越来越紧张的问题。另外，无论是按照世界各国的通行做法，还是从我国审计工作的发展趋势来看，今后绩效审计工作的重点是监督政府财政的绩效。审计机关与财政部门是监督与被监督的关系。但目前我国计关的经费是由同级财政部门孔L准的，由于两者关系不顺，再加上一些地方财力紧张，许多审计机关履行职责所必需的经费得不到保证，特别是地、县两级审计机关经费紧张的问题更加突出，影响了绩效审计工作的正常开展。

难点十：理论研究探索不够，没有现成的审计操作模式可借鉴

绩效审计与传统的财务收支审计相比，其基本原理是一致的，都是通过会计等信息资料的收集，对某一经济活动进行审计鉴定，作出客观评价。但审计目的、重点、方法以及具体操作要求方面都不同。由于绩效审计具有综合性强、层次高和审计方法复杂多样等特点，加上开展绩效审计在我国目尚处于试点阶段，有价值、相对成熟的理论研究成果 和经验都相当缺乏，还没有形成一个成熟、规范、可操作性的统一模式，目前还难以全面开展绩效审计为此，我国审计科研人员和实务工作者应在借鉴国外先进经验和成熟理论的基础上，在绩效审计的目标、范围、职能、程序、方法、报告、质量与风险控制、评价标准的制定与选择、审计资源的优化配置等方面进行全方位的研究，积极探索出一个与中国实际相结合的绩效审计模式，以促进绩效审计在我国的顺利开展。这是中国审计制度融人世界审计主流的重要条件，也是摆在当代审计科研人员和和实务工作者面前的一项重大课题。