加入WTO国家审计面临的局势和对策(1)

一、中国入世对国家审计环境的影响

世界贸易组织是在关税和贸易总协定(GATT)的基础上成立的处理国家和地区之间货物贸易和服务贸易关系的唯一的国际性机构，该组织的功能是促进成员间的贸易流动，通过谈判协商制定组织内部的基本行为规则和达成成员间的协议，解决成员间的贸易争端。 世贸组织的基本原则是: 最惠国待遇原则、国民待遇原则、无歧视性（无差别）原则、互惠原则、关税减让原则、取消数量限制原则和透明度原则。另外对欠发达国家和地区为保护其经济发展允许例外享有一定的灵活性和特殊权利。中国入世的承诺是：在农业上降低贸易壁垒，进一步对外开放, 放开市场准入；政府退出对经济不必要的干预；五年以后物流、运输、银行等服务业实现自由化；国有企业实行股份化改革；遵循市场原则，改革价格控制；整顿和修订相关法律，保证法律透明公开；保障知识产权，增加知识产权方面的透明度。WTO的根本宗旨是通过扩大贸易促进经济增长，实现各种资源在全球范围的最优配置，增加就业，提高各成员人民的生活福利，关注环境保护和经济的可持续发展。

由上述可知，中国入世不仅仅对中国经济有着直接和显著的影响，而且对社会的政治、法律和文化意识等方面均会产生重大影响。也就是说，国家审计所依存的政治环境、经济环境、法律环境、管理环境和文化环境都将发生或多或少的变化，了解和分析这些影响和变化对国家审计的正确定位，对如何应对入世后的挑战和更好履行国家审计的职能是十分必要的。

（一）入世对经济环境的影响

中国加入WTO为我国经济带来机遇与挑战。有利的方面是：根据WTO协议中国享有发展中国家的幼稚工业保护、出口补贴和关税制度弹性等优惠安排，入世将促进资源的合理配置、外资引进和拉动内需等。同时入世也将带来体制上的震动和风险；国内经济受世界经济波动影响加大，增加了宏观调控的难度；外企冲击和经济结构、产业比重的调整使社会就业压力增大；收入差距拉大和分配不公形成影响社会稳定的潜在因素；对知识产权保护力度的加大使国有经济退出部分市场份额。

1、财政环境方面 出口退税加重财政负担 出口退税数额取决于出口规模、退税率和管理控制。入世以后面临进口扩张的巨大压力，必须在出口规模上也要有较快的增长，否则影响国际收支平衡和国民经济的长期稳定发展。入世后估计每年新增退税额110亿元，至2005年计达1200亿元，有些不法分子搞虚假退税骗取国家资财，造成国家财政的严重损失。

此外，财政性的举债收入和规费收入在入世后对平衡收支和稳定经济将居于更为重要的地位。

社会保障预算对财政形成巨大压力 入世以后，经济领域的竞争将非常激烈，部分职工收入下降和失业的风险加大，财政用于失业人员的最低生活保障和再就业的预算及支出将增加。此外,中国已步入老龄化社会,社会统筹的基本养老基金缺口在扩大；基本医疗保险的推行；对经济落后地区的财政补贴；对三峡工程等国家基本建设项目的移民安置和对教育和科研的投入等，随着入世后形势的变化，国家财政为经济发展和社会稳定必然将承担更大的压力。

财政投资规模呈增长趋势 财政投资是政府对宏观和中观经济以及产业政策进行调控的重要工具。入世后，西电东输、南水北调、西气东输和青藏铁路的建设是关系国家全局的重大投资，除了国内外融资外，相当部分需要财政投资。面对入世后国外资本和企业的剧烈竞争，我国产业界，无论是基础产业、支柱产业还是比较优势产业和高新技术产业，就总体而言，在经营管理理念、生产效率、技术含量、产品档次和附加值以及价格竞争力等方面与发达国家都有一定差距。因此要发挥后发优势，需要对传统产业的更新和新兴产业的扶持投入相当数量的财政资金。

2、金融环境方面

金融业在WTO协议中属于服务贸易，金融业主要含有银行、证券和保险三个子业。入世后有利的方面是：有助于改善投资环境，扩大利用外资的数量与质量；有助于建立金融监管体系和以银行信贷为主体的金融体系；推动金融改革及国有银行向商业银行转轨；促进金融业的国际化与现代化进程。

银行业 入世后在金融业界引入了竞争，我国银行面临挑战：其一，在资产规模和实力上与外国银行差别很大，我国四家国有商业银行总资产仅相当于一个花旗集团；其二，银行资产质量较低，国外一流银行的不良资产率约为0.67%，我国四大国有商业银行呆帐达2万亿元左右，占贷款总额的四分之一，其中约有6%无法收回；其三，我国银行的服务品种比较单一，仍然以传统的存贷业务为主，技术含量低，风险高，收益低；外国银行在创新金融业务方面有很大发展，风险小、成本低、收益高的中间业务已成为主要的利润来源。国内现有外国银行200余家，按WTO协议，至2005年允许外国银行全面经营人民币业务，目前大多从事外币业务，着力于开发高端客户的业务。

证券业 根据WTO协议目前外资只允许投资B股，不允许投资A股，也不能从事证券经纪业务，现在，这些方面的限制在逐渐放开。外资还可以包销以外币计算的证券，5年以后可持有国内基金管理公司的部分股权。

保险业 保险业风险较低，关键是利润分配。入世后我们可以更多地学习外国保险公司的先进经验，而且中国的保险业可以有更大的活动空间。现在外国保险公司进入我国的有十几家，但是所占市场份额不到1%，我国的保险公司稳固地占据国内大部分保险市场，而且还会有所发展。

总之，我国入世后遵循WTO所允许的审慎原则，有条件地逐步开放金融市场。我们仍将坚持实行稳健的货币政策，保持货币供应量及贷款增长与经济增长相适应。

3、外贸环境方面

世贸组织协议主要有：货物贸易协定、服务贸易协定、知识产权保护和贸易纠纷仲裁的程序与规则等。我国加入世贸组织对于对外贸易工作有正负两方面的影响。 负面影响：

（1）WTO成员在我国享有最惠国待遇和国民待遇，我国与发达国家的竞争在一个较长的时期内将处于不利地位。

（2）普惠制的施行影响对不同对象的贸易灵活性。

（3）逐步减少贸易壁垒使外国产品大量涌入中国，由于我国经济的整体水平落后与发达国家，将使我国相当数量的国有企业无法生存。

（4）减让关税对国际收支平衡和财政收入有一定不良影响。

（5）服务业的开放，使竞争加剧，由于体制、经验和实力的缘故，除了金融业和基础电信尚受到一些保护，其他服务业市场外商将抢占相当大的份额。

（6）扩大知识产权的保护范围，总体上是对发达国家有利，这增加了经营成本以及借鉴国外设计和技术的风险。

4、产业环境方面

中国入世对农业、IT产业、汽车产业、石化产业、纺织业、金融业和电信业这七个行业形成严峻挑战，这七个行业中前五个属于货物贸易产业，后两个属于服务业。我国的农业比较落后，不具备国际竞争力，入世后我国对粮、油、糖、棉花、羊毛等这些重要产品实行关税配额管理，保持国有企业的进口专营。入世后农业面临深层次改革。汽车产业2005年将取消配额，2007年关税降低为27%，入世会对汽车产业造成一定冲击，但是国外汽车不会大量进入。石化产业中成品油将实行进口专营，2008年进口关税降为6.5%，五年后开放加油站市场。纺织业产品的最大市场是美国，2005年美国将取消进口配额，纺织业具有成本比较优势，入世后将有较大的发展。IT产业是高附加值高技术的新兴产业，我国已加入了国际IT产品协议，2005年关税将降为零。入世有利于接触世界IT方面的先进技术，有利于国际协作和引进高级开发人才。但在一段时期内，对我国IT硬件设备的销售会有一定冲击。

5、服务业环境方面

以下就入世对服务业中的几个主要行业的影响进行分述：

分销服务业 分销服务业按运营方式分为零售、批发、销售代理、连锁经营和特许经营。入世可使零售业提高国际竞争力，有利于深化机制改革，改善管理水平，创造良好的业态环境，但同时外商将分割市场份额，使总体经营利润下降；入世可促进批发企业主体重组，丰富批发贸易形式，提高批发环节的效率，但入世后外商可能垄断某些分销通道，许多批发企业可能陷入困境；入世后有利向销售代理分销业提供高质量产品和疏通分销渠道，有利于激活传统国有批发企业。但我国分销代理企业规模小，品种有限，分布不平衡，外商大批涌入，凭借其规模和实力抢占市场，甚至成为主力，对国企将造成很大冲击；入世有利连锁经营企业吸收国际先进经营技术，造就超大型连锁企业集团，提高整体的服务质量，有利于筹得投资建设资金，但是入世使连锁业也面临冲击，世界“500强”中已有家乐福、麦德龙等“10强”进入我国商品市场，争相抢占连锁发展的“制高点”；入世后特许经营将成为常见的一种经营方式，它促使全社会资源的重新整合，促进市场的规范经营和内需市场的迅速启动，同时外商特许经营的扩充将引起资金的外流，冲击国内企业和品牌。

建筑业 入世有利于改善建筑业的投资环境，以利引进外资，有利于促进建设市场的法制化和市场运作方式的规范化，增加政策透明度，有利于引进先进的施工技术和施工模式，有利于减少社会的就业压力；但同时外商将抢夺市场和国内人才，关税的下调使大量建材和设备涌入国内市场，国内企业在与国外承包商的竞争中往往处于劣势地位。

咨询服务业在入世后将迎来众多同行的进驻，如法律、会计、商务、管理等行业的国外咨询服务企业将参与市场竞争，这有利于优化投资环境，同时对国内的咨询服务业提出了挑战。

入世后教育、医护和文化服务业的开放具有非常重要的意义，外商进入这些行业，丰富和方便了人民的生活，带来了他们的价值观念，同时拉开了消费层次，这不仅对国内同行业和政府所办的公共事业是一种挑战，而且对于整个社会都会造成长远而深刻的影响。

（二）入世对政治环境的影响

中国加入WTO对经济的各个领域都产生了深远的影响，然而56项WTO协议的规则中，除了“倾销与反倾销”以及“国营贸易企业”两项条款是针对企业行为的以外，其余条款都是针对政府的，都是规范与调整政府行为的，因此入世对政治环境的影响集中反映在对政府的影响，具体体现在对政府体制、运行机制、职能和机构人员的适应与调整上。

1、政府体制与运行机制方面

2、政府职能的定位方面

按照WTO规则的要求，我国政府部门经济管理方面的职能必须进行相应的转变，对这些政府职能应当进行正确的定位。

(1) 规划与调控宏观经济 政府部门在制定和调整经济发展的长远规划时，应根据入世后的经济形态进行考虑。政府对宏观经济安排与调控包括以下方面：①把握好

一、

二、三产业在国民经济中的比重，注重发展第三产业，加大扶持服务业的力度。②利用政策倾销和经济杠杆等手段，鼓励科技开发，提高微电子、计算机软硬件、生物工程、新材料、新能源、信息技术等新兴产业所占的比重。③加大农业技术和资金的投入，调整农业产品结构，适当增加经济作物的生产，提高无公害和生态农产品比重。④规划和调整好区域经济结构，结合生态治理加大中西部开发，沿海地区重点发展第三产业和高新技术产业。⑤把握好经济趋向，正确制定财政政策和货币政策。⑥充分利用WTO规则，采用相应措施，保障经济稳健发展。

（2）建设和管理企业的外部软环境 加入WTO后，市场经济将进一步深化、发展，企业也需要一个更为良好的环境，政府的职能是做好对企业的服务，建好、管好以下要素市场：①不动产租赁、交易市场，②生产资料市场，③技术市场，④劳动力人才市场，⑤资本市场（包括商业银行、债券、股票和期权、期货等市场）⑥通讯服务业市场，⑦运输、物流服务市场，⑧其他中介、咨询、代理、培训等服务业市场。

（3）建立和健全经济监督系统——工商、财政、税务、审计、技术监督、劳动监察等维持经济秩序的政府部门或代行行政职能的事业单位。

（4）订立和完善行政法规与制度 为保证经济活动正常有序地开展，需要制定一系列的“游戏规则”，如制定各种市场管理、技术和质量管理和信用等级管理等监管制度，这也是政府的一项重要职能。

（5）组织生产公共产品 中国入世以后，企业和民众对公共产品会有更高的要求。如公路、铁路、桥梁、港口、机场、“水电煤”等基础设施；基本养老保险、基本医疗保险等社会保障体系；公办的教育、科研机构等公共事业。

（6）做好国家安全和社会稳定工作，发展农业，搞好生态环境治理和保护，实行可持续发展战略。

(三)法制环境方面

按世贸组织的规则和我国政府的承诺，国家的立法、司法和行政机关对各自发布的法律、法规和规章对照WTO规则进行了调整。完善了改革开放和经济有序发展的法制环境，也使国家审计机关依法行政的执法依据更加完整和准确。

1、WTO规则及我国入世的法律文件

WTO规则共有56件，其中包括协议和协定文件20件，关于执行规则的谅解文件7件，部长决定宣言29件。我国入世的协定书、报告书、决定和批准书共4件。上述法律文件涉及货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权以及与贸易有关的投资规则。文件确定的主要原则为：非歧视原则（最惠国待遇和国民待遇）；开放市场原则（关税减让、取消进口限制和透明度）；公平竞争原则（反对倾销和补贴，适当使用关税手段）；发展原则。（发展中国家享有优惠和例外）

2、法律法规适应入世的调整

全国人大及常委会没有需要单纯废止的法律，按WTO规则关于平等竞争的原则，统一内外企业的税负，将《外商投资企业和外国企业所得税法》与《企业所得税暂行条例》加以修改与合并。需要修改的法律有：《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》、《外资企业法》、《著作权法》、《商标法》、《专利法》、《对外贸易法》、《保险法》。准备制定的法律有《反倾销法》、《反补贴法》、《反垄断法》、《电子商务法》、《外汇管理法》、《金融机构退出法》、《存款保险法》、《信贷业管理法》、《投资基金法》、《电信法》、《旅游法》、《集成电路布图设计保护法》和《商业秘密保护法》等。另外，国务院制定的各类税收条例将升格为法律。

3、中国法制应对WTO规则的几个问题

（1）WTO规则的适用效力问题 我国在《中国加入WTO工作组报告》中明确：承担在国际贸易中实施WTO协定的义务。未承诺在国内可直接适用WTO规定，即我国法人、组织和自然人不能依此提起诉讼，法院也不能依此裁判，但根据该报告第68条，当按我国的法规规定，政府部门在规定的时限内措施不能到位时，主管行政机关承担执行WTO有关协议的义务。

（2）外贸法规政策的制定权与法律的解释权 WTO协议规定外贸制度的制定权属于中央政府。入世对我国立法制度提出延伸性要求，伸性要求是指WTO规则中透明度原则和有关通知、咨询的规定，我国立法机关应就法规性文件向外公布和通知的权限、主体、方式和程序作出法律性规定，因为按《立法法》规定，WTO及成员不能直接向人大常委会要求法律解释，我国根据WTO规则设立的咨询点也无解释权。

（3）关税统一的问题 根据WTO规则，在一国关税区领土内实行统一的关税制，这就排除了经济特区和不同性质企业税负的特殊性。

（4）设立司法审查制度的问题 WTO的许多协议都含有要求成员在其境内实施司法审查制度的规定，这会使我国的行政诉讼制度、行政复议制度、立法监督制度和相关的司法制度有所变化。

4、会计规范与世界接规

根据入世后新增的经济业务，《会计法》在核算事项、信息披露等方面会有所发展，如我国目前在计提坏帐准备金、处理内部交易利润、资产评估、固定资产折旧、资本化资金的划分以及一些费用的摊销等方面的核算处理方法与国外有所不同。《会计准则》可比较国际准则制定编报财务报表框架，或者借鉴美国会计准则的做法，制定财务会计概念框架。另外，我国会计法规的制定程序和体系结构均与国外有较大差别，我国将根据经济发展的需要，进行计划和逐步改革。

（四）入世对管理环境的影响

中国入世使中国的宏观管理和微观管理跨入了一个新的阶段，在管理的观念、模式、方法和手段等方面都加快了和国际管理接规的进程。

1、宏观管理方面 中国入世使中国的经济融入了世界经济之中，资本、人力、技术等生产要素作为世界共同资源进行配置，信息化技术的广泛运用加速了这种融通，并在融合中逐渐形成统一的评判标准和相近的管理理念。例如，认为市场和政府干预都是调控经济的一种手段，只是侧重面有所不同。在国际贸易上，强调环境保护已成为一种“时尚”的非关税壁垒，从另一个角度看，关注环保已成为人们的共识。此外，在统计和质量认证方面也已基本形成了国际统一的标准和认证体系。随着入世，与先进经济相联系的宏观管理理论也会有更广泛的传播和进步。

2、微观管理方面 中国入世对我国行政事业单位和企业的微观管理都会带来显著的变化。首先WTO规则对政府部门的行政行为和行政管理都会有很大的触动，无论是执行公务的透明度，计划与决策的规范化和科学化还是公务人员的职业化和机关组织与行政手段的现代化方面都将逐渐趋近世界先进的管理模式。中国入世后，我国企业面临生存的考验，企业要生存与发展，除了国家给予可能和必要的支持外，最关键的还是要靠自身的努力，以及企业的综合实力。影响企业生存发展的内部因素中最重要的是管理水平和创新观念与能力，对组织、计划、领导、决策、协调、控制等管理要素与环节进行优化与整合，重视信息与企业CIS的作用，同时在经营战略和人力资源开发和使用上要有较长远和深层次的思考和切实可行的措施。学习国外先进的管理经验不但要向书本上学，更要在实践中学，入世后，外企大量涌入，他们中先进的经验值得学习，但是学习外企好的管理经验和西方好的管理理论必须切合企业本身和所处环境的的实际情况。

根据WTO规则，经济活动所需人才可在组织成员间流动，因此人才资源在全球范围内形成竞争。中国入世后，农业、信息、金融、财会、外汇、法律和现代管理等领域的专门人才，高新技术产业的高级科技人才，专门谈判人才，外语人才和复合型人才将成为紧缺资源。

（五）入世对文化环境的影响

这里的文化是泛指社会的意识形态、思想观念，相对于经济活动它是属于上层建筑的范畴。中国的入世使经济更广泛更深入地介入了全球经济，经济基础的变化必然导致人们思想观念的变化。审计人、被审计人和审计第三人都是社会人，因此国家审计行为也会受文化环境变化的影响。

1、外来文化与本土文化 WTO的服务贸易中包括文化和教育服务业，它们的进入不仅对国内文化教育事业是一种挑战，而且在带来服务的同时也带来了“洋” 文化。中外文化其实各有短长，立足于本土文化的发掘与光大，同时吸收外国文化中健康、先进的内核，才能全面体现中国先进文化的前进方向。

2、全球化与民族化 经济全球化是当前世界经济发展的总趋势，入世以后，如何趋利避害为广大人民谋取最大利益是代表中国最广大人民的根本利益的的重大举措与考验。全球化经济是协作的经济，更是竞争的经济，如果离开中华民族的经济复兴谈什么全球化将是毫无意义的。

3、公平与效率 WTO的很重要的原则是为所有成员提供无歧视性的、公平的贸易市场环境，同时也倡导经济和管理的效率。在我国计划经济时期，社会强调公平，平均主义、大锅饭在各个经济领域盛行，使整个社会的经济效率不高。改革开放以来，尤其是入世以后，在社会主义市场经济日益深入发展的情况下，社会更强调效率，有竞争就有淘汰，形成社会的弱势群体，而且社会的贫富差距拉大，加上非法致富现象的存在，形成社会不稳定因素。入世后首先要强调效率，但也要兼顾平等，利用社会支助，引导就业和转移支付等方式化解一些矛盾。

4、公开与安全 按WTO规则要求，成员政府制定的有关贸易的政策必须有透明度，要公开，这是保障成员享受最惠国待遇和国民待遇的制度安排。也是成员国和地区相互协调、共同发展的需要。但政府信息的开放应有一个“度”的问题，涉及国家主权和安全的敏感信息必须遵循国家的保密制度，严格保守国家秘密。

5、稳妥与创新 面对入世无论是政府还是企业要取得进步，达到行政或经营目标，必须要有一个稳定的环境，制定的政策、制度和法规采取的措施应当稳妥可靠。可是面对入世后的竞争和挑战，仅仅稳妥是远远不够的。出于组织内部发展愿望的驱动，除了全面创新别无选择。应在观念创新、体制创新、制度创新、管理创新、技术创新和方法创新等方面有一个全盘的考虑和切实可行的措施。

6、个人价值和团队精神 西方和东方对组织内部个体和集体效用的观念是有差异的，西方侧重于个人价值的实现，东方侧重于集体精神的发挥。面对入世挑战无论是政府机关、事业单位还是公司企业首先全体人员要有争胜的愿望和勇气，做到倡导团队精神和激励个体潜力并举，并进行合理的整合，这样才能最大限度地发挥整个组织的综合实力。

7、社会诚信问题

现在我国仍然存在企业间的“三角债”问题；假冒伪劣商品问题；虚假广告问题和企业逃废银行债务问题，涉及信用的经济纠纷、债权债务案件和诈骗案件也时有所闻，这些缺乏诚信的问题已对政府、企业和个人造成越来越严重的危害。还有某些地方政府非法介入担保，却不承担责任；批了项目，资金却不到位；招商引资时开出优惠条件，别人资金到位时却不兑现承诺；也有些政府的政策“朝令夕改” ，没有连续性，政府的这些不良行为既损坏了政府的形象也扰乱了社会经济秩序。所有这些都是与WTO规则的平等、公开原则相悖的。我国加入WTO以后，在司法、媒体、社会组织和公众的协助下，各级政府面临如何对这些信用缺损问题进行综合治理和长效监管的重大课题。

二、中国入世国家审计所面临的挑战和对策

世界贸易组织和中国入世承诺条款所涉及的虽然只是货物贸易、服务贸易和知识产权保护等方面的内容。但随着我国经济的发展和对外开放的扩大，对外贸易在我国GDP中的比重逐年在增加。入世以后，国外商品和服务尤其是金融资本的大量流人，对我国经济的影响是全方位的，世贸组织条款所针对和约束的主要对象是政府机关的行政行为，因此，国家审计机关也面临着严峻的挑战。以下就这些挑战和国家审计机关相应的对策阐述如下：

（一）审计观念和意识方面

入世以后，国家审计要履行好自己的行政职能，首先要在思想意识方面树立正确的观念。

1、宏观和全局观念 中国入世使中国和世界经济的关联度增加，如上所述，入世不仅影响我国经济，加大中国改革开放的力度，而且对社会其他方面也造成深刻的影响。因此，国家审计应当从世界和全国的角度观察和思考问题，树立宏观观念，对国民经济的走向，对党和政府对宏观经济的重大政策取向和措施，要有敏感度，要有全面的认识，避免犯大的错误；国家审计机关是我国政府经济监督部门的一个组成部分，地方审计机关的工作也是在整个国家特别是地方的政治经济等环境下开展的，因此地方审计机关要围绕当地经济发展的重点和热点问题以及政府的中心任务开展本职工作。另外审计机关内部的各项工作也都是紧密相关的，因此工作中应树立全局的观念，局部性的审计业务工作和管理工作应服从于全局的需要。

2、政策和法制观念 入世以后，党中央和国务院对国民经济发展的全局有一个长远和通盘的考虑与安排，并通过政策和法律、法规的形式向社会公布。国家审计的基本原则之一是依法审计，入世以后，尤其在过渡期，法律法规有很大的调整与变动，因此国家审计人员首先在政策法规的学习方面先行一步，深刻理解、准确把握党和国家的各项相关政策，人大及人大常委会制定的各项相关法律，各级政府行政机关制定的各项相关法规和规章。并在执行过程中将所遇到的新情况、新问题即时通过适当的方式向有关领导和部门进行反馈，为政策的调整、法律、法规和规章的增删、修订提供第一手材料。

3、学习和创新意识 现代科学管理理论认为一个好的组织必然是一个学习型的组织。因为组织所处的环境是动态变化的，组织功能的正常实现，依赖于对反馈信号的鉴别比较，并利用调制信号对组织进行适时控制。加入世贸组织对政府、事业单位以及企业而言，都会遇到许多新鲜事物，这就要求这些组织自觉地建立学习制度和体系。学习是吸收新经验、新知识的过程，是综合思考提升行为能力的过程，对于掌握新的知识和技能是必不可少的。创新意识是十分重要的观念，国家审计要适应入世后的新环境就必须不断学习，不断开拓创新，锐意进取。结合具体审计实践对审计体制、审计目标、审计职能、审计方法以及审计对象与范围等基本理论问题进行研究。在审计工作中，应善于观察、勤于思索、敢于创新，开拓新的领域、方法和手段。当然创新并不是否定一切原有的东西，如审计的基本原则、审计的基本规范在实际工作中还是必须遵循的。

4、风险和责任意识

国家审计的审计风险一般是指国家审计人员在执行审计行政任务的过程中，由于其具体行政行为的疏漏或差错，使审计关系人受到损失而应当承担的各种责任的可能性。而审计责任是指因审计人员行为不当或者没有履行应当履行的义务而应承担的后果。入世以后，审计环境（前文已作论述）的复杂程度和不可预测性都增加了，这对审计主体与客体都有不同程度的影响，使国家审计的审计总体风险增加了。产生风险的成因有主观方面的也有客观方面的，主观方面的成因有：人员素质不高，主体行为不当，基础管理和质量管理有缺陷，这方面的因素在入世后有较大影响，但该影响会不断缩小。而客观方面的原因主要是环境造成的，中国入世增加了这方面的影响。

（二）审计体制方面

(三) 审计主体和客体方面

我国当前实行的是以国家审计为主导的审计组织体系，按《审计法》的规定，国家审计是对国家行政机关、国家事业单位以及国有资本占控股地位或主导地位的企业实施审计监督，入世以后，外资以独资形式和参股形式大量出现，产权的多元化将很普遍，在此情况下，中外投资方对审计主体方式的选择以及审计结果的认定将面临协调和制度安排，随着宏观经济政策的调控，国有资本逐步从竞争性行业减持和退出，一般性企业的审计将以委托社会审计为主，国家审计则通过对行业协会强化对社会审计和外方在中国登记注册的中介服务组织实行间接的监督管理。

国家审计对财政、金融、重大建设投资项目、少数国有企业、国有借贷资金和社会公共基金实行国家审计审计监督。在实行部门预算制度以后，行政事业单位的审计除了实行审签制度以外也可以考虑以内部审计形式为主，并将其置于国家审计机关的监督控制之下，随着外国企业和多元投资企业的增多，在ＷＴＯ框架下的审计准则的趋同以及中外审计协会的协调，外方企业的内部审计可以考虑作为团体会员资格加入中国内部审计协会。统一进行行业协调。

有人提出国家审计的客体可以不以国有控股或主导企业为限，我们认为一般的企业审计，无论投资主体如何，都应享有委托审计的选择权。但是，按照国际惯例，内部审计组织都应当纳入内部审计行业协会的管辖范围，而国家审计机关应当通过行业管理的手段对内部审计组织进行管理，而不是采取直接审计的方式直接行使审计监督权。

（四）审计依据方面

入世以后，国家审计在审计依据方面所面临的情况是：首先，WTO协议条款的具体内容、中国政府的承诺和发展中国家可以享受的优惠条件等具体内容，对一般审计人员而言 并不熟悉，因此在审计实际工作中如果遇到上述问题将无法正确掌握其有关的规定。其次，入世以后 有关的税收法规将有较大幅度的改变，与此相关的审计依据也将有较大的变化。最后，审计机关对于审计准则等法规和规章也就也将有相应的调整。所有这些审计依据的变动情况，如果掌握不好都可能影响审计工作的质量。因此，国家审计机关的审计人员面临对WTO规则以及相关的法规进行学习和掌握的任务。这些应当列入公务员后续教育和考核的内容。审计机关则应当对相关法规的修订和制定进行调研，逐渐形成一个比较完善的相关审计法规体系。

(五)审计方式和目标方面

从世界范围来看，审计的发展经历了帐项基础审计、制度基础审计和风险基础审计等发展阶段，这些方式特征是同当时审计所处的实际环境相一致的。我国自l983年审计机关成立以来，实行的主要是以财政、财务收支审计为主体的审计。由于我国尚处于经济改革和转轨的时期，按发展中国家所经历的一般规律，这个时期，市场、价格、经济秩序和管理状况都比较混乱，违法乱纪和腐败现象都比较容易滋生。因此我国在一个较长时期内以实行财务收支审计为主是从实际出发的必然选择。然而入世以后我国面临中外企业的激烈竞争，同时政府工作的效率和效果也面临考验，国家审计除了仍然要重视财政、财务收支审计以外、还应该对企业的经济效益和管理方面的状况实施审计和评价，此外还应特别注重开展对于政府行政行为的绩效审计。我国入世以后，市场经济将进一步成熟，审计体制的改革也将进一步到位，就企业而言，外部环境和内部治理结构对企业的生存和发展具有举足轻重的作用，因此国家审计的审计目标将从以真实性和合法性审计为重点转入以合理性、效益性为重点。即国家审计将逐步转入以企业的效益审计和政府的绩效审计为主的审计方式。在转变的过渡阶段，国家审计除了应当继续做好常规的审计工作以外，还应当在审计中促进被审计单位建立和完善内部控制制度，为效益审计和绩效审计奠定坚实的基础。在西方国家审计的发展进程中，以内部控制制度为基础的制度基础审计处于一个十分重要的地位。

风险基础审计是建立在对风险进行评估基础之上的一种审计方式，在审计工作中，一般是由误判而形成风险。入世以后，由于环境的变化加大了产生审计风险的可能，产生风险的原因有以下一些：

（1）由于市场的激烈竞争，对应变能力差的单位审计风险会上升。

（2）被审计单位如果在软硬件基础管理方面跟不上入世的步伐，则固有的审计 风险将增大。

（3）审计基本准则的实施，其中有被审计单位的承诺制，如果承诺不实而 被接受，就会产生过度依赖风险。

（4）根据WTO透明度的要求，国家审计机关对部分综合性审计结果试行公告的制度，审计结果的差错被发现的可能性增加。

（5）审计领域的扩大，（如无形资产审计、金融衍生工具审计、境外审计等）使审计人员对新的审计对象不熟悉，审计风险必然就增大。

（6）审计手段的改进，造成审计风险的增加。（如由IT技术的应用，产生的网上在线审计、计算机辅助审计等）

入世以后,国家审计风险增加的这些外部原因，是通过内部因素起作用的。如何将风险基础审计的原理方法运用于国家审计的审计实践，是入世以后国家审计所面临的一个崭新而有重要意义的研究课题。由于审计的主体和对象的具体特征不同，风险基础审计在国家审计与社会审计中，除了共性以外还有各自不同的个性特征。

(六)审计范围和内容方面

中国入世以后，中国经济参与全球一体化的速度将加快，中国经济在宏观运行和微观运作方面将增添许多新的内容，这也为拓展审计新领域提出了新的要求，在新的形势下，根据实际情况可以选择开展的较新的审计内容为：

1.财政审计方面 2.金融审计方面 3.企业审计方面 4.其他审计方面

(七)审计技术方法方面 审计人力资源方面

入世以后，随着审计对象的变化和审计要求的提高，以及信息技术的开发利用，在审计技术方法方面除了传统的方法以外，还应当学习和引进新的技术方法，以提高审计工作的效率和质量，例如：

1. 电子商务审计、2.EDP系统审计与评价、3.互联网上财务报告审计、4.计算机辅助审计、5.电子信息技术下的跟踪审计、6.IT环境下的专家咨询系统、7.重要性评估和分析性复核、8.实验鉴定评价法、9.数学模型拟合和分析法、10.抽样审计中的数据分析、11.相关学科的分析评价方法。

(八)审计人力资源方面

我国国家审计机关成立以来，经过近二十年的审计实践，培养了大批具有审计理论知识和实践能力的审计人才，为我国审计事业的发展做出了重大的贡献。中国入世以后，在人才方面的争夺将非常激烈。根据WTO条款,人力资源在WTO成员之间的流动将更加方便、快捷，各成员政府不能设置人为的障碍。这就对国家审计机关提出了如何留住人才和如何吸引更多和更为优秀人才的问题。经济全球化和知识经济时代的到来，对审计机关的各级领导干部提出了更高、更严和更为全面的要求。为适应形势的需要，国家审计机关的各级领导干部不仅要有很高的政治素养和政策水平，还应当具备现代管理意识和能力，以及较强的适应能力和创新能力。

国家审计机关在人力资源的建设方面，应当在人员结构和知识结构方面进行优化组合，应逐步改变人员结构单一和知识面窄的缺陷，一方面应注重引进和培养专才，另一方面要加大对在职人员的培训力度。尤其应着力引进和培养具有复合型知识的人才和具有创新能力的人才。在人员的组合方面，应当根据各项审计任务和事业的当期和长期需要，进行全盘的考虑，制定人力资源计划。得到人才的途径，一是靠引进，二是靠培养，引进高素质人才固然十分重要，但更重要的是应关注在使用中如何培养和提高，注重在实践中提高专业胜任能力；在后续教育中提高和扩展知识面。在留住人才方面，一方面应当注重营造一个良好的软硬件环境，另一方面应当加强对人员的待岗敬业的职业道德教育。要为在职干部提供进修深造的机会；应建立一整套科学、合理的考核和升迁办法。入世以后，如果不加紧学习将无法适应审计工作的需要，也无法提高审计机关审计行政的效率和效果。

(九)审计理论研究和政策调研方面

中国入世以后，审计环境发生了很大的变化，为了适应这些变化，审计理论研究和审计政策调研方面就显得尤为重要。在审计理论研究方面单纯强调基础理论和应用理论都是片面的，应当实行两者的有机结合。作为执行国家经济监督职能的国家审计机关其主要任务是对经济活动的实施独立的审计监督，这项工作具有很强的实践性和政策性，因此作为为其服务的国家审计理论研究机构应当更侧重于审计应用性课题的研究，应当把那些实际工作中的重点、难点、热点问题，尤其是把关系全局的的问题列为审计研究的主要对象，为审计第一线提供参考、服务。但是从应用性研究升华的基础理论研究也是十分必要的，因为从实际中抽象出来的东西更加具有普遍性和经典性，有助于实践工作者从本质上和更高的层次上认识问题，因此也有更有助于推动实践的发展和进一步提高审计工作的效率和质量。要营造一个宽松的工作环境，应当倡导“解放思想，独立思考，求真务实”的研究风气，要培养创造性思维和立体性思考，一方面要深入实际，另一方面要了解最新的理论发展动态，对理论研究和政策调研工作要进行精心策划和组织，发挥群体效应，把审计科研和政策调研提高到一个较高的水平。

(十)审计行政管理方面

中国入世以后，对国家行政机关的要求和约束加强了。首先是要求结合政府机构改革，实行政府职能的转变，从直接管理转变为宏观调控。对国家审计的要求重点是从微观审计转变为以宏观方面的审计为主，如重点要对财政、金融、公共基金，重大建设项目，宏观经济管理、环境保护和可持续发展等方面重点加以审计。

其次根据ＷＴＯ中的公开、透明和一致性原则，审计机关在审计立法和审议执法过程中必须体现这些基本原则。比如说被审计单位的知情权、听证权、复议权等与审计行政相关的权利应当得到保护，审计机关制定的关于审计结果公告的规定应当遵照执行，并加以完善。目前审计署已经颁布了相关的规定，各省市、直辖市审计机关也应当有相关的规定。审计立法中应注意到公告制定和批准的程序与权限，应当遵守国家的保密规定和保护企业商业秘密的法定要求。

最后，在审计行政立法和审计执法方面应当适应ＷＴＯ规则，以及其他相关法规的变化，应当根据变化对进行像应的立法和执法的调整和补充。例如，关于贸易方面的立法权按照WTO的规定应当属于中央政府，以前地方政府在这方面制定的法规将不能作为审计的依据使用。在涉外审计中所使用的审计依据和评价标准应当符合无歧视原则，国民待遇原则和最优惠待遇原则等WTO的基本规定。在涉及贸易和税收方面的审计内容时，应当尊重ＷＴＯ条款和我国特别享有的优惠条款以及根据我们国家国内已作调整的法规进行审计和评价。

总之，中国加入ＷＴＯ以后，国家审计面临着审计环境的巨大变化和审计标准、审计对象和审计标准的变化，为适应这些变化，国家审计机关应当不断学习、领会和掌握ＷＴＯ协议的有关文件，同时在工作中要不断认真思考，积累经验。为维持正常的经济秩序，促进国民经济的迅速发展，扩大改革开放，履行好国家和人民赋予我们的神圣职责。