浅谈财政专项资金效益审计的重点及方法

[关键词]财政专项资金；效益审计；重点内容；方法

财政专项资金效益审计应是对申报立项、资金流向、管理活动、制度运作、资金使用、效益产出等环节的全过程全方位的系统审计。笔者试对财政专项资金效益审计的重点及方法谈一些粗浅的看法。

一、财政专项资金效益审计的重点

（一）申报立项审计

通过调查、观察、 分析 等方法，做好对财政专项资金项目建议书、可行性 研究 报告及项目概预算的审计评审。一方面审查立项的可行性，即申报立项是否进行了可行性研究，背景是否真实，建设条件是否落实，可行性研究内容是否完整，技术 经济 论证是否切实可行，是否符合当地 自然 条件（资源、地理和环境）、调优经济结构、技术经济支持能力、 社会 发展 实际、市场前景和可持续发展的要求。有无虚假、重复申报立项的 问题 ，有无随意、盲目申报立项，有无违背 科学 规律 、忽视和谐发展和长期发展、造成效益低下的问题，是否存在项目半途而废、损失浪费的问题。另一方面审查项目概预算的经济合理性，即是否体现科学、可行和节约的原则。涉及工程建设的还应审查工程设计概算和施工图预算编制是否合规、正确，包括内容是否完整，所依据的设计资料、设计图纸及变更资料是否齐全，是否做到切合实际、技术先进、经济合理，概预算定额与标准是否合规，套用是否正确，有无高估冒算等现象，取费基数与标准是否正确，市场价格与预算价格是否正确等[1].

（二）资金流向审计

审计中首先从资金来源渠道入手，摸清所审财政专项资金的性质、主管部门、来源渠道、规模、构成及具体用途，为深入审计做好准备。如对通过上下级财政结算拨入的专项资金，可审查年度财政结算表、指标账、与上级往来及上级财政部门下达的指标文件、项目批件等资料；对非财政部门主管的其他专项资金可去相关主管部门调查。其次了解主管部门资金管理、分配方式及拨付渠道。重点核对主管部门所分配的资金与使用单位申报的内容是否一致，是否按规定及时下达分配指标，有无随意分配或“暗箱操作”的现象。 目前 各种专项资金拨付路径不够统一，有的通过各级财政拨至资金使用部门、单位，在国库直接支付下有的从财政直接拨至供货商和服务商，有的由财政部门通过主管部门层层下拨至相关部门、单位。在财政部门内部，一些资金也分别由各职能机构下拨，有的由国库机构拨至有关职能机构，实行报账代理核算和结算。拨款的结算方式也不统一，有的通过往来结算，有的直接拨给资金。三是以资金流向为主线，依据资金性质、指标、规模、用途、拨付路径进行跟踪审计。通过有重点地详查或抽查等方法，检查各环节应到位、已到位的资金数额是否真实及其到位的时间，揭示各级主管部门是否按指标、计划、进度或规定程序，及时、足额、规范地拨付资金，中间环节有无滞留、截留、挤占、挪用以及损失浪费，以致 影响 项目实施的情况，如用于弥补部门和单位经费、平衡预算、违规建设和购置小车等；检查地方应配套的资金是否配足，配套资金的来源是否真实存在，有无假配套的情况，如以物资、债务往来、劳务等抵项的现象。审计人员在必要时应向开户银行询证，检查银行存款对账单收付业务记录，揭示有无已收到的专款未经使用又违规流出使用单位的情况，若有，则应深入进行追踪审计[2].

（三）管理活动审计

管理工作的成效如何，直接影响到财政专项资金项目的效益。财政专项资金投入或使用后主要转换成四种形式：一是以货币形态存在和运作的基金，如 农村 合作医疗基金；二是一些有形的公共资产（设施）或法人资产（设施），如 科技 型设备、农业及水利设施，它们在形成过程中一般通过工程基本建设来体现；三是维持公共设施功能或正常运行所需的各种无形的耗费支出来源，如养护经费、路灯经费等；四是保障各类贫困群体生活以及村级基层组织正常运转的费用来源，如抚恤和救助资金、村级三项资金。有些资金在各个阶段会以不同的形式交替出现，如财政安排的一些科技三项费用先是形成科技创新基金，经使用后转换成科技型设备，以后随着有偿部分的回收又变成了科技创新基金。专项资金的专用性质和转换成的形式不同，决定其管理活动的特点也不同。审计中，要依据它们的性质、运作形式和特点，深入分析其内在属性、外在联系和发展趋势，从管理系统、管理模式、服务效能、工作质量、项目进度、执行政策及政策制定本身等各项关键的管理活动角度，抓住重要环节和控制点，开展管理活动审计。

（四）制度运作审计

目前财政专项资金拨付、使用中普遍存在的挤占、挪用、损失浪费、效益低下等问题，其根本原因是体制上的不完善、制度上的不健全和运作上的不规范。有的专项资金缺乏严密规范的管理制度，有的管理制度形同虚设，起不到应有的作用，有的管理制度背离公共财政的要求，管理职责分工不清、约束不严、监管不力，资金安排和分配缺乏按职责权限进行科学、公开、公正、公平的操作程序，有的资金条块分割、多头管理等等。审计中首先要运用公共财政 理论 、控制学、系统学等原理，审查相关部门、使用单位是否建立了规范有效的管理和内部控制制度，是否制定了资金使用和项目管理单位“五专责任制”（专项、专户、专用、专账、专人负责）以及跟踪反馈、绩效考评与奖惩制度，各种制度正常运作的保障措施是否健全有效。其次要通过调查、访谈、座谈会及查阅资料等方式，查明有无流于形式的制度和措施存在，评估制度、措施的执行程度。通过审计达到揭露问题、健全制度、规范管理、制衡权力、促进改革、提高效益的目的[3].

（五）资金使用审计

一是重点检查财政专项资金是否专用。从账证及票据等原始凭证入手，按照重要性原则，检查使用程序是否合规，各项支出有无严密的审批手续；票据是否合法，资金投放是否符合政策，支出内容是否真实，用途是否符合要求，有无截留、克扣、挪用、虚报冒领、擅自改变用途的情况，如违规用于补充办公经费，发放奖金、津贴和福利，项目之外购车、搞基建，擅自出借资金等问题。对税务等部门“代开”的运输、劳务等票据要重点检查是否以合法形式掩盖虚假事项和不实内容。要强化对白条支出、袋袋账、包包账的审计。二是使用过程是否体现合理、节约原则。检查各项支出是否精打细算，是否按期编制计划和办理申请报告，有无大手大脚、贪大求洋，随意扩大项目规模，提高建设标准，搞花架子，以致贻误整个项目建设的现象；所购物资是否必需，质、量、价是否合理，有无办理必要的验收、保管、领用手续，有无盲目采购、浪费资金的现象。当然，也要检查有无随意缩小规模，以便达到侵占专用资金的目的。各种非生产性支出是否严格加以控制，有无因占比过大影响到整体建设或生产。三是财政专项资金是否按照项目进度使用。能否满足项目质量要求，有无因付款不及时而影响项目实施、错过农时工期的情况，办理工程资金结算是否履行了必要的审计或审核手续。四是重视和加强对财政报账制核算的审计。防止 会计 核算与资金的实际使用情况相脱节。

（六）效益产出审计

财政专项资金项目完成后，应通过对所产生的效用特点、受益范围和所办事业生命力的强弱、预期目标的实现程度以及有关 经济 效益、 社会 效益、资源与生态效益等方面进行效益产出审计和必要的后续跟踪审计，以综合评价其项目效益。现行专项资金项目按功能和作用可分为公益性、准公益性、经营性三类。在审计及 分析 评价上，公益性项目效益产出审计的重点是以社会效益为主，对准公益性项目效益产出审计的重点既要立足社会效益，又要兼顾经济效益。对经营性项目效益产出的重点是以经济效益为主。同时，要牢牢坚持可持续 发展 战略，将资源与生态效益的分析评价融入三类项目审计中。在具体评价时，要注意：一是利用宏观经济与社会指标，如分析项目是否按期完成，运行后是否增加税收、解决就业、改善民众生产生活条件、拉动周边和相关产业的成长和区域规模经济的形成、提升抵御 自然 灾害能力、提高重大疫情防控能力等方面的情况，评价社会效益情况；二是利用财务、经济、技术能力指标，如投资回收期、获利能力、偿债能力、财务净现值等指标以及是否增加产业化程度、提高生产能力、增加产品 科技 含量和附加值等方面的分析结果，评价经济效益情况；三是利用项目对资源的消耗与利用以及是否符合环保法规、政策和标准，噪声、污染物等排放是否控制在规定标准之内、治理措施是否有效、改造生态的能力如何等方面的分析结果，评价资源与生态效益情况；四是对项目建成后涉及资产移交及后续管理、维护的，要用发展的眼光去分析评价，主要包括资产接收管理的主体是否合法及其管理能力如何，现行管理体制能否满足长远发展需要，运行收入与成本费用有无严重倒挂，使运行难以为继而无法长远发展。

二、财政专项资金效益审计的 方法

在审计方法上，财政专项资金审计要注意以下几个方面；

（一）选准项目

目前 专项资金主要分成以下几类：与“三农”有关的支农资金、扶贫资金、水利资金、农田建设资金、 农村 路桥及广电和电力建设资金、新型农村合作医疗基金，与发展生产力有关的科技、 教育 、技改资金，与人民生活有关的社会保障资金、初级卫生保健资金，与可持续发展有关的环保资金，与地方硬件建设有关的 交通 建设资金、城建资金（绿化、景点景观、公共设施运行资金）[4].审计选项时要权衡利弊，统筹兼顾，突出重点，充分考虑现有审计资源条件、审计人员有限的经验和能力、审计成本等因素。主要选择一些政策性强、对经济、社会、发展 影响 大，或损失浪费严重、易受政府关心和社会关注、关系群众生产生活，且简单可行、易于操作和评价的重点财政专项资金[5].

（二）整合资源

效益审计是一项全新的工作，审计机关要加强组织领导，投入精兵强将，选调补充一定数量的非财务审计人员如管理、工程、环保等方面的专业人员，组成多兵种合成队伍，提升整体审计能力，必要时借调社会中介或内审机构人员共同参与；对申报立项可行性 研究 的评审和管理活动的审计，可特聘一些相关行业的专家去实施，以弥补现有审计队伍的知识面过于单一的不足。另外，由上级审计机关统一组织某一专项资金的“一条龙”效益审计，不失为一种好办法。可实现统一组织、集中培训和同步指导，共享审计思路、方法、技术等资源，便于地区之间的绩效比较与评价。

（三）广泛使用审计调查手段

审计调查可以极大地节约审计资源，提高审计工作效率，增加审计的可信度。

（四）评价要尽量谨慎客观准确

现阶段效益审计尚在摸索阶段，评价标准不够完整、统一。所以当前的效益审计评价应把握以下原则：一不能强求尽善尽美，贵在不断探索和实践，以此达到逐步提高和完善的目标；二不能要求面面俱到，应突出影响大、起决定作用的重点环节；三评价要尽量客观、全面、准确，充分发挥预防性、建设性和借鉴性三个作用[6].

在进行专项资金效益审计具体评价时要尊重事实、切合实际、恰如其分，肯定成绩，指出不足，切忌不着边际，牵强附会，缺乏针对性，重点不突出。专项资金效益审计可以从立项是否恰当、资金分配是否公平、合理，管理是否有效，资金使用是否节约，效率和效果如何等方面作出重点性地审计评价。就目前而言，这种评价可以是对所审的全部或部分重要事项的评价，也可以突出对经济性、效率性、效果性某一方面的评价。要特别把握一点，评价标准与审计事项越密切，评价结果越可靠。在对未来效益的审计评估上，既要进行趋势分析，更要注重不确定性因素分析。

[ 参考 文献 ]

[5]李雅红。扶贫资金效益审计的思考与探索[J].中国审计，2003（8）：3639.

[6]齐国生。效益审计 内容 问题 探析[J].中国审计，2004（9）：4041.