试论我国国家审计领域行政执法的问题与对策

1982年12月，我国五届人大五次会议通过新中国的第四部，宪法规定，国家设立国家机关，实行审计监督制度；国务院设立审计署，在国务院总理领导下，主管全国的审计工作；同时规定县级以上地方人民政府设立审计机关，在本级政府和上一级审计机关的领导下，负责区域内的审计工作。1994年8月，八届人大常委会第九次会议通过《中华人民共和国审计法》，并于1995年1月1日施行。l997年10月，国务院发布《中华人民共和国审计法实施条例》。2000年1月、8月和2001年8月，国家审计署颁布《中华人民共和国国家审计基本准则》等15项准则。

上述、法规、规章的颁布，形成了我国以宪法为根本依据，以审计法为核心，以审计实施条例和国家审计基本准则为主、地方性审计法规为辅的审计法律体系。经过近20年来的审计实践表明，国家审计在促进依法行政、维护国家财经法纪、推进国家财税体制改革、加强廉政建设和保障国民健康发展等方面，都发挥了十分重要的作用。但是，也应该清醒的看到国家审计机关在审计执法中存在的问题。

一、审计执法中存在的问题和面临的新情况

随着我国法治建设的不断深入发展，行政执法正成为公众日趋关心的重要生活，作为我国专司经济监督职能的国家审计机关，在审计执法中不同程度的存在着，有法不依，执法不严；审计法律体系不够完备；审计处理处罚法规不完善；审计程序过于繁琐，审计效益难以体现；加入W T O后面临着诸多新情况、新问题。

(一)有法不依，执法不严，是审计执法中存在的突出问题。由于我国国家审计机关隶属于各级政府领导之下，所以行政首长和各行政机关之间对审计执法存在不同程度的干预。如审计对象的确定，由于领导"打招呼"后便进行了调整；对审计查出的某些问题，领导给予"关照"后，便减轻或放弃对问题的处理处罚。由于审计机关同其他国家机关，同属一级行政机关，机关部门之间的"说情风"不断，往往使查出的问题，大事化小，小事化了。另外，由于审计人员本身法律素质不高，对某些查出的问题，习惯于从违规问题角度未看待处理处罚查出的问题，没有上升到法律的高度和行政执法的高度，未检查和处理某些问题。上述各方面，都从不同的角度影响了审计机关执法的严肃性，不同程度的造成了有法不依，执法不严的状况。

(二)审计法律体系不够完备。作为审计体系核心的《审计法》和《审计法实施条例》的内容其针对性和操作性，大部分是对审计机关的权力和审计程序的界定，而对于法律体系中应当具备的违法行为性质的界定，以及应当给予的相应审计处理处罚条文涉及的却很少。这两项法规只能说是国家审计工作的组织法和程序法。如在审计处罚程序方面，《审计法》与《》的规定也有一定的差距。随着我国国家审计实践中的新情况、新问题，如经济责任审计现行法律、法规几乎没有涉及，《审计法》的修订和进一步完善势在必行。

(三)审计处理处罚法规不完善。现行的审计法律、法规对目前大量出现的违反财经法律法规的行为的定性和处理处罚规定得很少，绝大多数问题的处理，都要依据相关部门的法律法规来定性和进行处理处罚，往往导致国家审计机关工作的被动，遇到某些界限不清的问题，审计机关也无权进行解释。如同样是对企业行为实施的检查监督处理的方式却是不一样的，税务机关依据《税收征管法》所进行的处罚远比审计机关的处罚要更有约束力而又易于操作。从近几年来一些地方审计机关审计决定实际执行情况看，执行收缴的难度确实是比较大的。现行的《国务院关于违反法规处罚的暂行规定》，必须尽快进行修改和颁布，以利于维护和整顿经济秩序。

(四)审计程序过于繁琐，审计效益难以体现。根据《审计法》规定：在实施审计3日前要向被审计单位送达审计通知书。审计报告报送审计机关前，应当征求被审计单位的意见。被审计单位应当自接到审计报告之日起1O日内，将其书面意见送交审计机关。在《审计法实施条例》中，对执行审计决定又作出了进一步规定：被审计单位应当自审计决定生效起30日内，将审计决定的执行情况书面报告审计机关。审计机关自审计决定生效之日起3个月内，检查审计决定的执行情况，对不执行的，人院强制执行。如果遇到对地方审计机关作出的审计决定不服申请复议的，复议期间审计决定如何执行也无明确规定。审计法与新的税收征管法相比，税收征管法所规定的检查处罚程序简便易行，较大的提高了工作效率。

(五)加入W T O后审计执法面临的新情况。第一，对审计观念的影响。审计机关将由国有经济监护人的角色为主，逐渐向政府监督人角色为主转化。并且审计机关由以查错纠弊为主，向以信息披露为主转化，要树立审计是独立人的角色，树立审计机关是公众委托人的观念和意识。第二，对审计范围的影响。入世后随着国有经济比重的不断下降，这部分工作比重将会下降，但对政府支出的审计要求将不断提高。并且收支审计将不断减少，而绩效审计则会不断加强，还将进一步加强对社会审计组织的监督力度。第三，对审计方法的影响。审计机关对被审计单位发表整体评价意见将逐渐取代目前摆问题式的审计结论。随着部门预算细化之后，要求审计机关对各部门的决算草案发表意见，部门决算草案的审签越来越重要，并会逐渐代替查大案要案的主手地位。审计调查的重要性将不断提高，将日益成为一种重要的审计工作内容。

二、积极推进审计工作法制化建设

做好审计执法工作，首先要进一步完备审计法律体系，并加大力度尽快完善审计处理处罚法规的制订工作，以利于审计工作有法可依，严肃财经法纪。

(一)进一步完备审计法律体系。《审计法》颁布近10年来，我国的经济建设和经济发生了巨大的变化，特别是在建设社会主义市场经济方面，出现了许多新情况和新问题，怎样未规范整个社会经济建设的行为，作为履行经济监督职能的审计机关，怎样更充分的发挥作用，都需要在法律上进一步给予明确。如过去，我国比较重视税收的征管工作，有一段时间审计机关到企业去审计，主要是检查有无偷漏各项税收，而对征缴的税收支出即对政府的各项财政支出审计得很浅。今后，随着"纳税人"意识的不断增强，公众必然会不断增强对财政支出"知情权"的要求，进而使得政府不断提高财政支出的能力，而审计机关在这方面要有所作为，必然会涉及至1目前我国的法律体系。随着社会的发展和经济利益主体的日渐多元化，审计机关要为多主体提供服务。从目前国际情况看，国家审计机关的隶属关系有三种：第一种是隶属议会，第二种是隶属政府，第三种是独立性。归属议会是国际趋势，因为审计的主要职能是对政府进行监督，因此审计机构设在政府内部是不合适的。中国目前的条件还不成熟，这涉及国家整个法律体系和法治建设的进一步深入发展。从近期来看，我国国家审计机关还应设在政府内部，但对审计结果可采取"报告双送"制度，即审计工作报告在向国务院总理提交的同时，还独立地向全国人大报告工作，使我国的审计法律体系日臻完备。另外，建议审计署通过制订审计规章来弥补审计法律体系的不足，未完备与相关部门法律法规的衔接问题。审计署可通过对某些审计事项的批复，未进一步完善审计工作中的一些法律问题，批复实际也是一种解释，通过批复来解释和规范一些带有普遍性的问题。

(二)加大力度尽快完善审计处理处罚法规。现在，我国各级审计机关对违法违规问题的处理处罚，主要还是依据l 987年6月国务院发布的《关于违反财政法规处罚的暂行规定》，但是l 5年过去了，现在的经济体制和环境已经发生巨大的变化，继续沿用原来的处理处罚规定，已经很不符合实际情况了。不得已，审计机关对查出违法违规问题的处理处罚，依据相关部门的法律法规未定性和进行处理处罚，导致国家审计机关工作被动，产生很大的，有些行政复议案件的发生，也是由此而产生。因此建议国家应尽快修订《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》。同时，建议审计署，建立健全相对独立完善的审计处理处罚体系。如，将一些常见的违法违规行为加以分类，排列出若干种违法违规形式，并明确规定相应的处理处罚条文和措施。对某些不宜归类的违法违规行为，设立相应的主客观要件，只要符合这些主客观要件的，都是违法违规行为，都要设定相应的处理处罚措施，以利于审计处理处罚工作的顺利进行，严肃国家财经法纪。

三、解决执法中存在问题的对策

国家审计机关要正确履行审计职责，必须认真学法、用法强化意识，特别是加入W T O后国家审计应采取积极的相应的对策，并加大对审计工作的宣传力度，充分运用审计未提高审计工作效率。

(一)认真学法用法，强化法律意识。严格依法办事、依法是我国法制建设的关键，也是审计机关在行政执法中必须遵循的基本原则。首先，国家审计人员要认真学习国家颁布的各项法律，特别是认真学习《审计法》和《审计法实施条例》，准确掌握律赋予国家审计人员的各项权利和职责，正确而又充分的运用审计监督的各项权利，切实做到在审计检查的执法过程中，做到有法必依，执法必严，违法必究。第二，适当增加法律专业人员的比例。在西方发达国家，国家审计机关中，法律专业的人员占整个审计人员的比例都超过30％，财会专业的人员占整个审计人员的比例不到30％，而在我国审计机关中财会专业的人员占整个审计人员的70％以上，法律专业的人员只占整个审计人员的3％左右。随着我国法制建设的不断深入，国家审计机关应需要大批法律专业人员，应加快培养在职审计人员，使一部分审计人员具备大专以上法律专业的学历。特别是应从大专院校中招收一部分法律专业毕业生，尽快充实到国家审计机关中去，以调整国家审计人员的知识结构。第三，各级政府行政领导，应减少对审计机关在履行审计职责时的干预，充分发挥国家审计机关独立行使审计监督权的职能，使国家审计机关名符其实的做到不受其他行政机关、团体和个人的干涉。

(二)加入W T O后国家审计执法采取的对策。第一，转变观念。要树立审计机关是政府监督人的意识，即监督各级政府作为全社会的者，是否做到尽职尽责，要加强对各级政府行政首长的经济责任审计工作。要把有限的审计资源，适当的放在对各级政府以及相关的社会团体所从事的各项活动的信息披露上。并且，审计机关要树立公众委托人的意识，因为最终的委托是公众，政府只是次一级的委托人，审计与最终委托人之间有一个天然的联系，因此未来审计要从受政府委派转到受公众委托上来。第二，调整审计范围。目前，对国有企业及国有经济的审计是我们审计工作的主要内容，加入世贸后，一方面随着国有经济比重的下降，这部分范围将进行调整，并且随着"纳税人"意识的不断增强，社会公众必然会不断增强对支出"知情权"的要求，审计机关将加大对政府财政支出审计工作的力度。从国际审计经验看，收支审计的比重与经济发展成反比，与绩效审计的比重则成正比。经济越发展，绩效审计的重要性就越突显出来，我国经济发达地区对财务支出的效益性，越来越关心，也说明了这个道理。另一方面，需要国家审计机关加强对社会审计组织即师事务所的监督工作。我国的社会审计组织执业质量不高，出具虚假审计报告的数量不

少，因此国家审计机关应不断加强对其进行监督和的工作力度。第三，创新审计方法。一是，目前社会各界对审计结果的需求已不再仅仅是知道查出多少违规资金或查出几个大要案，公众越来越关心的是财政支出的总体情况如何，国务院和全国人大也越来越关心各部门财政支出总体上是否用对了地方，是否取得了效果。这对审计机关提出了更高的要求，对被审计单位发表整体评价意见将逐渐代替摆问题式的审计结论。二是，部门决算草案的审签工作越来越重要，部门预算细化是财政改革的一个重要环节，细化预算之后，要求审计机关对部门的决算草案友表意见，并且人大就是凭助审计机关的审签意见再决定是否通过该部门的决算。三是，审计的重要性程度将会不断得到提升。在审计工作转向重视信息披露后，审计调查的优势就突显出来，因为审计调查更侧重从宏观方面去解剖和分析问题，更进一步的注重揭露深层次的不合理现象，因此它将成为审计工作的重要方法和内容。

(四)充分运用计算机审计，提高审计工作效率。虽然从审计程序上看，作为行政执法机关来说是过于繁琐，比如检查、税务检查、财政检查，都没有这样多的程序或限制。审计机关的有些程序类似于司法机关在办案，如审计工作要进行审计取证，要完整准确地做好审计工作底稿，凡是查出的违法违规问题要有确凿的审计证据，对属于违法违规的问题，要有相应的定性和处理处罚的法律和规定。但是，从保证审计工作质量，避免的角度上看，这些程序或做法，都是必需的，经过近20年的审计工作实践，已经得到审计机关广大审计人员的认同，形成了国家审计特有的工作作风和做法。特别是对于被审计单位未说，这些程序和做法，给了他们公开的平等的权利，他们可以充分的阐明自己的意见，审计机关对违法违规问题的处理处罚，基本上做到了有根有据，被审计单位心服口服。因此，没有理由减少必要的审计程序，那么只有一条路可走，就是充分运用现代科技手段即计算机未提高审计工作效率。通过近几年来审计工作运用计算机取得的成效未看，这是审计工作的必然发展趋势，如在对海关进出口业务的检查过程中、对业务的检查过程中、对行政事业单位专项收支业务中，审计人员设计了相应的计算机审计业务软件程序，大大提高了审计工作效率，对查出的某些线索或问题，结合传统的审计方法进行了专案式的延伸或调查，查清了被审计单位存在的主要问题和重大的违法犯罪问题。运用计算机审计，还有一个突出的特点，就是有利于审计资料的汇总、保存和审计成果的分析。如汇总审计工作资料工作，提高工作效率达到五倍以上，查阅审计资料提高工作效率达三倍以上，利用计算机分析对比有关审计数据和科学运用审计成果，提高工作效率达两倍以上。另外，利用计算机进行审计，也保证了审计工作的规范化和审计文书的标准化。现在，审计署已经开始启动计算机"金审工程"，必将大大提高审计效率，使我国的审计事业，在"人、法、技"方面都得到发展。