关于高校毕业生就业协议的功能缺陷及化解策略

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[论文摘要]就业协议是我国高校毕业生就业体制由计划管理向市场导向转轨时期的特殊产物，随着时间的推移，其注重行政管理的设计理念及由此而产生的功能缺陷日益显露，不仅严重阻碍学生择业自主权和单位用人自主权的实现，而且导致随意违约毁约、虚假签约现象的泛滥。为此，必须进行相应的制度变革，彻底矫正就业协议的功能缺陷，以便进一步完善就业协议制度，进而把我国高校毕业生就业制度改革推向深入。

[论文关键词]高校毕业生 就业协议 功能缺陷

高校毕业生就业协议(以下简称就业协议)是毕业生、用人单位和高校共同签订的书面协议，它承载着确定各方的权利与义务关系、学校上报就业计划、用人单位申报进人指标、毕业生办理落户手续和国家统计高校毕业生就业状况等诸多功能。就业协议的这种功能定位在特定时期对维护国家就业计划的严肃性，推动高校毕业生就业体制的改革和发展，保护当事人各方的合法权益，促进高校乃至整个社会的和谐稳定都起到了积极作用。但不容忽视的是，就业协议的现有功能不仅不能有效发挥其应有的作用，反而越来越充分暴露出诸多缺陷和不足。为此，必须进行相应的制度变革，及时矫正就业协议的功能缺陷，以便进一步完善就业协议制度，推进我国高校毕业生就业制度改革向纵深发展。

一、就业协议的功能缺陷及危害

(一) 就业协议承载过多的行政管理功能，严重阻碍学生择业自主权和单位用人自主权的实现

在计划经济体制下，国家实行“统包统分”的高校毕业生就业计划分配制度，当时用人单位没有用工自主权，毕业生也没有择业自由权，在大学生就业过程中起着重要作用的是派遣证。自20世纪90年代以后，国家对毕业生就业制度进行了改革，逐步建立和实行以市场为导向、以“供需见面、双向选择”为特征的新型毕业生就业体制。就业协议正是这种新旧体制转轨时期的特殊产物。随着时代的发展，就业协议注重行政管理的设计理念和运作模式已成为阻碍高校毕业生就业制度改革向纵深发展的羁绊。尽管教育部门逐步对就业协议制度进行了一些“去行政化”的调整，但成效并不明显，原先固化在就业协议中的诸多管理功能依然存在并继续发挥主导作用。如毕业生就业计划报批、报到证发放、户籍迁移等管理事项至今仍被牢牢地捆绑、嵌入到就业协议的订立和履行过程之中，而且有关部门及高校始终扮演着决定性角色，这足以表明就业协议“带有浓厚行政色彩的管理功能已经明显掩盖了作为确定毕业生和用人单位之间劳动关系的法律功能”。就业协议这种管理功能的固化，完全模糊和混淆了两种不同性质行为的法律界限，其实质就是试图以命令和服从为特征的管理行为来支配甚至取代以平等协商为特征的协议行为，势必导致行政管理权力的过度扩张和相对人权利的极度萎缩，严重干扰和阻碍学生就业自主权、单位用人自主权的实现，既与市场经济条件下劳动力配置市场化、就业行为自主化、劳动关系契约化的理念格格不入，也与就业管理规范化、法制化的目标相去甚远。正如有学者所说的那样，就业协议须经学校审核同意方有效力，限制了毕业生就业权利的实现，违反了宪法关于保护劳动者基本权利的精神，其本质是一种以部门规章限制公民基本权利的违宪行为。

(二) 就业协议约束功能的弱化，导致随意违约、毁约现象严重

目前，就业协议的主体大都涉及毕业生、用人单位和高校三方当事人，就业协议因之被称为“三方协议”。在就业协议签订过程中，毕业生和用人单位基于平等主体地位自主协定双方的权利义务，高校则是以管理者的身份出现，充当审查协议内容、鉴证协议成立的角色，并非平等主体。因而严格地讲，这种“三方协议”是在“私人”意思自治的基础上填加了公力干预的内容，高校作为第三方参与到就业协议中来，毫无接受协议约束的主观意图和行为基础，其承担的推荐毕业生并督促其依约报到等相关职责，充其量是教育行政部门委托各高校向用人单位承担一定保证或担保的一种实践操作，这与法律意义上的担保人的责任不可相提并论，以至于“用人单位与劳动者爽约后，高校承担违约责任者甚少”，或根本就没有承担过责任，也就不足为奇了。这就使得高校作为就业协议的主体非但起不到敦促和保证毕业生和用人单位恪守协议的作用，反而会大大破坏和损伤协议的约束功能，降低和弱化协议的拘束力，甚至极有可能会放纵和助长毕业生和用人单位的违约失信行为。另外，目前高校普遍使用的就业协议是省级以上教育行政部门统一印制的格式文本，其内容除了含有各方当事人的基本信息及其在毕业生就业过程中的权利、义务外，还设定一个空白备注栏，任由毕业生和用人单位双方就服务期、工作内容和工作地点、劳动报酬、社会保险、劳动保护和劳动条件、违约责任等方面进行特别约定。在实践中，面对日益严峻的就业形势，处于弱势地位的毕业生无法从容地与用人单位讨价还价，往往采取退而求其次的策略，被动接受用人单位提出的非常简单、模糊的条文内容，其结果必然使就业协议的约束力大打折扣。由于就业协议约束功能的严重弱化，势必造成违约、毁约的现象日趋严重。据调查，近年来有些高校毕业生就业协议违约率以每年5-10％的速度持续攀升，部分重点大学的违约率更是接近半数0。另据不完全统计，有的地区就业协议的解除率甚至高达70％。

(三) 就业协议统计功能的异化，导致虚假签约现象严重

在对待毕业生就业问题上，国家教育行政部门先是规定：“要把毕业生就业率作为评议高校设置的主要依据和参数。对毕业生就业率低的地区，控制新增高校的数量。”教育部2003年4月25日颁布的《关于进一步深化教育改革，促进高校毕业生就业工作的若干意见》后又强调要致力于“建立完善的高校毕业生就业情况报告、公布、督查和评估制度，建立高校布局结构、发展规划、专业设置、招生规模、办学评估、经费投入、领导班子考核等工作与毕业生就业状况挂钩的管理制度和工作机制”。教育部办公厅2004年6月3日颁布的《关于进一步加强和完善高校毕业生就业状况统计报告工作的通知》谈到，这种将事关学校生存和发展的诸多重大事务与学生就业直接挂钩的政策导向，确实起到了促进多数高校积极主动地面向社会和对接市场办学，切实采取有力措施提高学生就业率的积极作用。但过度放大和扩张毕业生就业率的功能的做法，也不可避免地带来一些负面效应，例如一些高校设法采取不正当手段给就业率“注水”，热衷于就业协议所反映出来的“虚假”就业率。他们或用一些冠冕堂皇的理由诱惑学生虚假签约，或用不签就业协议就不发毕业证书的方法威胁学生虚假签约，更有甚者，有的高校干脆专门组织人员替毕业生和“接收单位”签署虚假就业协议，学生不明就里地“被就业”。所有这些虚假签约的危害性极大，既破坏了毕业生就业统计的真实性，又损害了政府和高校的形象和信誉。这与原本通过就业协议这样一种制度设计，便于高校掌握本校毕业生就业状况和国家教育行政部门掌握全国毕业生就业状况，进而促进高校优化专业设置和提高学生素质的初衷是相悖的。尽管虚假签约固然与毕业生和用人单位的诚信缺失有关，但就业协议统计导向功能的严重扭曲和异化所导致的虚假签约现象严重泛滥也是一个不容回避的现实问题。 "

二、就业协议功能缺陷的化解策略

(一) 改革毕业生就业管理方式，逐步淡化直至完全剥离依附于就业协议上的行政管理功能

现代行政法理论认为，学校是一个公共机构，既不同于民法上的私法人，也不同于公法上的机关法人和公法社团，而是公务法人。所谓公务法人，“是按照涉及公共利益的法律建立的，能够作为公权力主体行使权力和义务的组织，它是为了公共利益而存在的主体”。作为公务法人的高校，应当紧紧围绕国家关于毕业生就业制度改革的总体目标和任务实施就业管理。当前我国高校毕业生就业制度改革的总体目标是，要充分发挥国家的宏观调控作用和毕业生就业市场的调节作用，建立政府促进、学校推荐、学生和用人单位通过供需见面、进行双向选择的毕业生就业制度。与之相适应，高校要不断更新观念，从计划分配的思维方式中解脱出来，尽快完成角色和职能转变，弱化行政手段，强化服务功能。当前尤其要注重改革毕业生就业管理方式，把行政管理功能从就业协议的功能范围中逐步剥离出去，建立面向市场、彰显服务、注重指导的就业管理模式和运行机制，使毕业生真正成为就业的主体，确保毕业生择业自主权和单位用人自主权的实现。具体而言，对就业协议具有的高校上报就业计划和签发报到证、用人单位上报用人计划的依据之功能，从近期看，应与用人单位性质、毕业生就业形式等因素结合起来考虑取舍，不宜“一刀切”。若毕业生到国有大中型企业、事业单位就业的，这种功能可以暂时保留；若毕业生到各类中小企业和非公有制单位就业的，这种功能无实际意义，应当取消。就就业形式而言，若毕业生实行的是灵活就业或自主创业的，这种功能自无存在之必要，也应当取消。从长远看，随着高校毕业生就业制度改革的逐步深入和统

一、开放、有序的全国性毕业生就业市场的建立与完善，以及单位用人自主权的不断扩大，依附于就业协议上的管理功能应当彻底取消。

当然，即便高校毕业生就业制度市场化改革趋于完全成熟，并不意味着彻底排斥政府、高校在毕业生就业工作中的管理职责及相应行为，关键是要实现管理理念和方式的根本性转变，变“协议管理”为“职责管理”，即政府、高校应有的管理职责根本没有必要通过就业协议来体现，而是完全可以凭借各自特有的管理方式和手段加以落实，如为毕业生择业提供大量的就业供需信息和与用人单位接洽商谈的机会，并对毕业生进行就业教育和指导等。

(二) 重新界定就业协议的主体和内容，强化就业协议在约束毕业生与用人单位双方劳动权利义务关系方面的功能

约束功能是任何协议(合同)所具有的一项基本功能和本质特征，因而就业协议的约束功能不仅要继续保留，而且必须加以强化。问题是在就业协议中究竟要约束哪些主体的行为，确定协议主体何种性质的权利义务关系，值得探究。笔者认为，就业协议应当约束毕业生与用人单位双方的就业行为并确定他们相互之间的劳动权利义务关系。从法学的角度看，就业协议就是一种合同，而合同的基本理念是“基于意思自主的自我决定与自我拘束”，其本质是“实行自决(Selbstbestimmung)而不是他决(Fremd-bestimmung)”。这就意味着包括大学毕业生在内的任何一个人都享有以自己的意思与他人协商形成私人法律关系的自由。因而大学毕业生在求职过程中，理应拥有自主订立就业协议的自由和权利。在我国高校毕业生就业体制发生根本性转变，毕业生享有自主择业权，单位享有自主用人权，毕业生就业实行双向选择的新形势下，就业的成功与否完全取决于毕业生和用人单位双方的自主决策和自愿行为，其他任何单位和个人都无权进行非法干涉和限制。只要毕业生和用人单位双方当事人通过自由协商，并就有关事项达成一致，同时不违反法律和公共利益、不侵犯他人合法权益，那么双方签订的就业协议就应当有效。因此将高校从就业协议的主体中剔除出去，实现“三方主体”到“双方主体”的根本性转变，不仅有助于就业协议主体定位的理性回归，强化其对毕业生和用人单位双方劳动权利义务关系的约束功能，有效遏止违约、毁约现象的滋生和泛滥，而且也是推动高校主动适应市场经济发展变化和劳动制度改革创新的必然选择。

另外，基于目前省级以上教育部门印制的就业协议格式文本对毕业生和用人单位双方的劳动权利义务规定较少或没有规定的现状，应当考虑由国家教育部门和人保部门共同印制更为规范、标准的就业协议示范文本。该范本应将服务期限、工作内容和工作地点、劳动报酬、社会保险、劳动保护和劳动条件等列为必备性条款，尤其要通过范本将强制性劳动基准和用人单位的法定义务纳入到就业协议之中，这对强化就业协议的约束力，防范和解决日后可能产生的矛盾和纠纷，突出保护毕业生这一相对弱势方的权益，是非常重要的。

(三) 创新毕业生就业统计和考核模式，优化就业协议的统计导向功能

科学、真实的就业统计，既是国家准确掌握高校毕业生就业情况、有效制订相关就业政策和措施、客观考评高校办学水平和质量的关键所在，也是高校合理确定招生规模、科学制订专业发展规划和培养方案、有效推进学校改革发展的重要依据。由于在校大学生与用人单位签订的就业协议尚未立即生效，其能否得到实际履行往往要等到大学生毕业离校到用人单位报到工作时才能知晓，这样从就业协议的签订到正式生效履行还有一段或长或短的时间，在这期间内常常会出现一些不确定性的主客观因素而影响就业协议的生效和履行。因而从毕业生就业统计的科学性和真实性考虑，理应以就业协议正式生效、毕业生到用人单位报到工作作为就业统计的起点较为妥当，而就业协议的签订情况仅仅具有参考价值而已。然而，现行将就业协议的签订作为毕业生就业统计主要依据的做法，必然使就业统计的真实性受到严重影响。特别是在教育行政部门把毕业生就业率作为考核高校办学主要依据的政策导向下，一些高校虚假签约现象比较严重，进一步干扰和破坏了毕业生就业统计的真实性。

为扭转这种状况，必须改革毕业生就业统计的模式，建立和完善相关考核机制。一方面，要降低和缩小“协议签约率”在考核毕业生就业状况中的功用和适用范围，提升和加大“协议履约率”在考核毕业生就业状况中的地位和权重，甚至考虑用“履约统计”完全取代“签约统计”，这对充分发挥就业统计在推动高校坚持以社会需求为导向、采取有力措施促进学生就业中的积极作用，从源头上防治虚假就业现象，无疑是有积极意义的。另一方面，要以科学发展观为指导，全面科学地考核高校的办学状况和水平，不仅要增加对就业教育、就业指导、就业服务、就业促进和就业维权等与学生就业有关事项的考核内容，而且要加大对教育教学改革、人才培养、科研创新、社会服务等方面统筹考核的力度，彻底改变过分倚重就业率这一单项指标的倾向。当前尤其要注重改变将高校布局结构、发展规划、专业设置、招生规模、办学评估、经费投人、领导班子考核等工作与毕业生就业状况简单挂钩的做法，全面推进高校办学实力的增强和办学水平的提高，这是彻底解决毕业生虚假签约和就业统计严重失真问题的治本之策。

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