关于中等职业教育就业导向政策执行失真及其矫治

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论文摘要：就业导向是当下我国职业教育发展的基本政策。然而，这一政策在执行过程中并没有得到切实有效的落实，甚至表现出失真现象。在中等职业教育领域，这种失真现象表现为：就业导向执行异化、就业导向执行表面化、就业导向执行扩大化、就业导向违背性执行等。对就业导向政策执行失真的原因进行分析，在此基础上探索减少中等职业教育就业导向办学方针政策执行失真的对策和建议，将有助于中等职业教育就业导向政策更好地贯彻实施。

论文关键词：中等职业教育；就业导向；政策执行失真

自2005年以来，我国中等职业教育在以就业为导向的方针政策指导下获得了新的生机，迎来了新的发展。但是由于受到诸多因素的影响，中等职业教育的就业导向办学方针在执行过程中遇到了一些困境，执行结果出现了一些偏差和失误（这些偏差和失误本文统称为政策执行失真）。正视这些偏差和失误，并对此进行原因分析和纠正是教育政策执行过程中必不可少的一部分，这将有助于就业导向办学方针更好地贯彻实施，从而促进我国中等职业教育更加健康地发展。

一、中等职业教育就业导向政策执行失真表现

（一）中等职业教育就业导向执行异化——就业导向成为就业率导向

执行异化是指在教育政策执行过程中，教育政策执行主体偷梁换柱，换入表面一致、实则背离原教育政策精神的内容，政策内容、政策目标、政策性质已发生根本变化，原教育政策名存实亡，内容严重失真甚至被完全替换为与原政策貌合神离的“新”政策，教育政策目标全面落空，也称之为教育政策替换。

一项政策能否成功执行，首先要看执行目标是否和预期目标保持一致，只有目标正确了，才能有正确的执行过程。从中等职业教育就业导向的政策初衷来看，这项方针的预期目标明确清晰，就是要解决中等职业学校毕业生就业难的问题，进而缓解国家经济转型和劳动力就业制度改革所产生的失业问题，促进中等职业教育的发展，提高中等职业学校的办学水平和教学质量。但是就业导向政策的执行过程中，解决毕业生就业难的问题逐渐被转换成了提高中等职业学校毕业生就业率的问题，各级教育行政部门和职业学校刻意追求高就业率，将高就业率作为学校发展的最终目标，就业率的提高只关注毕业生的就业数量，却忽视了毕业生的就业质量。

这种只关注毕业生就业数量的情况可以在就业导向方针指导下制定的《国家级重点中等职业学校评估指标体系》中可见一斑。就业导向的办学方针形成之后，各级教育行政机构和职业学校纷纷开始执行此方针。首先，教育部制定了《国家级重点中等职业学校评估指标体系》，整个评估体系紧紧围绕就业导向的办学思想，分别设立了3个一级指标，15个二级指标，39个三级指标，包括了办学方向与质量效益、基础条件与合理使用、规范管理与改革创新三个方面，评价内容十分全面，包含了职业教育办学的各个方面。但是在整个评估体系中，作为反映“办学方向与质量效益”这一重要指标的“毕业生质量”指标，被硬性规定为“就业率”、“稳定率”、“双证书率”与“专业对口率”等四个数据指标。如此一来，就会引导人们用这四个指标界定毕业生质量，而就业率就自然成为判定毕业生质量的标杆。于是，追求高就业率，乃至片面追求就业率就顺理成章地成为职业学校追求的重要目标。至此，就业导向就顺其自然地演变为就业率导向。就业率在职业学校评估考核中重要性的凸显，对引导各级教育行政部门和职业学校重视毕业生就业率起了重要作用。

另外，在评价考核职业学校方面，2005年的《国务院关于大力发展职业教育的决定》还强调了“把学生的职业道德、职业能力和就业率作为考核职业院校教育教学工作的重要指标”。高等职业教育对学校的就业率也是格外重视，2004年《教育部关于以就业为导向深化高等职业教育改革的若干意见》明确要求将“毕业生的就业状况将作为检验学校办学水平的核心指标，就业率较低的院校不能被评为良好和优秀”，“对就业率明显低于全国平均水平的省(自治区、直辖市)，我部将在一段时间内对这些省(自治区、直辖市)审批设立的高等职业院校暂缓备案或不予备案，以督促重视对高等职业院校的投入，提高教育质量，促进就业”。这两个文件将就业率提到了前所未有的重要地位上，就业率对于职业学校的发展具有一票否决权，在职业教育的就业导向方针中占有极其重要的地位。高等职业教育这种重视就业率的风向不久就影响了中等职业教育。对整个中等职业教育而言，自2005年开始,教育部建立了中等职业学校毕业生就业情况统计发布制度,并以不同方式向社会发布全国中等职业学校毕业生年度就业情况。其中，将就业率视为职业教育发展基本情况中的重要数据之一。

在以上种种政策引导下，中等职业学校也将就业率当成了学校发展的生命线，就业率成为就业导向办学方针的最终落脚点，就业率导向已经替代了原来的就业导向，就业导向的目标发生了偏离和异化。这就是为什么近年来中等职业学校的就业率高居不下，看似已经实现了就业导向的目标，解决了就业导向想要解决的就业问题，但毕业生的实际就业质量却并不乐观，学生就业依然困难重重的原因所在。

（二）中等职业教育就业导向执行表面化——用高就业率象征性表示就业导向的执行效果

除了执行异化，就业导向在执行过程中还存在执行表面化的现象，即就业导向只是在执行过程中被宣传一通，而未被进一步转化为操作性的具体措施，使政策问题依然存在，甚至更加严重。这种教育政策执行表面化也可称为教育政策的象征性执行。这种执行的结果并不解决实际问题，却能造成表面上看已经解决问题的假象。

就业导向的政策执行内容包括了办学方向、专业设置、教学建设和改革、教学管理制度、人才培养模式创新、人才培养工作水平评估制度等方方面面，但是由于这些方面的执行过程和结果难以进行量化，教育行政部门不得不紧紧抓住某些可量化的指标进行执行效果的评价，就业质量就是可量化的评价指标之一。与此同时，在国家规定的衡量就业质量的四个相关指标（“就业率”、“稳定率”、“双证书率”与“专业对口率”）中，“就业率”显然具有极其重要的作用。对一般办学水平的中等职业学校来说，“就业率”的高低关乎职业学校的声誉，影响职业学校的招生情况，而“双证书率”和“专业对口率”却不是吸引生源的关键。加之“稳定率”的统计相对困难，需要耗费更多的人力物力资源，一般的职业学校缺少必要的条件，难以单独承担，不具有可操作性。因此，实际统计过程中，就业导向的政策执行评价指标，只剩下了“就业率”这一项。只要学校的就业率高，就能说明学校的就业导向政策方针得到了落实。这种以就业率的高低来衡量就业导向实施效果的做法表明了就业导向在执行过程中存在政策执行表面化的失真现象。 "

（三）中等职业教育就业导向执行扩大化——就业导向是谋政绩还是为学生找出路

政策扩大化是指政策在执行过程中被附加了不恰当的内容，使政策的调控对象、范围、力度、目标超越政策原定的要求，也叫做政策的附加性执行。出现政策扩大化执行的原因往往是因为政策执行主体谋求个人利益或局部利益，通常打着结合地方实际情况的旗号，而不顾政策的既定目标，影响政策的实施效果。

（四）中等职业教育就业导向违背性执行——虚假就业现象丛生

政策的违背性执行是指在教育政策执行过程中，政策执行主体完全没有执行教育政策，或视教育政策不存在，在执行中完全与之背道而驰。在就业导向政策的异化基础上，就业导向进一步出现违背性执行的状况：中等职业学校同时办普通升学班，但是就业率统计时或是没有将这部分学生纳入总的毕业生数来统计，或是将被上一级学校录取的毕业生也算作是已经就业。例如，山东烟台市将考取高一级学校的毕业生也纳入就业率的统计范围。更有甚者，有的学校将学生的推荐实习、顶岗实习也算作是学生就业，还有的学校要求找不到工作的学生找企业在就业协议书上盖个章就能当做已经就业来统计，这种做法已经成为职业教育界心照不宣的事实。正所谓“上有政策，下有对策”，在就业导向的具体政策不断引导学校追求高就业率，行政压力过重，学校教学质量难以有效提高的情况下，中等职业学校不得不采取虚假就业率的对策。长此以往，就业导向政策的实施只能是南辕北辙。

正确认识就业导向的政策失真表现，是进一步分析其失真原因、寻找解决策略的基础。政策制定者和执行者只有正确认识政策失真的种种表现，并对政策失真的种种表现进行恰当地归类，才有可能把握其政策失真的主要原因。

二、中等职业教育就业导向政策执行失真的原因分析

中等职业教育就业导向政策执行失真的原因很多，但是主要可以归为两个方面：一是就业导向政策自身的缺陷，二是政策执行者的问题。

（一）中等职业教育就业导向本身具有缺陷

1.中等职业教育就业导向的目标要求过高。就业导向的办学方针力争解决职业学校毕业生的就业问题，但是就业是一个社会性问题，需要政府、企业和学校，以及学生共同努力，单靠职业学校单方面的努力很难达到这个目标。所以将就业这一艰巨的压力完全转嫁到职业学校的身上本身就存在不合理之处。对中等职业学校而言，不仅要承担日常教学工作，还要承担就业需求调查、专业设置调整、毕业生的就业统计和就业质量追踪调查等工作，在没有政府协调支持、缺少专业机构服务的情况下，这已经远远超出了职业学校力所能及的范围。正是因为如此，职业学校在就业导向的执行过程中，才不得不将就业导向的目标暗自替换，出现目标替换、执行表面化等现象。

2.中等职业教育就业导向的资源投入不足。每一项政策的实施都需要相应的资源，包括经费资源、人力资源、信息资源和权威资源。中等职业教育经费紧张，教师工资待遇不高，教学设备、实习实训设备落后是不争的事实。经费是一项改革的经济基础，缺少了充足的经济拨款作为诱因和保障，政策改革很难进行。中等职业学校的师资力量薄弱，教学改革力不从心。信息资源包括政府应该提供的信息和需要学校积极获取的信息。地方政府没有起到提供市场劳动力变化的及时信息，而职业学校也很难对此进行宏观把握。中等职业学校作为就业导向的实施者之一，还很难得到权威资源，其学校教学经常要受到政府部门的干预，缺少自主权。尤其是在实习实训教学上，教学秩序常常受到企业用工需求的干扰。因此，资源投入不足是导致就业导向执行失真的主要原因之一。

3.对就业导向执行环境中的不利因素考虑不足。就业导向办学方针的执行必然受到环境因素的影响，这些环境因素包括诸如传统文化观念、企业支持配合的力度、劳动力市场变化情况等，在制定就业导向办学方针时，不能充分考虑对各种环境因素的影响，并采取有针对性的措施，也会导致就业导向办学方针的政策失真。在就业导向的执行过程中，职业教育的地位并没有得到有效提升，以升学为导向的普通教育占据着牢不可摧的主体地位，而以就业为导向的职业教育不得不沦为二流教育。职业教育依旧作为低于普通教育的一种教育层次出现在人们的观念中，社会对职业教育的认可度和重视程度明显低于普通教育。社会传统文化对职业教育就业层次、就业方向的不认可导致了就业导向的职业教育无法深入人心。企业本该是就业导向的职业教育中一股积极的力量，可是在就业导向政策的执行过程中，并没有激发企业的积极性，使得原本社会责任感就不高的大部分企业不愿意参与其中，最终导致就业导向的职业教育成为职业学校的一台“独角戏”。劳动力市场变化是中等职业学校办学的风向标，就业导向的政策要求中等职业学校及时掌控劳动力市场需求变化情况，但是中等职业学校却恰恰缺乏这种能力。 "

（二）中等职业教育就业导向方针执行者的问题

1.中等职业教育就业导向执行者的认识缺陷。就业导向的职业教育政策执行开展已经有了近9年的历史，但是政策执行者，包括各级教育行政官员、职业学校的管理者和教师们对职业教育就业导向的认识还存在缺陷，他们把职业教育的就业导向片面理解成为提高学校甚至地区的中职毕业生的就业率。由于教育行政官员和中职校的管理者和教师，在没有充分认识客观环境对学生就业的不利影响下，贸然接受完成就业数量指标的行政任务，这也使得中等职业教育的就业导向政策出现执行失真。

2.就业导向政策执行者和制定者之间的利益冲突。执行者和政策制定者之间的利益冲突是政策失真的重要根源。就业导向方针的执行者，即教育行政人员、企业、中职校的领导和教师以及中职生身兼执行者和目标群体双重角色，他们处于整体利益与局部利益，国家利益、地方利益、学校集体利益以及个人利益的矛盾之中。就业导向的执行者也是其相关利益主体，他们在这个政策中有着各自明确的利益目标，教育行政人员追求政绩，企业追求利润，中等职业学校追求的则是学校的生存和发展，而学生追求的则是更完善的教育和更体面的职业。

但是，当就业导向的方针目标被确定为达到一定数量的就业率时，地方及学校在不能在短时间内完成教育教学改革，提高教学质量，进而提高就业质量的情况下，只能片面追求就业率，甚至采用虚报瞒报的方式，保住中等职业学校的利益，维持学校及其专业的生存。这种“上有政策，下有对策”的做法，是政策执行者在面对利益得失时岗位责任意识不强或缺乏造成的。

3.中等职业教育就业导向的监督检查不力。在我国教育政策执行中，监督检查不力是一个普遍突出的问题，就业导向政策的执行亦是如此。这主要表现在：就业导向方针政策的执行缺乏具体切实的监督检查计划和措施；没有建立系统的信息反馈机制，上级对下级的执行情况不能及时准确把握，下层执行者缺少向上级反馈执行情况和问题的途径；对于不能履行职责、完成任务的执行者处理不严，对于弄虚作假的中职学校睁一只眼闭一只眼；监督检查效力不彰，不能促成问题的解决，使得执行者对就业导向失去信心。

三、减少中等职业教育就业导向政策执行失真的对策

（一）加强中等职业教育就业导向政策制定的科学性，充分考虑环境不利因素的影响

就业导向并不是由中等职业学校全权负责解决中职毕业生的就业问题，而是需要全社会、全行业共同参与。就业导向也不仅仅是提高中等职业学校或中等职业教育的就业率，还要关注毕业生的就业质量和职业幸福感。就业导向不只是解决毕业生的初次就业问题，还要关注毕业生的可持续发展问题。

在制定中等职业教育就业导向目标时，要充分考虑不利的环境因素，将社会传统文化观念的阻力、企业对待中等职业教育的消极态度和劳动力市场的需求变化情况考虑其中，采取积极的具体对策进行应对，而非一味地只对中等职业学校提出目标要求。

（二）加大就业导向政策的宣传，加强对就业导向执行人员的培训和指导

对于中等职业教育就业导向的目标、内涵及其具体政策措施，要通过各种形式进行宣传教育，避免下层执行机构对就业导向产生误解，纠正已经产生的片面追求就业率的错误倾向。对于中职就业导向方针政策的执行情况进行报道，形成正确的舆论导向，激发执行人员的工作积极性和责任感。此外，对就业导向方针政策的执行人员加强培训和指导，使他们具备完成就业导向的职业教育的基本知识和能力，使他们不仅知道就业导向的方针是什么，还要知道该如何具体操作。

（三）明确就业导向相关主体的权责，建立健全就业导向实施监督系统

中等职业教育就业导向政策的实施需要相关各方多方面的配合，政府、学校、企业和学生都有其应有的权责。政府应该明确这个相关主体的权责，尽量减少各利益相关主体之间的利益冲突；建立健全就业导向实施的监督系统，建立第三方政策评价机构，公平公正地监督和评价各相关主体的责任履行和政策执行情况，并给予相应的奖惩，以避免相互之间出现责任推诿的状况，从而更好地控制和推进就业导向政策的执行进度。

（四）提升政府的服务水平，确保资源投入充足

政府在整个就业导向的政策制定执行过程中发挥着主导作用，它不仅仅是行政命令的上级，还应是政策执行的服务机构，负责协调就业导向的各相关利益主体之间的权责，为就业导向的执行过程提供服务，并配备充足的经费、人力资源和信息资源，赋予中等职业学校一定的权威资源，为就业导向政策的执行保驾护航。