试析我国职业教育集团化办学的政策与制度保障

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论文摘要：职业教育集团化办学。是我国社会经济转型期教育领域在体制改革中探索出的产教结合的新路径。我国职业教育集团化办学存在政府干涉过多、指导不足以及缺乏合理的评价体系与良性的竞争机制等问题。建议政府部门应当合理定位，创造优良的外部管理环境；增强服务意识，优化办学机制；引进良性的竞争机制，逐步完善配套措施，从而推进职业教育集团持续、稳健地发展。

论文关键词：职业教育集团；政府统筹；校企合作；办学机制

改革开放尤其是20世纪90年代以后，随着我国市场经济的逐步发展，职业学校的办学规模日益扩大。为提高市场竞争力，社会各级各类办学主体积极参与教育改革。职业教育集团作为一种校企合作、优势互补的办学道路初露端倪。21世纪以来，职业教育集团化办学在全国各地遍地开花，河南、天津、江苏、海南、上海等地产生了颇具地方特色的模式，职教集团呈现出跨地区、跨行业与多元化的发展趋势。国家与各级政府的政策与制度是职教集团化办学的重要前提条件与基本保障，研究相关政策与制度对职业教育集团化办学改革有重要意义。

一、职业教育集团化办学的政策与制度

职业教育集团化办学是我国社会经济转型期教育领域在体制改革中探索出的产教结合的新路径。根据其发展进程，职业教育集团化办学可分为自主探索期、迅速发展期和深化改革期三个阶段。在此过程中，国家和各级政府相继出台相关政策与制度，为有效地推动职业教育集团化办学的改革与发展提供了保障。 从1999年到2005年，随着高等教育连续扩招，高职院校迅猛发展，各级政府部门逐渐转变角色，通过政策指导与协调，适时地推动职业教育集团有规模地发展。2002年8月，国务院《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》正式颁布，提出“建立并逐步完善在国务院领导下，分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与的职业教育管理体制”，强化了各级地方政府在职业教育中的责任，要求“深化职业教育办学体制改革，形成政府主导、依靠企业、充分发挥行业作用、社会力量积极参与的多元办学格局”，并强调要依法保障职业学校的办学自主权。各省、市、自治区相关部门逐渐重视职业教育集团化办学，纷纷加强对职业教育的引导与支持，浙江、江西、北京等教育部门陆续出台组建职业教育集团的政策文件。

与此同时，随着自主就业政策的实施，就业成为职业教育发展的重要导向。2004年初，教育部相继出台《2003—2007年教育振兴行动计划》和《关于以就业为导向深化高等职业教育改革的若干意见》，要求职业教育转变办学理念，走产学研结合的发展道路。同年6月，教育部等七部门联合下发了《关于进一步加强职业教育工作的若干意见》，明确提出“要积极推动职业教育和培训从计划培养向市场驱动转变，从政府直接管理向宏观引导转变，从专业学科本位向职业岗位和就业为本位转变。职业院校要坚持以服务为宗旨，以就业为导向，面向社会、面向市场办学，深化办学模式和人才培养模式改革，努力提高职业教育的质量和效益”。

自2005年起，针对职业教育投入不足、办学机制和人才培养模式不能适应社会发展需要等问题，国家有重点地进行指导与改革。2005年10月，《国务院关于太力发展职业教育的决定》颁布，要求公办职业院校通过资源整合与重组，进行办学体制改革与创新，走规模化、集团化：连锁化办学的路子，鼓励他们“积极吸纳民间资本和境外资金，探索以公有制为主导、产权明晰、多种所有制并存的办学体制”，或“与企业合作办学，形成前校后厂(场)、校企合一的办学实体”。《决定》要求各地政府“加大对民办职业教育的支持力度，制定和完善民办学校建设用地、资金筹集的相关政策和措施”，促进公办与民办共同发展。《决定》还提出实施职业教育示范性院校建设计划：“重点建设高水平的培养高素质技能型人才的1000所示范性中等职业学校和100所示范性高等职业院校。”同年11月，第六次全国职业教育工作会议召开，根据《决定》与会议的精神，各县市(区)教育部门和职业学校结合实际情况，制定职业教育改革发展的方案，并创建了许多职业教育集团化办学颇有成效的特殊模式，如以城乡联合、以城带乡的河南模式，市县合作、三段培养的海南模式，校企合作、工学结合的天津模式等。 "

二、职业教育集团化办学政策与制度的问题反思

我国职业教育集团从自发组建走向规模化、多元化的发展阶段，离不开政府的政策引导与支持。在这一过程中，政府的角色由办学主体逐渐转变为主导者、统筹者与协调者，鼓励社会力量参与办学，增进各个行业、企业与学校之间的合作，成为有效利用办学资源、实现优势互补的重要桥梁。政府的政策与制度为职业教育改革明确了发展方向，更新了办学理念，为职业教育集团确立现代教育制度，优化人才培养模式，应对市场需求，规范、有序地发展职业教育提供了重要依据。尽管如此，这些政策与制度也存在不少问题，主要有以下三个方面：

(一)政府在职业教育集团组建与发展中定位模糊、干涉失当

随着职业教育集团化办学的深入发展，有些政府部门未能清晰地定位自己的角色，并及时地由办学主体向统筹者、协调者转变，而是作出过多的干涉。在职教集团组建过程中，有些地方行政部门虽然提出自愿参加的原则，但实际上却利用行政力量牵强撮合，而不是靠市场力量自发推动。有的甚至用行政命令强制执行，“拉郎配”的现象屢见不鲜，造成集团内部关系松散，缺乏凝聚力。有的行政主管部门则为了赶潮流、追求政绩，在缺乏对社会动力的清晰认识与合理的系统规划的情况下，盲目鼓励组建或扩建职业教育集团，导致集团内管理体制落后、运行机制混乱以及办学质量不高等问题凸显，甚至出现有名无实的职业教育集团，浪费教育资源。有的政府部门还直接插手职业教育集团内部事务，越界制定管理章程、课程设置等，用行政命令代替职业教育集团的意志，侵扰了其办学自主权，严重影响了职业教育集团的独立运行。

(二)政策与制度的指导落后，未根据社会需要及时调整

在职业教育集团组建初期，政府的政策与制度集中在如何鼓励社会力量参与办学。当职业教育集团的规模不断扩大，进入快速发展的阶段时，集团内部产生许多新的问题，而政府却未调整工作重点；及时出台相关政策与制度。这些问题主要有：第一，各行业、企业与职业学校的权利与义务界限模糊，各办学主体对教育集团的短期与长期利益认识不一，产生多元利益冲突，这些分歧妨碍了职业教育集团的后续发展；第二，人事关系复杂，内部组织松散，管理制度停留在扁平化阶段，可操作性的运行机制不健全，办事效率低；第三，对市场人才需求的动态把握不足，专业人才培养模式和课程设置老套落后，缺乏改革动力；第四，师资队伍不稳定，教学质量没有保障，这在私立职业教育集团表现尤为明显。这些虽然是职业教育集团自身发展的问题，但是如果没有行政部门的统一协调与政策支持，单纯依靠集团内部力量，难以得到有效的解决。

(三)缺乏合理的评价体系与良性的竞争机制

教育部门对职业教育集团并没有建立一个公正、合理的评价体系，对各个地区职业教育集团地发展水平尚难以作出统一的评价与认定。出于政绩考虑，地方政府往往偏向大力发展公立职业教育集团，在优惠政策上有所倾斜，有的甚至还会过分保护。对私立职业教育集团的扶持力度相对薄弱，导致私立职业教育集团在社会上举步艰难。又由于地方政府的影响力有限，这些教育集团在不同地区与不同行业之间容易形成竞争壁垒，难以展开公平的竞争。在这种条件下，职业教育集团难以真正应对市场需求。及时改进运作模式与管理机制，不利于他们长远、健康地发展。另外，职业教育集团地区差异明显，京、津、沪、苏、浙、鲁、粤等沿海地区发展趋向成熟，豫、鄂等中部地区相对缓慢，而西部地区发展不足，这些欠发展地区的条件、资源有限，很难直接借鉴发展地区的经验，更需要探索出适应当地实际情况的本土化模式。如果缺乏良性的竞争机制，这些地区的职业教育集团难以探索出有市场竞争力的发展道路。 "

三、职业教育集团化办学政策与制度的策略建议

由以上分析可见，随着职业教育集团化办学的日益发展，现有的办学政策与制度有待进一步改进与完善。政府需要从以下三个方面努力：

(一)合理定位，创造优良的外部管理环境

在职业教育集团组建与发展的过程中，政府应积极转变管理职能，承担起统筹者、规范者和协调者的角色，逐步完善“分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与”的职业教育管理体制。各地区应建立统

一、规范的行政管理制度，明晰各级管理部门的职责、权限以及他们之间的关系，有步骤地解决主管部门放权的问题，充分保障职业教育集团的自主办学权，尽可能地减少阻碍职业教育集团化办学的社会制约因素。政府应通过法律、法规明确规定各职业院校、行业、企业以及其他参与办学的社会力量的权利与义务，合理定位各办学主体的角色与职能，根据职业教育组织的属性和功能，确定职业教育集团的运作权限和基本规范，努力实现教育公益性和营利性的统一。各级管理部门还应改变以下达行政指令为主的王作方式，采取指导与监管相结合的办法，通过多种途径，如制定贷款、投资、减免税收等优惠政策，提供信息、搭建合作乎台，建立专门的监督评估机构等，发挥统筹和协调的作用，为职业教育集团优化办学模式营造良好的外部管理环境。

(二)增强服务意识，优化办学机制

各级行政部门应当增强服务意识，在了解职业教育集团发展现状的前提下，根据当地经济发展的需求，有针对性地提供有力的政策支持，主要有以下途径：第一，建立并逐步完善操作性强、切实有效的激励制度，如减免税收、贷款担保、提供奖励或资助等，吸引各行业、企业与个人积极投身职业教育；第二，建立职业教育集团化办学的协调机制，加强学校与行业管理机构的联系，打破条块分割的管理限制，整合社会、企业与学校的教育资源，优化配置，激活资本运作方式，适时地协调职业教育集团多元主体之间的利益；第三，发挥龙头职业教育集团的办学优势，加强宣传与推广，鼓励中小集团不断改进内部管理体制；第四，指导并监督各行业职业教育集团建立同等标准的质量保证体制，定期组织专业教师的交流与培训活动，实施统一的资格考核办法；第五，积极提供动态的行业岗位需求信息，搭建平台，引导职业教育集团及时了解市场需求，提高人才培养的针对性和有效性，鼓励他们在保证质量的前提下，尝试新的人才培养模式，寻求更宽广的发展空间。

(三)引进良性的竞争机制，逐步完善配套措施

政府应当通过建立职业教育集团的准人登记、评价和淘汰等制度，引进公正、良性的竞争机制。国家要加强对中、西部地区职业教育集团的引导与扶助，平衡地区发展差异。各地方政府应该根据该地区的经济发展水平以及对职业教育的需求，以市场为杠杆，选择适当的评价指标，建立相对稳定的评价机制，对各个职业教育集团发展的基础、运作过程和结果进行公平的分析、评价，以监督他们的办学行为，鼓励他们积极寻求教育资源的最佳配置，优化办学模式，提升办学质量。对不能适应市场要求的教育集团，相关行政部门应根据诊断结果，引导其及时作出相应的调整。政府还应规范各行业、企业与职业教育集团的竞争行为，避免恶性竞争，净化市场环境，保障公立教育与私立教育公平竞争、同步发展，允许市场自然淘汰部分运行模式落后、浪费教育资源的集团。此外，随着职业教育集团的深入发展，会出现一些新的活动，除了常规的检查监督，政府应该积极出台相应的配套政策和制度。

总之，职业教育集团有着特殊的复杂性。一方面，作为多种经济主体的组合，它的运行模式与管理制度需要经多方协调而不断探索；另一方面，市场是职业教育集团发展的导航仪，其办学理念与培养模式也要因时转变。因此，职业教育的组建与发展都离不开行政部门的引导与支持，政府应建立并完善系统的政策与制度，推动职业教育集团持续、稳健地发展。