浅析中国高速公路管理体制改革

浅析中国高速公路管理体制改革

一、我国高速公路管理体制现状

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（一）多种管理体制模式并存

我国《公路法》第18条规定给出了我国公路管理体制的原则框架,但是对于许多具体问题则赋予各级地方政府(尤其是省级政府)自行解决,导致各地对高速公路管理体制的选择呈现出“八仙过海,各显其能”之势,创建了多种管理体制模式。

（二）分散管理

“诸侯割据”。按照“谁投资,谁经营”的原则,我国高速公路建设投资的多元化必然导致多头经营管理,出现“诸侯割据”的局面。即便是一条连通的高速公路,由于投资主体不同、建设时期不同,其经营管理的归属也不同。再者,我国目前尚未出台全国性的高速公路管理法律法规,“诸侯”们各自为政,难于协调。

（三）政企不分

我国已建成的高速公路中,很大一部分是在计划经济向市场经济过渡的时期建设并管理的,是在由政府投资逐渐向政府、外资、企业以及私人等多元投资主体转变的过程运作产生的。因此,即使是一些已经注册的高速公路经营公司,也或多或少地带有原事业单位的性质,没有实现真正意义上的政企分开。

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二、我国高速公路管理体制存在的问题

(一)高速公路管理的法律法规不健全，缺乏行业标准规范

目前国内没有统一的高速公路管理法规和统一的行业标准规范,给高速公路的日常管理带来了很大困难，主要表现在收费制式和标准的混乱，收费系统兼容性差，作弊、逃费的行为频发，司法实践依据不足等问题。

(二)高速公路建设、运营体制中存在的问题

1.建设和管理相互分离

中国高速公路管理的滞后以及投入资金的不足，造成了某些路在通车的时候就出现很多的管理问题，管理人员配备及管理机构设置等都不能够迅速的到位，推延了运营管理的整合时间，导致了现代化的设备与管理体制的不和谐、及相关的政府政策不协调等一系列问题，阻碍了中国高速公路的迅速发展。

2.政企不分,事企不分,性质模糊

高速公路建设资金主要来源于国家财政与银行贷款,现有的公路建设经营单位或公司也绝大部分是国有性质,这给高速公路管理体制的改革增加了复杂性,在高速公司化改造的转制过程中,国有资产将成为公司的最大股东,这往往形成政府对高速公路公司企业化的经营实施过多的干预,从而混淆了政府与企业的职能,高速公路公司在管理上往往无所适从,形成政府多头管理,使高速公路公司无法专致于经营管理,造成高速公路公司的性质有些既要推行政府机关效能建设,又要依照事业单位的特点管理人事。

3.分散经营，路网分割严重。

公路运输的特点决定了公路网的管理必须统一、高效，而且需要跨区域的协调和统一，具有不可分割性。而目前，我国的公路管理不仅有普通干线公路网和高等级公路网之分，就是在高速公路内部也出现了多个利益主体各据一方，分散管理，独立行事的局面，一方面严重影响了路网的统一性，公路所特有的社会经济效能无法得以充分发挥；另一方面增大了管理成本。

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四．我国高速公路管理体制改革的建议

（一）建立健全高速公路管理法规体系

由于公安和交通部门都对高速公路由管理的权限，应建立健全的法律来完善其分工，使它们互相协调。《公路法》、《收费公路管理条例》等法律法规的颁布，可以很好的保证高速公路管理工作的顺利进行。

（二）实现高速公路企业化经营的迅速发展，加强政府的宏观调控

1.建立制衡的法人治理结构，使其有效并且权限明确

制衡的法人治理结构是企业正常行使企业法人财产权的有效保障，是为了达到资源的合理配置。根据国家公司法规定，对于高速集团公司，一定要有各负责、有效制衡、协调运转的法人治理结构，能够形成民主科学、权责明确、灵活高效的决策、经营、监督机制。按照相关的法律对其目前的主管人员权限及程序进行明确规定，合理产生公司董事会、监事会人员。

2.要对高速公路集团公司进行清产核资和资产评估

资产评估的机构要由交通厅和财政厅组成，以高速公路集团公司经营的高速公路资产为基础，根据负债跟着资产转移的方式，把集团经营的高速公路由交通厅统一贷款时形成的债务完全转移，交由交通厅，使交通厅成为债务人，和高速公路集团公司签订转移贷款协议，来使其债务落实。高速公路集团公司对高速公路的建设经营由一定的责任和权力义务，促进其发展，就一定要不断加强其企业管理、独立核算，并能够更好的自我约束和自我发展。

3.要实现政企分开的高速公路管理

在高速公路交通部门设置有专门管理高速公路建设的部门，统一领导全国的高速公路管理，并根据高速公路的发展状况，制定合理的高速公路发展规划，建立适应的法规，确立高速公路发展的总体目标。省交通厅同时也设有高速公路管理局，对本省的高速公路的合理规划及资金筹措，并保证高速公路可以畅通，但并不参与对高速公路的经营运作。由授权设立的高速公路公司对高速公路进行管理，依据一路一公司的原则，实行管理，但对里程较短的高速公路，采用多路一公司的原则，进行经营管理。高速公路集团公司主要负责着高速公路的收费经营与高速公路维护保养等，其“统一领导、分工负责、授权经营”的组织形式，保证了政府和企业的职能分开。

（三）实行政企分开，企业化经营

实行政企分开，就是负责高速公路管理事务的政府部门与企业各司其职，各尽其能。政府宏观调控、总体协调，对其所属生产、经营性单位，进行行业管理、政策引导、合理配置养护经费；企业则负责高速公路的具体管理活动，使高速公路各企业化管理单位转变观念、参与竞争、自我发展，以维持高速公路良好的服务水平等。在高速公路管理中，应坚持政企分开，企业实行自主经营。在交通部设置高速公路管理专职部门。企业必须按照交通主管部门审批的经营范围、经营期限、收费标准和服务质量要求从事高速公路经营活动、接受专门管理机构的行政管理监督。从我国经济发达省份的管理实践来看，集团化管理、企业化运作的模式较好地发挥了市场机制的作用，既实现了高速公路公共物品的特性，又充分利用了其商品性的特点，效果非常显著。