浅论公众参与的有效决策模型 在城市交通政策制定中的应用

论文 关键词 ：公众参与 有效决策模型 城市 交通 政策

论文摘要：在 总结 公众参与在西方以及我国公共管理领域的 发展 历程的基础上，引入公众参与的有效决策模型，并以《上海城 市交通白皮书》为例 ，分析我 国在城市交通政策制 定中应如何引入公众参与以提高政策质量和可接受性 ，并对相关的工作重点提 出建议。

1 背景

近年来我国的公共管理领域对于公众参与的讨论 日益热烈 ，各级政府也给予了公众参与决策更多的重视，并较多地实践于价格政策 、环境保护 、城市规划等方面。我 国所面I临的情况 与欧美上世纪六十年代较为接近，即处于公众参与的呼声提高 ，学术界呼吁加强 ，政府逐步意识到公众参与的重要性，部分行政决策 、管理领域引入公众参与制度。但同时，存在公众参与制度不完善 ，公众参与意识较低、参与能力较弱，公共管理人员对公众参与的认识不够理性等问题 。

1．1 交通政策领域公众参与的阶段性特征

不同的发展阶段决定了交通政策领域公众参与的不同特征。

美 、英、日等发达 国家早在 20世纪六七十年代已经逐步较 为系统地将公 众参 与引入城市规划 、交通规划及 重大项 目的必要性 、可行性 工作中。公众参与反映了价值多元化的总体趋势 ，在很大程度上保证了政府规划、决策 的可接受性与可行性。但是至 90年代 ，战略性的交通政策逐渐趋于难以确定和实施，尤其是设施建设类的项 目，公众密切关注政策、项 目对 自身正常生活的影响，公众参与也已渗入决策、规划 、实施 的各个环节 ，即使 是 环 境 影 响评 估 (EiA)、战 略环 境 评 估(SEA)也无法保证项 目的合理性 (公众意识下的必要性和方案合理性 )。 2002年上海颁布了《上海城市交通 白皮书》(以下简称《白皮书》)，作 为国 内第一部较为规范 、全面且具权威性的城市交通政策集，有关编制方法 、政策构成 、核心战略、重大政策与行动等为许多城市所效仿。《上海城 市交通白皮书》在 总体战略中明确提出“一体化交通将提供 ‘畅达 、安全 、舒适 、清洁 ’的交通服务。”即政府试图为市民提供“一体化交通服务”，而“畅达 、安全 、舒适 、清洁”则是服务质量。这可 以理解为政府提供一种交通服务所进行的战略规划及其向市民所作出的相关承诺。由此市 民作为交通被服务方的需求无疑应比以往处于更为重要 的位置。

然而 ，整篇《白皮书》只在行动 15．7(公交价格的形 成机制 )中出现 了 “公众参 与”，(《白皮书》共有 175条行动)，公众更多的是被动接受由政府主导提供的服务。

2 公众参与的有效决策模型

本文对于城市交通政策中的公众参与问题的讨论的侧重点不在于公众参与本身，而是如何较好地衔接公众需求与一体化交通战略，毕竟“公众参与制度”关系到的只是某个点的政策制定与实施，而公众需求对城市交通政策的制定与实施的影响却是方方面面的。而从实证分析的角度出发，关键的问题则为：在《上海城市交通白皮书》的不断修编与实施的过程中如何理性地面对并引入公众参与。政府该如何与公众进行权力的分享呢?本文引入了约翰．克来顿．托马斯的观点：

界定公众参与的程度主要取决于最终决策中政策质量(quality)要求和政策的可接受 (accepta一bility)要求之间的互相限制 。如果公共决策更多的需要满足决策质量要求 ，即需要维持决策的专业化标准 、立法命令 、预算限制等要求 。如果对公众的可接受性有较大的需求，即更看重公众对政策的可接受性或遵守程度。也就是说 ，政策质量期望越高，对公民参与的需求程度越小 ；政策接受性期望越高，对公众参与的需求程度和分享决策权力的需求程度就越大。如果两种需要都很重要时，就需要在要求增强公众参与或要求限制公众参与等 不同观点间 的争议 寻求 平衡。在 此基础上 ，约翰．克来顿．托马斯构建起公众参与 的有效决策模型(如图

1)。

对于图中的各种决策类型解释如下 ：

自主式管理决策 ：管理者在没有公民参与 的情况下独 自解决问题或者制定决策。

改良的自主管理决策：管理者从不 同的公众群体中搜寻信息 ，然后独 自决策 ，公 民群体的要求可能会也可能不会得到反映。

分散式的公众协商 ：管理者分别与不 同的公众团体探讨问题 ，听取其观点和建议 ，然后制定反映这些团体要求的决策。

整体式的公众协商 ：管理者与作为一个单一集合体的公众探讨问题，听取其观点和建议 ，然后制定反映公 民团体的决策要求的决策。这种方法只要求所有的公众成员都有参与的机会 ，比如获得参与组织 良好 的公众听证会 的机会 ，但并不要求每个人都实际参与。

公众决策：管理者同整合起来 的公众探讨问题 ，而且 ，管理者和公众试图在问题解决方案上取得共识。

3 我国城市交通领域的公众参与

我国城市交通领域的公众参与同英美等 国相比较为有限。从组织行 为倾 向来看 ，“如果公共机构 自身的地位很牢固，那么，他们会避免公民较多的参与，为的是维护组织 的稳定性。而权力相对较弱的公共机构更可能通过公民参与建立紧密的联盟 ，以获取对其组织强有力的支持。”而对于城市交通相关 的公共行政管理领域而言，也始终体现出公众参与在公共行政领域共有 的两个应用特征。

特征 1：公众参与往往较之其表象更为广泛。在城市交通规划与决 策过程中，政府无法回避公众 的需求和对政策可能产生 的反应 ，由此 “自主式管理决策”与“改良式 自主管理决策”的界线往往十分模糊。另一方面，我 国现阶段 的相关信息透明度尚不高，在市 民抨击政府忽视公众需求而自主作出决策的同时 ，政府也许已经做 了大量的搜寻公众信息 的工作。

特征 2：公众参与往往较之其表象更为狭隘。衡量公众参与程度的重要标准之一是相关的公众参与制度 的建立和完善程度 ，但政府对参与过程的把握却往往具有很强的弹性，这又在很大程度上模糊了“公 众协商 ”与“改 良的 自主式管理决策”之间的界线，即在制度光环下 ，公众参与的实际质量往往不理想。

两个特征反映出公众参与过程引导中界线的模糊性。从实际应用角度可以将其 规律 总结为如图2：

4 《上海城市交通 白皮书》的公众参 与模式 的探讨

4．1 城市交通 白皮书的编制过程 中适宜的公众参与模式

2002年完成的《白皮书》的编制过程并没有引入系统的公众参与，《白皮书》的公示只能理解为规划与决策完成后的公布 ，市民能在城市规划展览馆买到《白皮书》，但基本上对其相关政策不能起到明显的影 响作用。 为在以后的 交通 政策制定中提高政策质量和政策的可接受性 ，采用图 1所示的有效决策模型的分析流程，以《白皮书》为例 ，分析其不同层 面可采取的公众参与途径。

总体战略层 ：《白皮书》提出的“以人性化、捷运化、信息化 、生态化为基本特征的大都市一体化交通以及相应的优质、高效、整合 的巨型交通体系”，“一体化交通将提供畅达、安全 、舒适 、清洁的交通服务 ”。由于其 战略愿 景 与 目标 的完美性 ，其可接受性不需怀疑。同时，由于问题过于宏观，对政府信息拥有的充足程度要求较低，相关问题 的结构化并不明晰。因此 ，一般情况下 ，自主式管理决策是一种可以接受的途径 。

主要政策层：《白皮书》提出了“公共交通优先 发展 、交通区域差别 、道路车辆协调发展 ”三大政策 ，对其他交通方 式的定位则 为“有序发展小汽车、按区域控制摩托车交通、保 障步行交通 、引导 自行车 合理运行 、促使 助动 车 向公 交转移 ”。在决策质量方面 ，不 同群体之 间的利益冲突已经初步暴露；由于问题涉及城市发展的全局，政府对全局的信息掌握程度与公众存有较大的差别 ；资源约束越大，结构化往往越明晰，且往往存在多种方案的选择；现实矛盾越缓和、政府主导力越强，公民的接受性对执行的影响越小 ，反之则越大；相关公众则涵盖 了全体市 民，且 由于利益出发点不同，相关公众与公共管理机构目标存在一定程度的冲突 ；在选择方案时，相关公众不可避免地存在利益冲突。因此，该层 面在政府理性有保障的前提下，资源约束越小、现实矛盾越缓和，越接近于自主式管理决策 ，反之则更接近于改良式 自主管理决策 ，甚至可能凸现公民协商决策的需求。

具体政策层 ：该层的决策质量应保障政策与具体的设施项 目、管理措施等行动紧密衔接 ，如《白皮书》提出的轨道交通、快速路建设时序 ，交通需求管理(如拥挤收费)措施等 ；由于该类牵涉面广泛 ，且往往与公众生活密切相关 ，对于部分政策，政府并不具有充足的信息 ；问题 的紧迫性越强，结构化往往越 明晰；政策对公 民个人影 响越大，公民对于问题的认识能力和参与愿望越强，公民的接受程度对执行的影响也越大；相关公众 为政策实施所引起利益变化所涉及的市民；反对政策实施 的公众往往 是利益受损者 ，其与管理结构目标不一致；在政策举措力度较大的情况下，利益冲突十分直接、具体 ，冲突往往十分激烈。因此，对于城市交通的具体政策，在政府责任感和主观能动性有保障，且政府并未掌握充分的信息的情况下，政策对公民个人影响越大 ，公民的问题认识和参与能力越强，政策举措力度越大 ，越接近于公民协商决策，反之则更接近于改良式 自主管理决策。

由此，在城市交通 白皮书的编制过程 中，如果政策集牵涉到具体的敏感性的行动较少 ，自主式管理决策与改 良式 自主管理决策相结合可以满足公众参与和政策质量的要求；如果政策集牵涉到具体的敏感性的行动较多 ，编制中不适度的进一步引入公众协商 ，对政策质量 以及最终 的实施力度造成较大的影响。

4．2 城市交通 白皮书如何定位公众参与

公众参与本身也是城市交通政策集中需要 阐释的重要内容之一，即使在《白皮书》编制中回避公众参与的问题 ，公众对最终政策集的可实施性的影响是现实存在 的，并在近几年该影响力越来越大。下表针对 2002年《白皮书》中的部分政策板块进行 了有关政策实施问题 的评价 ，并提出了相应的公众参与定位的建议。

由此，对于《白皮书》所代表的发展阶段而言 ，局部的公众协商需求已经凸现，政策规划设计中简单的回避这种需求势必影响到政策集的实施效果。

5 结论

随着我国的公共管理逐步拓宽公众参与决策的渠道 ，政府认识到引入公众参与的必要性同时 ，急需方法论以支持其选择合理的公众参与决策途径。显然，公众参与有效决策模型是一种理性的、可借鉴的方法。

我国城市交通政策的制定与实施宜更多地考量政策质量与政策可接受性之间的平衡关系，并根据不同的政策层面选择适宜的公众参与途径 ，而在利益关系较为敏感的政策的制定与执行过程中，简单的回避公众参 与往往不利于政策质量及其实施进程与实施效果。

2002年《白皮书》明确提出了“交通服务”的理念，但公众参与在其编制过程以及政策集中反映的十分有限，这无疑对《白皮书》的实施带来一些不利影响，建议在其相应的滚动修编过程中，更多地着力于城市交通政策领域公众参与需求 、参与途径以及参与制度等方面的工作。