关于城乡结合部非农建设用地节约与集约利用刍议

【论文关键词】 城乡结合部 非农建设用地 节约 集约

【论文摘要】当前我国正处于城镇化快速发展时期，土地资源需求十分强烈，特别是城乡结合部非农建设用地增长过快，由于缺乏统筹规划与合理配置，存在结合部非农建设用地的粗放利用与不合理规划等问题。文章从建设用地节约集约利用的意义出发，通过对城乡结合部非农建设用地节约与集约利用存在问题及其原因的剖析，揭示了城乡结合部非农建设用地节约与集约利用的影响因素，并提出相关的建议。 www.LWLM.com编辑。

节约和集约利用土地是党中央、国务院在深化改革、严格土地 管理 工作中提出的一项战略举措，是我国土地资源现实情况所迫，是实现资源节约型 社会 和可持续发展的大势所趋。城乡结合部由于其区位的特殊性，往往是新增城市建设用地的主要来源。

一、建设用地节约与集约利用的现实意义

建设用地节约与集约利用是相对于浪费和粗放用地而言的，概括地说，就是以最小的土地占用，满足社会 经济 发展与 环境 建设的需要。其包含两层意思：一是节约用地，就是各项非农建设用地都要尽可能节省用地，不占或少占耕地；二是集约用地，每宗非农建设用地必须提高投入产出的强度，提高土地利用的集约化程度，改善城乡结合部非农建设用地结构和布局，挖掘用地潜力。

土地集约利用的内涵可理解为：以合理布局、优化用地结构和可持续发展的思想为 指导 ，通过增加对存量土地的投入，改善土地的经营管理方式，提高土地的使用效率，并随着土地利用目标的变化而变化，体现出土地利用方式的动态发展趋势。

从二者的关系来看，节约主要是从保护土地资源的角度来说的，是通过一些政策措施或技术途径，减少社会经济发展可能对土地造成的不可逆的消耗；集约用地主要是针对人类主动的社会经济活动而言，是通过增加生产要素的投入，提高土地利用效率，或优化土地利用结构，使土地利用率达到一个合理水平。集约用地是节约用地的主要手段，但不是唯一手段，节约用地还有其他更为广泛的措施选择，同时，集约用地必然导致节约用地。其意义主要体现在：

1、建立资源节约型社会的保障

贯彻科学发展观，推崇节约，建设资源节约型社会已经成为我国的基本共识。在城镇化和 工业 化快速推进、社会经济发展突飞猛进的形势下，对土地资源的需求日益增强。城乡结合部土地资源又是城市新增建设用地的来源，实行严格的节约和集约用地政策，控制城乡结合部非农建设用地的无序增加，盘活存量土地，是建设资源节约型社会的基础。

2、优化调整用地结构，提高土地综合利用效益

通过统筹安排各项用地，调整和优化土地利用结构，实现土地的节约与集约利用。而合理的土地利用结构，可以保证各项用地比例和空间布局既能满足经济发展的需要，又能最大程度地实现土地的区位效益。

同时，各种用地之间能够高效率地协同运作，实现经济健康、高效的发展和提高用地效益。

3、有利于缓解土地供需矛盾

目前，我国正处于 社会 和 经济 加速发展的重要时期，以基础建设为主体的建设项目对土地的需求增大，大量占用城乡结合部的土地，但长期以来形成粗放式的经济发展模式使我国付出了巨大的土地代价，一些地方政府总以为用地指标多多益善，占地越多发展越快，盲目兴建开发区，随意圈占土地，城镇建设大面积扩张，土地利用率低下；基础设施的重复建设与超前建设现象大量存在，造成了城乡结合部区域耕地数量锐减、土地利用粗放，使社会经济发展的土地压力与日俱增，而实现城乡结合部非农建设用地的节约集约利用正是缓解这一压力的行之有效的途径。 www.LWLM.com编辑。

二、城乡结合部非农建设用地利用中存在的问题分析

1、粗放经济增长方式的，导致粗放的土地资源利用

由于过去长期实行计划经济体制， 投资 主体往往是各级政府，投资意识和行为脱离企业经营规律和 市场 需求，在规模上求大、在结构上求全，使得大量资金流入低水平、低效益的重复项目建设。

再者，由于土地 管理 是以保证项目用地为主要目标的，土地配置主要是划拨方式，土地的国情意识、节约集约用地意识尚未全面树立，因此在用地行为上，普遍存在多占地、占好地的现象，导致对建设用地的低效利用，严重影响着土地的集约利用。而城乡结合部作为新增建设用地的主要来源，集约节约利用就显得尤为重要。

2、土地利用规划的权威性没有树立，调控引导作用不明显

自1987年以来，我国先后编制实施了国家、省、市、县、乡五级土地利用总体规划，虽然规划在引导土地利用方面起到了一定的作用，但经过十年的实践，规划已显露出了局限性。

一是规划编制多数不是由专门机构承担，编制时缺乏充分的调研论证。二是规划实施的强制措施不够有力。有些规划编制后没有向社会公布，对用地单位没有起到导向作用。三是规划的 法律 效力较弱，随意调整规划或违反规划的行为时有发生。

3、土地合理利用的指标体系不完善，土地供应随意性和盲目性较大

由于土地集约节约利用的指标体系不完善，对经济发展与资源保护辩证关系的认识存在偏差，片面强调局部、短期效益，缺乏全局、长远考虑，忽视经济发展与资源保护的内在统一，把两者割裂开来，发展的层次不高，急功近利，在城乡结合部土地供应上普遍采取低门槛政策，基本上是有求必应，要多少给多少，土地资源的粗放利用非常明显。

4、土地利用的监督机制不健全，粗放用地行为和违法用地难以制止

长期以来，在土地利用上重事前审批、轻批后监管，对不按用地批文和土地使用 合同 规定的期限开发建设、不按规划指标和设计要求建设、擅自转让土地的问题，没有严格监督，违法者也没有被追究责任，纵容了一些单位和个人囤积土地、圈地倒卖行为，加剧了土地供需矛盾。另一方面执法主体多是“以罚代法”，处罚较轻，造成违法 成本 低，对集约节约用地造成了严重的负面影响。

三、城乡结合部非农建设用地节约与集约利用的影响因素

在城乡结合部区域，从动态的角度看，有三个方面的因素在发生变化：一是社会经济需求以及由此而诱发的各种用途土地收益能力的变化；二是土地区位条件的变化；三是合法性限制以及由此导致的城乡结合部非农建设用地供给量的变化。

这三个方面相互影响，最终导致土地利用结构的变化，从而产生土地利用结构调整的需求。而对于影响土地节约与集约利用水平的因素，可以从以下三个方面来看。

首先，一定区域内的产业结构是影响集约和节约利用的重要因素。如果产业结构以粗放为主，则其用地无论在微观上如何强化，也不可能改变总体粗放的利用态势。当前国家强调要加强土地参与宏观调控的力度，就是要通过控制土地供给，利用价格杠杆促进产业用地的调整和转移。一般来说，产业结构的优化意味着产业结构的合理化，它主要体现在产业的高附加值化、高技术化、高集约化，尤其是高科技含量的产业在该区域的比重上升，各产业之间按比例协调发展。 www.LWLM.com编辑。

其次，城乡间用地统筹协调、土地资源统一和优化配置，是影响土地集约利用水平的主要因素。主要表现在重复建设和 公共 设施、基础设施低效利用方面。一些地区在基础设施 投资 建设方面过分强调超前建设和招商引资，没有合理的时序控制，结果造成城乡结合部非农建设用地的低效利用。

从土地利用的角度看，土地用途和利用强度可以直接反映土地集约利用水平。在既定的适宜用途下，土地开发利用的强度应达到土地效益的最大化。土地适宜性评价有助于确定土地利用的用途是否最优；土地利用的强度可以通过城乡结合部人均非农建设用地、 建筑 密度、容积率等指标来反映，这些指标有其区域相对的合理值，通过区域指标与实际标准的对比，可反映区域土地集约利用水平。

四、促进城乡结合部非农建设用地节约与集约利用的建议

1、优化土地利用布局和结构

在编制土地利用总体规划时，必须对城镇布局、产业布局、功能分区、基础设施配置进行科学安排，确定合理的城镇用地规模，增强城乡结合部区域公共设施的共享程度，适度提高各类建筑密度和容积率，推广节能省地建筑技术，统筹安排公路、铁路等各类 交通 设施建设项目，充分发挥综合运力，促进交通项目的节约集约用地。注重充分发挥区域比较优势，在确定土地利用结构时应注重具有比较优势的产业用地的比重，尽量避免不利于区域 经济 发展的土地利用结构，以达到区域整体土地资源利用效益最大化，即达到土地的集约利用。

2、严格土地使用标准

严格执行国家产业政策，在城乡结合部不得批准新建禁止类项目，要从严控制区域内限制类项目的数量、布局和用地规模，严格限制占用农用地，特别是强化建设项目用地 管理 ，坚持“以项目定用地、以投资额定用地量”的方针，对规划预留用地，根据实际到资情况和生产建设进度，分期分批确定供地数量。对 工业 项目实行单位面积土地最低投资限额，达不到规定投资限额的，引导其购买或者租用城乡结合部区域的标准厂房。

3、推进城乡结合部土地的 市场 化配置

在市场经济体制下，市场是实现土地资源优化配置有效的手段之一。因此要加快城乡结合部土地的市场化建设，运用价格机制抑制多占、滥占和浪费土地，实现土地的节约与集约利用。除此之外，要建立起土地供应公示制度，要将出让、租赁或划拨的土地以及改变为经营性用地的土地位置、用途、面积、土地使用条件、价格等信息通过媒体向 社会 公示，利用公众的监督提高土地的高效利用。

4、提高公众参与土地利用程度，加强监督

当前，土地利用规划的实施必须有广大公众的参与，并接受公众的监督。通过公众参与机制反馈群众对土地利用的意见，监督土地利用的违法行为。例如加强公众参与、咨询与听证制度建设，加强信息公开；对地方政府及官员的行为进行监督，以减少违法和寻租现象。

（注：本文基于国家自然科学基金项目“大中城市城乡结合部非农建设用地扩张机理与调控方法的研究”完成，编号：70473029）

【参考文献】 [2]王业侨：节约和集约用地指标体系研究[J]，中国土地科学，2006

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