美国自来水业规制体系改革与绩效分析

摘要：20世纪80年代以来，美国自来水业在进入规制、价格规制、质量规制和环境规制等方面进行了不同程度的改革，在促进公有自来水公司与私人自来水公司的竞争、节省运营费用、增加了消费者福利等方面取得了较为积极的影响，但美国的投资回报率规制在一定程度上影响了 企业 绩效，如产生“A-J效应”以及企业缺乏降低成本的动力等问题。

关键词：美国；自来水业；进入规制；价格规制

美国自来水业所有制结构以政府经营为主，融资以低成本的市政债券和政府相关基金的拨款与低息贷款为主，水价虽低但能收回成本，价格制定采取的是投资回报率规制，注重水质和环境保护。美国联邦政府对自来水以及污水处理业的规制原则是只管水质和依法管理。虽然没有全国性的统一水法，但法制建设完善， 法律 对于水资源开发利用和管理的每一个环节都有较为详尽的规定。

1 改革背景

美国自来水业的所有制结构在 历史 上经历了“私有—合资——公有”的 发展 历程。美国自来水基本设施和给排水管网的集中投资建设期是在20世纪前叶，二级污水处理的集中建设期是在20世纪60～70年代，到80年代后期，城市自来水设施已经基本建设完成，基本能满足全国的日常生活需要。美国大部分自来水公司和污水处理公司主要由市政府投资兴建，多数以公有制为主。属于市、县和地区政府，水价较低，据统计，与其他发达国家相比，美国自来水污水处理费占家庭可支配收入的比例最低，平均每户家庭每年的水费支出仅为474美元，国会预算办公室估计水费支出平均占每户家庭可支配收入的0.5％(CBO，200

2)。

近几年来美国大部分自来水公司也面临着严峻的挑战：管网设施老化现象严重、维护不及时、供水不可靠、水质达不到新的要求等，导致自来水的更新改造已经十分迫切。人口增长、城市化以及日益严格的水质要求，需要政府重建和改造大量的供水设施。这使得美国的自来水公司面临一个重要的问题：大量的资金投主。据美国WIN(WaterInfrastructureNetwork)2000年的预测显示，未来20年内，整个自来水和污水处理行业所需资金将近1万亿美元。但美国各城市的财政收入有限，自来水价格又偏低，政府承担不起全部甚至大部分水务投资，因此吸引非公有资本投资自来水业，进行进入、价格等规制改革已经成为必然。

2 规制体系改革

2.1 进入规制

近年来美国政府开始放松进入规制，改进城市自来水基础设施，私营比例在不断上升，但比重仍然偏小。从当前情况来看，按照资产份额来算，美国公有设施占全美国自来水资产的89.3％，按照收入份额来算，公有的占85.7％，而私有设施占全美国自来水资产的10.7％，市场份额仅占14.3％。 从目前来看，美国自来水属于高度分散经营管理模式，全国大约有55 000个自来水服务供应商，其中5％最大型供应和分销系统为76％的人服务，95％的小型供应和分销系统为24％的人服务。美国85％的自来水供应和95％的污水处理由市政府所有的服务供应商提供，大量的私有自来水和污水处理公司向15％的人服务，且很少有私有系统为超过100万的人口服务，也极少有私人污水处理公司。私有的自来水和污水处理公司以及将经营权外包的政府所有的自来水和污水处理公司要接受各州公用事业委员会的规制。 2.2 价格规制

美国没有全国统一的水价审批机构，水价完全由市场进行调节。在美国从事地表水和地下水分配和销售的机构很多而且非常分散，有联邦政府机构、州机构、地方水管机构、私人 企业 等，这些机构都根据自己的政策和实际情况制定各自的水价。水价等级和种类繁多，且差别很大。在美国水价的制定不能以盈利为目的，但必须保证投资的回收、运行维护管理和更新改造所需的开支，水价主要包括从水利工程处购水的费用、供水机构的水处理费、配水成本、运行维护成本、投资与利息、管理成本，同时，还包括排水费、污水处理费和国家规定征收的增殖税。不同自来水公司采取不同的水价结构，甚至连具有相似地理条件的地区也是如此，水价太高用户承担有困难时国家反过来补助一部分，起到调控作用。除少数地区采用固定费率水价结构外。大部分地区实行两部制水价，其中计量水费与递增水价结构相结合的水价结构是使用频率最高的，节水的效果也最明显。

美国水价采取的是投资回报率规制(Rate-return regula-tion)。所谓投资回报率规制，是指政府不直接制定城市自来水的最终价格，而是通过制定投资回报率来控制价格构成中的利润大小，从而实现对城市自来水业价格水平的间接控制。可见投资回报率规制是一种价格要素规制，即政府直接规制的是价格构成要素中的利润的大小，而不是最终的价格水平。因此，对自来水公司的成本政府无法通过该方法进行规制。

初看起来，用这种方法控制城市自来水业的垄断十分简单和合理。然而，在实际操作中这种方法会碰到许多困难：规制者通常事先不会知道什么是合适的回报率；回报率设置过高或过低都将会误导投资和生产，并让定价无效率；已经运营较长时间的自来水公司资产评估口径也难以确定。，同时规制双方要为确定投资回报率水平反复谈判耗费大量的精力，而且规制部门还要花费大量的时间 计算 投资回报率基数RB。

2.3 质量规制

美国对自来水水质进行严格规制，并实施向用户定期报告水质的制度。美国人没有喝开水的习惯，要求自来水都能直接饮用，所以，对自来水实行全面的质量控制，其具体规制措施包括：符合要求的水源和水源保护；收集井及收集系统的保护；符合要求的净水工艺构筑物和良好的管理维护：完善的配水系统和良好的维护管理；用户可获得饮用水水质资料和联系的渠道。美国政府将供水水质，水质项目的卫生意义及制订标准的依据、经常关心的水质问题的问和答等资料公布在网上，一般居民均可在网上查到。除自来水企业网站，EPA及自来水协会均有内容很全面的网站。EPA安全供水热线能迅速解决用户所关心的水质问题，另外遇到发生微生物有问题的水质，需立即通过各渠道全面地通知用户喝开水或瓶装水。

2.4 环境规制

3 绩效分析

但美国在价格上采取的投资回报率规制却在一定程度上影响了企业绩效：一是在投资回报率规制下，企业会尽可能扩大资本基数以在规定的投资回报率下获得更多的绝对利润。这样，在城市自来水业投资过程中，企业会运用更多的资本投资以替代其它生产要素的投入，结果造成低效率。后人称之为“A－J效应”。二是在投资回报率规制下。自来水价的成本要经过规制当局的核准，城市自来水业的生产成本的提高或降低都不会给企业带来利润上的变化，企业增加盈利的途径是向政府申请提高投资回报率，或扩大投资基数。因此，企业缺乏降低成本的动力。