浅谈影响城市规划社会功能的研究

浅谈影响城市规划社会功能的研究

一、行政体制环境与城市规划的社会职能

分析当代中国城市规划的行政体制环境，可以从多个方面着手，这里侧重分析政府城市规划行政职能的配置情况。根据城市规划职能在政府机构中的设置情况，可以看出新中国60多年的历史基本上是一个从统一的政府城市规划职能，走向城市规划职能分置的分化过程。这样一种分化的局面，有政府职能按行业分部门管理的必要性，但起码有两条，一是忽视了政府规划的整体性，二是忽视了城市规划的综合性。这种 分化是城市规划难以充分发挥社会功能的重要体制原因。

三、土地制度与城市规划社会功能

土地无疑是城市规划研究的中心议题之一，土地制度对于城市规划社会功能的发挥具有很大的影响。

中国现行的土地所有权制度源于《宪法》、《土地管理法》等做出的规定。其要点包括：城市的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地属于集体所有；国家为了公共利益的需要，可以对土地实行征收或者征用；土地的使用权可以依照法律的规定转让。这个制度赋予政府极大的权力，理论上讲，政府是国家的代表，政府有权代表国家决定土地的使用、处置和一切收益，但是，这种体制也带来一些问题，从城市规划角度分析，有几点值得探讨。

①过分强调所有权长期以来土地制度中总是把所有权问题放在首位或核心位置，在这种体制下，在相当长的时期内，城市土地基本上是采取行政划拨手段交给企业或单位使用。这种关系实际上是在强调所有权的同时，混淆了土地所有权与土地使用权和收益权的界限，而且事实上是以一种处理上下级行政关系的方法处理土地所有权的分割与转移，成为提高土地利用效率的一大障碍，因而在客观上孕育了土地所有权的“私有化”，给国家带来巨大的利益损失，另一方面，也使得城市规划只能在土地所有权框架内对土地使用进行行政性配置或技术性调整，极大地制约了城市规划的政策性。

②所有权主体不清城市土地归国家所有，但究竟谁代表国家行使所有权，并没有明确的法律规定。这使得行使土地所有权成为政府上下级之间、部门之间争夺的对象，并由此产生争议。国家所有权主体的职能还经常与行政机关的职权、权力相混淆，政府在行使职权时很难分清它是土地所有人还是土地使用者或土地管理者，于是，更多的情况是以行政管理代替了所有权的行使。集体土地所有人也存在界定不清的问题，这就导致了城乡土地转移过程中的各种所有权纠纷。另一方面，城乡二元土地结构的存在客观上孕育着巨大的利益差别，农业用地或农民往往因此很容易成为城市政府追逐利润的牺牲晶，在这种巨大的利益追逐下，城市规划实际上很难对于城乡土地利益关系进行调整，反而可能背上城市规划促使农业用地流失的罪名山。

③行政管理手段过度干预市场机制现行管理体制采用了用地计划指标管理、分行政区耕地动态平衡等方法，试图建立一种全世界最为严厉的土地管理制度。客观上导致了土地资源的配置过于依赖行政手段而缺乏市场激励机制。但是，行政管理不能代替民法上调整的方法，民法所规定的权利和义务才是市场运行的核心。从所有权角度说，国家(政府)具有高于土地使用者的地位，而从民法主体上而言，土地所有者和土地使用者是处于平等位置上的主体，过于强调行政手段进行土地管理，只会导致土地利益关系的混乱。历史的经验证明，在这样一种制度环境下，城市规划对于土地资源配置所能够发挥作用的空间十分有限。

三、行业工作与城市规划的社会功能

城市规划行业长期以来一直强调“城市规划是一门科学”，“技术合理”是它的核心内涵，这本身很难讲有什么不对之处，但这里有一个关于科学的理解的问题，显然存在几个方面的问题：①并不清楚一项工作的科学性和这项工作是不是一门科学是不同的概念范畴。②混淆了科学的概念，在以往的潜意识里，科学只是指自然科学和工程科学，社会科学或人文科学是不包括在内的。③在对于城市规划工作的对象或者一门学科的研究客体的理解上存在一定局限性，认为城市规划就是一门关于空间、形体和美的学科。从行业与学科的角度分析，城市规划的研究对象决定了学科的性质，而学科的性质又决定了城市规划工作的状况，也就是它所能够扮演的社会角色。

于是，城市规划学科的研究对象就成了关键中的关键。这里必须划清3个层次的界线：城市规划的职能范围。即法律法规赋予城市规划行业的职责，这是城市规划工作能够直接发挥作用的领域，也是城市规划对于全社会承担义务的领域。城市规划的影响范围。规划决策的影响范围也不仅在于它的职能范围，而是超出这个领域，影响到更大的空间，外界对于城市规划的误解，绝大多数情况下是混淆了城市规划的职能范围和城市规划的影响范围。

城市规划专业人员和社会公众对于城市规划有着不同的理解和期望值，因而经常出现社会期待城市规划承担着过大的职责，而事实上城市规划部门拥有较小的职能的局面，历史上城市规划多次成为众多社会、经济问题的“替罪羊”，一个重要原因就是来自这种认识上的错位。城市规划的研究范围。城市规划的综合性特征要求其研究的领域必须远远大于它的职能范围。但是，在中国传统的规划学科较多地受政府城市规划职能设置的影响，也由于其原先脱胎于建筑科学，在相当长一段时间内其研究的范畴十分有限，这与国外城市规划学科从诞生之初就将解决社会问题作为己任的做法形成鲜明的对比。近20多年来，情况发生了很大的变化，城市规划学科的研究领域不断外延，学科交叉渗透成为一种趋势，也带来了在学科定性问题上的模糊不清和摇摆不定。

在中国，传统的城市规划属于“匠人”的概念，回顾50多年发展的历程，受制度和学科的影响，这种理念一直是规划师社会角色定位的主流，所不同的只是他们参与决策的程度正在发生变化。但遗憾的是，迄今仍然有很多规划师并不把自己所从事的工作看作国家战略或政策的一部分，一方面他们抱怨社会不重视他们，另一方面他们也只把自己作为普通的技工，没有给自己足够的重视，起码他们并没有认真地思考自己的工作与国计民生究竟有多大的关系。在强调工作重要性的时候，他们认为自己是战略性的、全局性的、综合性的；在进行具体工作时，他们所起到的作用或者真正擅长的又往往是战术性的、部门的、技术性的。这样一种双重标准、内外有别的思维方式极大地妨碍了城市规划学科的进步，这一缺陷正是中国城市规划事业起伏跌宕的一个重要内在原因。