有效的政府与民主

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【内容提要】为什么有如此多的第三次浪潮中的过渡国家陷入了困境之中呢？或者更一般地说，民主制度在什么样的条件下才能坚持下来并发挥作用呢？这一问题答案在于，这些国家目前迫切需要一个紧凑而有效的政府。本文第一部分旨在重新阐述民主的概念；第二部分主要论述政府有效性的概念。除对政府作出定义之外，力求阐明一个有效的现代政府的方方面面。之所以这样做，无非是为了对各个国家的政府有效性进行比较提供一个框架；第三部分致力于回答本文的核心问题：为什么民主在没有一个有效政府的情况下仍然能够发挥作用并持续下去；基于一个有效政府是高质量、可持续民主的前提条件这一科学论证，第四部分推出了六条关于民主过渡与强化过程中有利和不利情况的假设；最后部分是一个简短的小结。本文所述论据的要点是：如果不能建立在政府机构的坚实基础之上，民主就不可能得到发展。对于那些民主改革者来说，无论是有意还是无意地在民主化的进程中破坏或削弱政府机构的作用都无异于"自杀"，尤其是在那些政府根本不存在或极端脆弱以至于无法实行民主化的国家中更是如此。当然，在民主过渡期间，行使政府权力的方式必须改变，但政府权力本身却不应被削弱。民主改革者不应一味地试图限制政府的权力，而是应该更加努力地在原来属于空白的领域建立起新的全国性政府机构，在原来薄弱的部门进一步加强政府能力。

引言

这一研究成果与对于20世纪80年代末和90年代初风行全世界的民主过渡浪潮产生的错觉形成了强烈的反差。在当时，人们普遍认为，民主意味着小政府，所以民主与政府是互相对立的两个方面。既然政府被视为政治开明的障碍，那么所谓民主化必然导致"非政府化"。为了提高民主继续存在的可能性，人们广泛地认为应该削弱而不是加强政府的能力。所以，在世界上的许多地方，在国内改革家与国际倡导者两股力量的推动下，民主化的发端往往把基本的注意力集中于打碎政府的控制结构和降低政府干预经济和社会的程度。只是在经过了十年的"缩小政府"实验之后，越来越多的改革家才逐渐认识到拥有一个精干的政府的极端重要性。如果想要使民主有效地发挥作用并使这种作用得到巩固，仅仅有一个最小的政府是远远不够的（Grindle 1997）。

尽管就有效的政府机构对于成功的民主过渡与强化的必要性已经开始形成新的理论，但对两者之间的确切联系尚未进行系统的研究，所以许多关键性的问题仍然没有明确的答案。开展本课题研究的目的就是要填补这一空白。本文的具体内容如下：第" 一部分旨在重新阐述民主的概念。鉴于大多数人将民主定义为一种政治体制，所以这一部分主要强调它也是一种公共权力的形式。这样一来，它就需要拥有Michael Mann所称的"基本权力"（Mann 1993: 59-61）。第二部分主要论述政府有效性的概念。除对政府作出定义之外，力求阐明一个有效的现代政府的方方面面。之所以这样做，无非是为了对各个国家的政府有效性进行比较提供一个框架。第三部分致力于回答本文的核心问题：为什么民主在没有一个有效政府的情况下仍然能够发挥作用并持续下去。基于一个有效政府是高质量、可持续民主的前提条件这一科学论证，第四部分推出了六条关于民主过渡与强化过程中有利和不利情况的假设。最后部分是一个简短的小结。本文所述论据的要点是：如果不能建立在政府机构的坚实基础之上，民主就不可能得到发展。3

一． 民主

1． 作为一种政治体制的民主

2． 作为一种管理形式的民主

大多数学者将民主仅仅定义为一种政治体制。我们认为有必要强调的是，民主也是一种政府管理的形式。民主之所以不同于其他的体制形式，就在于其独特的管理方式，但是正如Bagehot (1949:3-

4)所指出的那样，每一种政治体制必须获得权力，然后运用权力。换句话说，"必须先有权力，然后才谈得上对它进行限制"（Huntington 1968:8）。如果一个政府不能履行基本的政府职能，那么不论它采取何种形式，这个国家的人民都不可能从中受益。从这种意义上说，"与政府有关的问题在逻辑上要优先于政治体制方面的问题"（Przeworski 1995: 13）。没有一个有效的政府，任何民主都是毫无意义的(Linz & Stepan 1996:

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7)。

在文学作品中，民主化往往被描述为政治体制演化的过程，主要谈论的是制度化竞争的产生，以及如何将竞争的参与范围扩大到曾经被排挤在政治生活之外的群体。将民主同时概念化为一种政治体制和一种管理形式更加清楚地凸显出所谓民主化的真正含义。从这个角度来讲，民主化包含了两个独立的过程：从一个非民主的政治体制向相对民主的政治体制的过渡过程和政府建设或重建的过程（Rose, 333）。同样地，民主强化的概念也需要重新予以考虑。除了"常规性"的民主做法和内在化的民主价值(Linz & Stepan 1996：

5)之外，一种强化的民主制度还必须能够有效地统治自身要求拥有主权的全部领土。因此，政府建设（重建）应该是整个民主化和民主强化过程中的一项必不可少的任务。对于第三次浪潮波及的国家而言，在过渡期间破坏或削弱基本的政府权力决非明智之举。无论何时何地，一旦政府的效力受到怀疑，一场管理危机便在所难免；而如果不能得到及时解决，这种管理危机可能最终演变为民主危机。

二． 政府的有效性

由于政府的有效性对民主的过渡与强化至关重要，所以我们专门在这一部分中详细讨论这一问题。

何谓政府？按照Weber的理论，政府可以定义为对力量的合法使用实施垄断并在一定的领土内制定规则的一套机构。对物质力量的垄断无疑是政府赖以存在的真正基础，从而赋予政府作出权威的约束性规定以及履行其他职能的权力。5如果没有权力，任何政府都不可能是有效的。

当然，权力具有许多表现形式。如果追随Mann(19

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3)的观点，我们认为有必要区分两种类型的政府权力：专制权力和基本权力。前者指的是政府精英"无须同国民社会群体进行正常的协商"（ Mann 1993：59）就可以实施的权力。政府的专制权力以其强制程度和广泛性来衡量。这种权力非常宽泛，并且在非民主环境下有时难以节制，但是在民主制度下，它往往程度不同地受到更多的限制。另一方面，基本权力则以其有效性来衡量。根据Mann的定义，"基本权力指的是政府实际上能够深入于国民社会并在整个管辖领域内合理地贯彻其政治决定的能力"（Mann 1986：114）。在今天西方的民主国家中，我们可以看到这种基本权力最为强大的政府，其深入日常生活的能力远远超过了历史上任何国家和当代第三世界国家的政府。其他时代和其他地区的政府相比之下或许更专制和无情一些，但它们也往往在深入人民的社会和经济生活方面遇到巨大的困难。不过，在西方民主国家中，政府的基本权力几乎无处不在，以至于那里的公民甚至难以找到"一块现代政府的基本权力未曾触及的隐匿之地"（Mann 1986：114）。

就分析而言，专制权力与基本权力分属于两个独立的政府权力范畴。前者规定了政府的性质（政治体制），而后者则制约着政府的能力和有效性。根据定义，民主化势必削弱政府的专制权力，但在这个过程中，同时间接地破坏政府的基本权力却是不明智的。一个缺少强制的政府并不等于就是一个缺少效力的政府。甚至也可以这样来论证：民主政府或许需要比其他政府形式更多的基本权力，以保证有效地、高能地和持续地发挥作用。

凡基本权力明显缺乏的政府，必须着力于建设其基本政府机构并强化其运作能力。文学作" 品中谈到政府时，"政府建设"往往被模糊地描述为一个政府积累权力的过程。按照我们的理解，所谓政府建设，应该仅仅指的是积累基本权力，而不是专制权力。

如上所述引出了本文的两个根本问题：一个政府必须具有哪些特定的基本权力才是有效的？为什么一个有效的政府是可持续民主的前提条件？尽管越来越多的证据表明，政府的有效性是民主的基础，但就我们所知，这些问题并没有得到系统的研究。本部分的以下内容旨在回答第一个问题，而第三个问题则留待下一部分讨论。

随着政府活动范围的日益扩大和业务量的不断增长，所谓政府的有效性显然是一种复杂的、多元的现象。任何一个单一的指标都似乎无法涵盖政府有效性的所有方面。因此，我们需要列明某些关键的政府职能，并通过政府的履职能力来测定各种不同政府的有效性。我们认为，有效的政府有能力履行的六项最重要的职能是（Pye 1966; Binder et al. 1971; Grew 1978）：

（1）对暴力的合法使用实施垄断

（2）提取资源

（3）塑造民族统一性和动员群众

（4）调控社会和经济

（5）维持政府机构的内部凝聚力

（6）重新分配资源

前两项职能适用于任何政府，包括前现代时期的政府。根据Weber的理论，只要还有个体或群体通过使用或威胁使用物质力量追求其利益，政治权力就会存在。但是，直到有一个政治组织能够垄断物质力量的合法使用以便在一既定的领土上贯彻其命令之后，历史上才出现了政府。甚至前现代时期的政府也是通过建立起常规军队和赋税制度来表征的（Weber 1978I:54-56）。后四项职能是现代统一民族国家的特点，即增加了更广泛意义上的"常规性、标准化、合理化机构"，不仅能够对其公民而且能够在很大的程度上对其管辖区域内发生的所有行为行使职权（Mann 1993:56）。

如果一个政府能够顺利地履行如上所有的职能，我们便称它是一个有效的政府；如果一个政府仅能履行其中的某些职能，我们称它是一个无能的政府；而如果一个政府根本不能履行其中的任何职能，我们则可以合理地称它是一个失败的政府。通过对照有效的政府与无能的政府或完全失败的政府之间各自不同的特征，我们就能够确定一个有效的政府必须具备的根本的基础性权力。尽管有效政府的具体表现形式在各个国家之间可能有所不同，但它们却具有某些基本的共性。

下面就让我们对政府的六项能力稍为详尽地逐一进行讨论。

1． 对暴力的合法使用实施垄断的能力

根据Weber的定义，一个国家存在的基本标志就是其国民政府能否表明在其管辖的领土上实行力量垄断的主张。显而易见，对政府来说，力量的垄断只是一种"手段"而不是"目的"。其目的是为了对付外部对国家主权的威胁和内部对社会秩序的威胁。为了达到这一目的，所有的政府都必须建立并部署自己的军事力量和警察力量，前者主要是为了防御可能的外来侵略，而后者则是为了防止、惩罚非正常行为和镇压社会动乱。对于政府权力来说，这一类机构是至关重要的。在这里，我们要强调维持和发展一支职业化的、具有应变能力的、乐于奉献的、纪律严明的和协调统一的警察队伍的重要性。镇压式体制通常被称为"警察国家"，但这实际上是一个错误的标签。事实上，警察在总人口中的比例与自由的程度密切相关。换句话说，这一比例在所谓的"警察国家"中往往偏低，而在所谓的"自由国家"里反而高得多（史天健 2001）。

显而易见，如果一个国家的领土被外国军事力量所瓜分，其政府当然不可能再自称为一个有效的政府（例如巴勒斯坦）。同样地，如果几个内部的敌对集团在一个国家中同时并存，并且各自拥有一定规模的暴力组织，那么任何一个集团都不可能对四分五裂的领土实行永久性的控制。凡是出现这种情况的地方，我们便称之为"无政府状态"（例如阿富汗以及安哥拉等许多非洲国家）。

2． 提取资源的能力

的确，正如一个人没有血液不能存活一样，一个政府没有税收也不能发挥作用。正是由于资源的可用性，才使得政府能够完成其他的使命。从这种意义上说，一个有效的政府必须具有良好的财政机制。说得更明白一些就是，一个不能生成丰富的资源以实现其政策目标的政府不可能是有效的政府。反过来说，如果一种政治制度能够从社会中提取丰富的资源，然后把这些资源集聚到国库中并用于国家目的，则它必定是有效的。

在其他地方，政府收税的能力在国家之间起伏很大，但普遍都低得很多。在20世纪50年代对第三世界国家进行了一系列的个案研究之后，英国经济学家Nicholas Kaldor得出了如下结论：对于提高政府的财政税收比例问题，并不存在任何内在的障碍。然而，出于多方面的原因，发展中国家大多没有采纳他的建议（Waldner 1999：45）。所以，很久以前在西方发明的经济"良方"在大多数第三世界国家中并未得到认可。

3． 塑造民族统一性和动员群众的能力

在提取资源能力的支撑下，强制能力是政府权力最基本的内容。但是，仅仅通过强制手段来维持国内的和平，其代价是极其昂贵的。对于任何政治体制，如果要想有效地运作，都必须具有某些共同的特点和共同的价值，在复杂多变的社会中尤其如此。下面首先讨论民族统一性的必要性。

在西方政府发展的早期阶段以及在当今的第三世界中，政府是许许多多培养人的忠诚的自治权力中心（家庭、村落、地域、种族集团、宗教组织以及政府）之一。因此，政府强制和提取能力的建设必须要以权力和国民建设的理性化为后盾。前者指的是政治权力的集中化，即以一种单一的、世俗的、国家的权力取代所有传统的家庭、地域、宗教和种族权力(Huntington 19

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6)。后者则意味着"内部同一性"（Tilly 1975: 661），即"将人民对分散的小部落、小村落或地方小'诸侯'的信仰和忠诚转移到更大的中央政治系统之上，从而营造一种共同的国民忠诚与信仰的文化"(Almond & Powell 1966:

3

6)。

形成一种民族统一性是非常重要的。前苏联、前南斯拉夫和捷克斯洛伐克的解体，印度尼西亚、斯里兰卡以及许多非洲国家的种族冲突都生动地说明，民族统一性的缺失可以产生强大的离心作用。一旦人口中有一股庞大的势力发觉自己在种族、文化、语言或宗教方面与生活在同一片领土上的其他人群截然不同时，他们就会发动起来建立自己独立的政府或投向其他的政府。

除了塑造民族统一性之外，政府还要努力塑造其公民的价值与信仰。之所以这样做，是为了进一步降低统治的成本。Emile Durkheim曾一再强调在一个社会中形成一套共同价值和信仰的重要性。他主张，只有当社会中的大多数成员共同享有这样一套核心价值时，才能实现道德上的统一。如果没有这种道德上的统一，任何制度都迟早会堕落下去(Durkheim 19

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1)。（Ritzen）

一旦政府所拥有的价值和象征在整个社会中成为广泛认可、毫无异议的价值和象征，那么政府就可以轻而易举地用这些价值和象征把自己的权力行为包装起来。这样一来，公民就会感到有义务遵守政府的政策（Poggi 1978:101）。

倘若政府不能塑造出自己的民族统一性并将官方的价值体系贯彻到群众中去，则这样的政府就不可能是有效的。因为在这样的情况下，大量的或更多的资源和力量将不得不转过头来同离心势力作斗争，压制异端邪说，以及镇压敌对行为。

4． 调控社会与经济的能力

调控能力被定义为政府改变并使个体和团体摆脱自己的偏好而服从于政府规定的行为的能力。动员群众的能力主要涉及人的内在信仰，而调控能力则重点解决人的外在行为问题。

规则是必不可少的，因为工业化、商业化、城市化以及权力与信息的分配不均使得现代社会中充满了危机。为了保护人民和大自然，政府不仅需要控制诸如谋杀和攻击这类明显的社会敌对行为，而且还要规范经济和社会生活的诸多方面，其中主要包括度量衡、契约、工业研究与开发、道路建设、公共服务设施、食品与药品质量、垃圾处理、邮政、劳资关系、工作条件、安全标准、贫困救济、消费者保护、环境和自然资源保护、健康、教育、竞技体育、婚姻、艺术发展，甚至还包括父母的责任。

对于政府来说，对社会和经济生活的调控并非易事。例如，为了实现有效的调控，政府必须收集和储存大量的有关每一个在国内生活和工作的人的信息。7在发达国家里，这一点是不成问题的。出生、入学、婚姻、职业、收入、房产和汽车、荣誉、劣迹、出入国境以及死亡等等均处于政府的常规监控之下，似乎任何蛛丝马迹都难以逃过政府的法眼。但是在发展中国家里，就连像人口数量与分布这样的基本资料的统计也往往是不精确的，又遑论多变的计税基数和食品处理之类的小事。对于那些连其人口的行踪和行为都无法控制的国家，期望它们的政府具备多大的调控能力是根本不现实的。

自从"调控型政府"于20世纪上半叶在西方兴起之后，对政府权力的不断增长似乎一直颇有微词。所有的抨击主要是针对政府的调控行为侵犯了"日益扩大和细化了的社会[和经济]活动领域"（Poggi 1990: 109）。但是，谁也无法否认如下简单的事实，即在今日世界上，凡是秩序良好的社会，无论是民主的（如挪威）也好还是不民主的（如新加坡）也好，其控制程度都是非常高的；而凡是缺乏充分控制能力的政府，同样无论是民主的（如印度）也好还是不民主的（如埃及）也好，那里的人民则不得不时常面对一系列的问题--工业事故和环境灾难、水源未经处理、排放系统失修、交通秩序混乱、工作条件骇人听闻、劳资关系极度紧张、消费品假冒伪劣、医疗服务极差，等等。两类国家的对比充分说明了现代政府调控能力的极端重要性。

5． 维持政府机构内部凝聚力的能力

如上所述，政府的职能就是在税收现代化的基础上不断增加税收，塑造民族统一性，向公民灌输官方意识形态，控制消极的市场外部因素，调整经济领域的行为，改善人民的生活质量，解决社会冲突，维持秩序和法律准则，等等，但要实现如上各项目标，政府还必须有一个有效的官僚机构作为后盾。"现代国家庞大的官僚结构及其成千累万的官员共同构成了现代政府的核心"。（Friedlich 1963: 464）作为政府的权威性决定的一个执行工具，官僚机构必须由受过专业化训练的精英群体组成，招收的人员应具有一定的技术才能并经过必要的训练，能够完成所赋予的任务。但是，从政府的角度来看，重要的是如何维持官僚机构的内部凝聚力。

现代官僚机构是由一系列多功能、微型化单位组成的一个复杂的综合性组织。尽管这个官僚机构的所有活动最终要受到某个惟一的行政中心的约束和指挥，但这一系统的凝聚力却有被官僚机构的惰性与部门主义和个别官僚的宗派主义与腐败侵蚀的危险。

往往会出现这样的情况，即行政首脑的决策努力会受到官僚机构的阻挠，但其中的原因并不仅仅是它要故意地与这些政治领袖作对，而更多地是倘若无人干预，这些庞大的组织往往流于惰性和维持旧制。不仅如此，官僚及其组织部门往往觉得自己对拟议政策的领域比行政首脑们有着更深入的了解（Peters 1987）。

在官僚机构中还有一个更尖锐的问题，就是各部门"都在千方百计地扩大自己所支配的国家资源，赋予自己的利益以高于所有其他部门的优先权"（Poggi 1990: 30-31）。这种倾向会导致各官僚部门故意地为中央决策的重要信息的收集工作设置障碍或制造麻烦，并因此而陷入毫无意义的互相争斗之中。其结果必然是，政府的最高权力机关会觉得自己即使并非完全无法但也难以真正贯彻其政策意图和防止其执行部门脱离自己本来的严格职守。政府的整体凝聚力因此而沦为"官僚机构各自为政"的牺牲品（Tollock 1965）。

一个运" 转良好的政府应该就像操作一架各种零件精密配合的机器，一架"由能量驱动并由一个单一的、具有多重协调职能的中心发出的信息指挥的"（Poggi 1978: 98）机器。在很大程度上来说，政府实现其目标的能力取决于其政治机构的凝聚力。如果政府机构之间不能密切配合而造成各自为政与腐化堕落之风盛行，政府内部和政府与社会之间的冲突势必愈演愈烈，从而大大降低整个体制在控制税收资源流向和实现其他政策目标方面的能力。

6． 分配资源的能力

简而言之，一个有效的政府是由如下多种能力决定的，即保卫其主权和领土完整、对其人口实施强权控制、强制性收税、灌输民族统一性意识、在经济和社会领域规范人的行为，以及最后但不可或缺的--对其部门与工作人员进行中央调控使之融合为一个统一的整体。显然，政府的上述能力是互相依赖、相辅相成的。对任何政府来说，要想有效地运作，就必须对这些能力进行有效的开发和综合。8

三． 为什么有效的政府是可持续民主的前提条件？

一种民主制度要想运行并持续下去，就必须有一个有效的政府，能够完成如下的使命。

1． 确定民主制度运行的政治社区

反过来说，如果一个领土-社会单位中的大部分人口拒绝接受本单位作为一个作出合法决定的恰当实体，并且渴望建立起自己的独立政府或并入其他的国家，那么这个单位将面临一场严重的"政府状态"危机（Linz & Stepan 1996）。在这样的情况下，民主进程既不能运行，也不能解决民族统一性问题。在这里，关键的任务就是要在这个领土-社会单位内部形成一种强烈的一致性。在西欧，国家建设的进程通常由强制性政府作为前导，运用一系列的手段来压制和消灭自己领土上的多元语言和多元文化现象。当然，诸如此类的方法必定为今天的道德准则所不容。然而，如此生成的统一民族国家却确定了政治社区的框架，民主化可以在晚些时候进行（Linz & Stepan 1996：33-35）。第一次民主化浪潮的教训是：政府和国家建设应该先于民主化进程，一个充满活力的统一民族国家是现代民主的前提条件。

2． 保护公民的基本权利

在冷战期间及其刚刚结束之后，似乎所有的政治罪恶都源于"过于庞大的政府"，政府往往被看成是公民自由的最大威胁因素。当时，所谓政治权利主要被理解为"反面权利"，就像垒"墙"以防范国家的权力，用"盾"以保护脆弱的个体免遭霸道政府的侵害。人们普遍地认为，只有限制国家的权力，才能保障个人的自由。

然而在今天，这种权利概念显然已经过时了，因为俄罗斯以及其他许多过渡国家的人民仍然无法享有多少真正的自由，甚至在阶级专政结束、官方学说退出历史舞台、新的政党如雨后春笋般建立起来、持不同政见者获得释放以及审查制度被撤销之后情形依旧如此。这些国家中的政府实在是太混乱、太软弱了，根本无法实施自己的法律。这些国家所出现的现象极其痛苦地表明，正如政府使用镇压工具一样，政府的无能同样能够对自由造成严重的威胁。这种现象使得Stephen Holmes得出了如下结论："从根本上讲，自由的权利要取决于某种合法公共权力的有效实施"（1997）。

为什么个人自由取决于某种政府权力呢？其中的原因就是，只有在一个由"天使"组成的社会里，在一个权力资源分配公平的社会里，其中的成员才能在没有公共权力的情况下享有充分的自由。问题是这样的社会只存在于我们的梦境中。在现实世界上，"个体对自己也是不公平的，可以自行其是，强者和骗子往往具有一种不可抗拒的、逃避普遍适用的法律的倾向"。所以，"如果缺少某种运作良好的公共权力，就不可能避免互相伤害，不可能有个人安全的保障……"（Holmes 1997）。从这种意义上说，所谓"正面"权利与"反面"权利的区别只不过是一种虚伪的二分法。公共权力不可能对任何一种权利采取放任自流的态度。在法律的规定下，所有的权利都是由政府当局赋予的，而不是被它容忍的权利（Holmes 1999）。国家权力用来保卫财产权、防止伤害、镇压敌对力量、遏制欺骗，尤其重要的是要为弱者提供保护。从这个" 角度来看，一个自由政府不仅不会对个人自由构成威胁，而且是"最大和最可靠的人权组织"（Holmes 1997）。当然，一个自由政府必须在许多方面受到制约，但是，为了加强和保护公民的权利，一个自由政府必须能够有效地履行自己的承诺，对领土内力量的合法使用实施垄断，并调动起足够的资源（Holmes 1999）。"出于这一原因，一个不作为的政府不可能是一个自由政府。"（Holmes 1997）

3． 建立并维持一个基于准则的政体

" 法律准则"意味着突出法律高于其他任意处置权力的地位。一个基于法律准则的政府不一定是民主的（如新加坡），但一种高质量的民主制度却必须由法律来规范，而不是由一位统治者或其代理人凭个人意志作出决策（Rose & Shin 2001）。在一种民主制度下，法律不仅是控制群众的一个工具，而且也是约束官员和官僚的一种手段。

实际上，法律是某一社会中规范人的行为的准则。民主制度是一种充满准则的政体。除了有关公民权利的法律规定之外，还必须有关于公民身份、选举、权力分配、政府各部门之间的关系等的一系列准则。这些准则所规定的细则使得从政之人能够规范自己的行为，因而有助于减少盲目性，并在人的互相作用过程中建立秩序。如果没有准则，实在无法想象我们的民主制度到底如何发挥作用。

当准则在一种政治体制中满足上述条件时，我们就可以称之为高度制度化。而只有当一个政府高度制度化之后，民主进程才会成为必然。反过来讲，如果准则（尤其是确定权力范围和界限的准则）模棱两可、失于约束，并且没有可信的实施机制相配合，那么它们对政界人士的选择权至多不过是一种温和的制约手段。在游戏的正式规则与广泛的接受非正式做法之间，可能存在着一个相当大的空白区，所以预先程序往往难以起到上述作用。在这样的情况下，民主制度就不能正常地运作，因为当权者可能拥有过多的任意处置权，而其他人却缺乏有效的手段去限制他们。如果当权者在解释和应用准则（法律）方面拥有广泛的任意处置权，他们实际上已经把准则变成了一种控制普通大众的工具。结果，政府的信度就会降低。在这种意义上，一个缺乏法律准则的政体与民主制度是不相容的。

4． 激活国民社会

20世纪的最后20年见证了国民社会概念的复兴。许多人认为，国民社会在培育、深化和加强民主方面发挥着极其重要的（尽管不是首要的）作用。国民社会如何促进民主过渡与强化呢？Larry Diamond引自Huntington的解释虽然简短，但却一语中的：

如果说世纪80年代和90年代初是一个崇拜国民社会的浪漫时代的话，那么最近几年可以说已经演变为一个反思的年代(Diamond 1994b; Foley & Edward; Berman 1997; Verba, Schlozman & Brady 1997; Rieff 1999; Carothers 19

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9)。在铭记着国民社会对于民主的深层次正面价值的同时，人们如今已经开始意识到：一方面，国民社会决非是一个充满和谐的天堂9；另一方面，政府与社会的关系要远比那些粗俗的国民社会理论大师所想象的复杂得多。根据本文的目的，我们重点讨论后面的反思年代。

在今天，甚至某些对国民社会所具有的不可缺少的作用深信不疑的人也不得不承认，政府与国民社会之间的关系是一种"互相授权"或"协同作用"，而不是一种通常所说的"一方得益一方受害"（Evans 1997）。两者在许多方面是互相联系的：

(1) 国民社会至多能够充当政府权力这个"巨兽"的平衡物，但它绝不可能取代政府组织的公共机构。

（2）当国民社会作为政府权力的平衡物参与活动时，它应该检查和限制政府的专制权力而不是基本权力。

（3）只有当政府是一个有效的政府时，国民社会将政府作为对象而作出的努力才有意义。如果政府无力解决任何经济和社会问题，则与之对话就变得毫无意义。

（4）只有健全的政府机构才能为国民社会提供一个赖以活动的空间(Motyl 19

9

3)。最近一个时期，越来越多的研究表明，一个有效的政府是国民社会的前提条件。频繁的政府危机往往会导致国民社会的退化而不是复兴。反过来说，当政府相对强大并具有较强的恢复能力时，国民社会更有可能繁荣起来(O'Donnell 1993; Chazan 1994; Shue 19

9

4)。事实的确如此，"正如现代市场依赖于与一个可预见的制度框架相融合的经济决策一样，'国民参与'也更容易在个体公民和群体组织之中活跃起来，特别是当他们有一个主管部门作为其对话对象的时候更是如此"(Evans 19

9

7)。

（5）国民社会能够推动政府管理能力的改善。当国民社会与政府双方都比较强大时，前者本身的活力可以使得公民更忠诚于因而也就更服从于后者(Diamond 1994b) 。用Putnam的话来说，"国民的联合程度与有效的公共机构之间有着紧密的联系……社会强大，则政府强大"(1993: 1

7

6)。

假若如上所述为真，则可像Evans所做的那样得出结论："国民社会能否出现持续的兴旺时期，完全取决于能否在政府内部同时建立起健全的、精干的、有组织的对话机构……面对一个无能且复杂的政府，所作的任何[一项]努力都只能使国民群体达到自己的目标更加困难，这样就大大挫伤了国民参与的积极性。"(Evans 19

9

7)

4．满足人民的基本需要

出于三方面的原因，民主制度尤其是一种成熟的民主制度，必须提供某些基本的公共设施和服务才能够获得持续发展。首先，许多人拥护民主并不是由于民主本身的缘故，而是作为解决他们的国家所面临的危机（包括政治危机以及社会和经济危机）的一种办法。其次，民主化有可能提高公民的政治和社会地位，从而解决公平待遇问题、减少社会风险、提高生活水平、改善生活质量和提高平等程度。再次，民主制度本身为人民提供更多的自由、机会和力量以推动政策的调整。

例如，为了使社会更加人性化，一种民主体制必须能够调控市场，以消灭或至少能够限制市场可能带来的损害。正如Robert Dahl所指出的，"民主几乎必然会造成某些经济秩序的破坏……[其中包括]严格的自由市场经济"（1993）。否则，放任自流的市场将不可避免地造成不公平和混乱，这些恶果反过来又会削弱政治体制的基础。

不仅如此，在以严重的不平等为特征的社会里，一个民主政府需要作出努力，通过某种形式的再分配或多或少地缩小"富人"和"穷人"之间的差" 别。事实上，所有成熟的民主国家无一不设立了严密的社会福利制度，以使其社会更具凝聚力。一旦一种民主制度无法为大部分人口提供基本的经济保障，它就会变得在政治上非常脆弱。

只有那些具有强大能力的政府才能在提供社会福利方面有所建树。出于与民主制度相协调的考虑，政府也愿意满足人民的需要。这也许就是Linz & Stepan（1996）和Przeworski（1995）都一致认为政府的效率和有效性是民主的合法性与稳定性的关键因素的原因。

简而言之，如果一种民主制度要想成功地运行并持续下去，政府必须能够确定它运作的社区，保护公民的基本权利，建立并维持一种基于准则的政体，激活国民社会，并满足人民的基本需要。只有那些有效的政府才能完成这些任务。如果不具备这些能力，就根本谈不上民主管理。

四． 政府的有效性如何影响民主的强化？

在"有效的政府是可持续民主的前提条件"这一真知灼见的基础上，我们要在这一部分推出几个关于民主强化的有利和不利情况的命题。12它们大多数都是由其他人在过去提出来的，但是他们的支持假设和逻辑不一定同我们的相一致。对我们而言，影响民主强化成果的关键的调整参数就是政府有效性的程度（由第二部分所述的六种能力来衡量）。政府有效性的程度越高，民主强化的难度就越小。反之，不管出于什么样的原因，只要政府缺乏基本权力，则民主制度就不大可能正常运行并持续下去。当然，政府有效性只是民主强化的一个必要条件，并不是一个充分条件，因为一个有效的政府既可以是民主的，也可以是不民主的。

命题1：民主化可以不需要任何特定的先决条件，但一个有效的政府却是民主强化的前提条件。

第三次民主化浪潮表明，民主化可以在任何地方发生，包括像蒙古、阿尔巴尼亚、毛里塔尼亚这些被认为"最不可能和最不期望发生的国家"，但是，巩固的和稳定的民主制度是很难找到的，因为第三次浪潮波及的许多国家都没有有效的政府（Carothers 2002）。

命题2：在那些政府与政治体制在旧体制下彼此明显不同的国家里，民主强化更可能获得成功。

事实的确如此，因为原来的体制模式已经决定了政府机构的特点。在某些体制下（例如苏丹式体制，通常由一位政治强人或极权政党实施统治），体制和政府实际上并无分别。所以，当民主化进程开始后，政府机器可能会随着旧体制一起垮台。无政府状态使得新民主化国家必须面对一系列的困难，而这些困难反过来又使得民主强化过程极端艰难（即使还没有变得完全不可能）。在伊朗，沙赫（Shah）统治下的体制就是一个例证（Fishman 1990; Shain & Linz 1995）。

命题3：过渡过程越混乱，则巩固民主制度就越艰难。

对政府能力破坏程度最小的过渡形式更容易产生巩固的民主制度。过渡可能由旧体制下主张改革的官员或由反对党派发起，而过渡的形式可能是渐进的、和平的，也可能是激进的、暴力的。仅就民主强化问题而言，改革派发起的过渡（如西班牙和韩国）要比反对党领导的过渡（如菲律宾）更为可取；而有秩序的和平过渡（如前捷克斯洛伐克）则要比革命战争、种族战争或大规模骚乱（如印度尼西亚）引起的过渡更为可取。从另一个角度来看，凡是在体制过渡过程中未受触动的政府，它就有利于新体制的巩固；凡是过渡过程破坏了政府的凝聚力和机构等级制度的国家，新体制的巩固会更加艰难（Di Palma 1990; Fishman 1990; Shain & Linz 1995）。

命题4：一个社会的差异越大，则巩固民主制度就越艰难。

命题5：国家越大，则巩固民主制度就越艰难。

这一命题与前一命题部分相关。根据统计学，人口众多必然会带来更大的差异性：社会越大，它就越有可能包含更多的宗教、人种、民族和语言群体，这就增加了治理的难度。除了差异性问题，大国还有可能面临垂直融合与水平协调等一系列问题，这就进一步降低了政府的有效性。的确，现有的经验证据表明，治理的质量与国家的大小密切相关（Treisman 2000）。所以，大国民主制度的巩固要相对困难得多。14

命题6：稳定的民主制度在古老的国家中要比在新兴的国家中更容易形成。

一个国家存在的时间越长，就越有可能在培养国家忠诚方面取得成功。反之，新兴的国家则很可能面临国家建设方面的挑战，除非在一个国家中只有一个文化近乎统一的民族。这种民族和国家之间近乎完美的一致性在新独立的国家中是十分罕见的，尤其是那些非洲国家更是如此。无论是从逻辑上还是从经验上来讲，一个新兴国家在能够解决民族统一性问题之前，几乎不可能建立并巩固民主制度。但是，如果赋予国家建设以优先权，那么至少在目前，不仅民主不可能出现，就是出现了也不可能稳定（Linz & Stepan 1996）。即使新兴国家马上选择民主化和民族统一国家的道路，其巩固民主的机会也要比相应的古老国家小得多，因为前者将随时要面对后者在相当长的历史时期内不断解决这些困难所付出的昂贵代价问题(Huntington 1968: 3

9

7)。这就说明了为什么在今天的世界上大多数稳定的民主制度依然属于那些在第一次民主化浪潮中出现的国家。

五． 启示

本文的核心论据就是：没有一个有效的政府，就不可能有稳定的民主制度。如果我们的基本观点是正确的，那么对于那些民主改革者来说，无论是有意还是无意地在民主化的进程中破坏或削弱政府机构的作用都无异于"自杀"，尤其是在那些政府根本不存在或极端脆弱以至于无法实行民主化的国家中更是如此。当然，在民主过渡期间，行使政府权力的方式必须改变，但政府权力本身却不应被削弱。民主改革者不应一味地试图限制政府的权力，而是应该更加努力地在原来属于空白的领域建立起新的全国性政府机构，在原来薄弱的部门进一步加强政府的能力。

对于民主改革家来说，还应该在研究民主过渡和民主强化的同时更多地关注政府建设问题，这是出于另外三个方面的原因。首先，凡是缺乏政府有效性--稳定的民主制度的先决条件--的地方，都不能通过民主" 实践本身作为补充的手段（Emerson 1966: 7），而是必须通过特别的努力来加强政府的能力。其次，与其他类型的体制相比，民主体制可能需要一个更有效的政府作为其基础，因为这样的体制往往允许更多的社会力量参与政治竞争。非民主体制或许能够在政府建设的低水平上维持下来，而一种发挥作用且持续稳定的民主制度却只有在存在一套有效的政府机构的情况下才有可能生存，否则，它就无法面对由于自由化和民主化而带来的新的挑战。最后，民主化的过程会释放出各种力量，而这些力量往往会对体制本身造成巨大的压力。例如，极权主义的垮台会引发领土的分裂；公众对政府的信任度会在新的政治环境中骤然暴跌；不断上升的期望值会压得政府喘不过气来，远远超出其应对能力；原执政党地位的动摇会使政府和社会陷入混乱，因而形成权力真空；争取更广泛基础上统一（公民权利扩大的结果）的呼声会使原来处于朦胧状态的地区、种族、阶级和宗教矛盾趋于明朗化，有时还会引起反抗(Przeworski 19

9

5)。

注释：

2 根据Linz和Stepan（1996）的理论，除了国民社会，还必须同时具备其他四个互相联系、相辅相成的条件，以便通过一种民主制度将其融合在一起。这四个条件是：政治社会、法律准则、政府官僚和经济社会。

3 本研究的目的具有很强的针对性。由于重点论述的是政府有效性与民主的关系问题，本文既无意解释为什么某些国家的政府建设比其他国家更为成功，亦不愿涉及如何才能加强政府权力的问题。

5 所谓物质力量的垄断当然是一种理想的假设。在任何一个国家中，其政府不可能在实际上完全垄断力量的使用。当然，也有为数不多的国家实施一种合法的垄断，但这种垄断是针对大多数人民认为政府应该享有垄断权而言的。

6 关于法国在这方面的例证，可参见Weber(19

7

6)。

7 在英语及所有其他的欧洲语言中，"统计学"一词大约出现于1800年稍前一点，意为"关于政府的数据"（Mann 1993: 361）。

8 为何在全世界许多领土上并未出现这样的政府，其中的原因是多种多样的。对于这个问题，我们显然无法在这篇短文中予以讨论。如前文所述，本文的重点旨在探讨政府的有效性与民主之间的关系。

9 国民社会中的行为者既有好人也有坏人。某些人可能为高尚的目标而奋斗，但大多数只不过属于目的单一的群体，往往为追求狭隘的个人利益而忙碌。后一种人的大量增加"将阻碍代议机构的正常运转，并逐步歪曲政策方向，使之更有利于富人和老关系户，或者说得更白一些，即'业'内人士"（Carothers 1999）。不仅如此，当制度环境并不理想的情况下，一个强大的国民社会甚至无法保护现有的民主制度，更谈不上建立和巩固新的民主制度（Berman 1997）。

10 然而，Weil(19

8

9)认为，政府的糟糕政绩虽然会造成信誉危机，但不大可能引发权力危机或直接摈弃民主制度。

12 限于篇幅，我们甚至无法用最基本的方式来验证这些命题。

13 1971年，Dahl的研究进一步证实，亚文化多元化的程度越高，则一种政治体制就越难以实现民主，可以说基本如此。在他所研究的114个政体中，有58%的亚文化属于低程度的多元化，36%属于中等程度的多元化，而只有15%属于市场多元化的是多头政治或近于多头政治（1971：110-111）。

14 Dahl & Tufte(19

7

3)和Diamond(1999: 117-1

60)发现，在非常小的国家里，[稳定的民主制度的]发生率要高出很多。另一项研究表明，就民主过渡预计的发生率而言，小国要远远高于大国。有趣的是，如果一个国家既不太大同时又是岛国，则预计其成为民主国家的发生率甚至还要高（Ott 1995）。这一点很说明问题，因为统治一个由于自然原因而免遭外国入侵的小岛总是要相对容易一些。或许，我们应该提出一个相关的命题：在那些治理能力受到的挑战较少的国家里，发展和巩固民主体制要相对容易一些。