试论民主的四种关系

" 摘要：本文试图从当代中国的民主的相关理论出发，探讨关于民主的四种关系。这些关系也是在中国民主化过程中凸现出来，需要认真加以研究和解决的重要理论和现实问题。包括民主和集中的关系，民主的目标和民主的手段的关系，民主化和科学化的关系，民主和民主化的关系。

关键词：民主 集中 目标 手段 科学 民主化

对于民主的理论研究，可以从很多视角展开论述，诸如民主理论的历史发展、民主思潮评析、民主的发生条件或者是运行基础、民主与治理、政治发展与民主化等。本文试图从当代中国的民主发展实践，以及政治生活中人们经常谈到的有关民主的相关问题出发，探讨与民主相关的四种关系，这些关系也是在中国民主化过程中凸现出来，必须认真加以研究和解决的重要理论和现实问题。

民主集中制是我们党和国家的根本组织制度和领导制度，在民主化过程中，其所面临的一个重要问题就是要厘清民主和集中的关系；民主的手段和目标的关系也是经常被人们搞混淆和忽视的一个重要问题；民主化和科学化的关系，在中国，尽管这一话题早就提出，然而从学理上深入阐述这一问题的还不多见。本文正是在分析这些问题的基础上，最后将思维的视角落在民主和民主化这一当下为世人所瞩目的话题上。这是因为民主化的过程尤其需要处理好这样几个关于民主的关系问题。

民主和集中

关于民主和集中的关系，可以从民主集中制这一党和国家的根本组织制度和领导制度中找到答案。对于民主集中制，学术界存在着较大的争议，争议的焦点在于对民主和集中的关系的理解上。概括起来，主要有三种观点1：一是认为民主集中制的重心应该是民主，或者说民主集中制是一种倾向于民主的体制。这一观点指出，民主是这一制度的基础，集中的正确性依赖于民主的正确发挥，否则就会成为“瞎指挥”，因此，民主是这一制度的目的和归宿。第二种观点认为，民主集中制的重心是集中，或者说民主集中制是一种倾向于集中的体制。这一观点认为，仅有民主不够，还需要在此基础上，实行集中。因此，民主相对于集中而言，具有手段和机制的意义，而集中则是目标和结果。第三种观点认为，民主集中制的重心是民主和集中并举。这一观点指出，民主集中制就是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的制度。因此，民主是集中的基础，集中是民主的结果和保证。

从民主集中制这一概念出发，我们发现，它是由“民主”、“集中”和“制”这三个部分构成的，且是“民主”在前，“集中”在后，再形成一套制度和做法。是故，不能对这一种制度做出界定之后，然后放之四海而皆准，就可以简单地套用。要实行民主集中制，应该是先实行充分的民主，然后在此基础上正确、科学地集中。这是就一般意义而言。至于“民主”和“集中”的结合问题到底应该怎样平衡，则要根据不同的政治情境而相应有所侧重。如果说民主集中制主要是一种用于决策的制度的话，那么，比如说各种政策和法律法规的制定、修改和完善、关系国计民生的重大举措和发展战略、与人民利益息息相关的政府行为和决策等都应该更加侧重于用民主的方式，或者说“集中向民主妥协”的方式解决问题；而在民族国家建国之后政权的稳定巩固，在重大事件和转折性的历史时期、突发性事件和非常时期等都需要更加侧重于集中，或者说要采取使“民主服从于集中”的做法。从而避免出现“集中有余而民主不足”和“民主有过而集中虚化”的极端状态。

诚然，这里面有一个“谁民主，谁集中”，或者说，民主的权利和集中的权利归属问题。在现实生活中，我们常见到的民主权利归属一般是“群众”或者是基层（具有相对意义而言），集中的权利归属一般是“领导”或者是高层（具有相对意义而言）。这样势必产生的问题是，即使有良好的民主过程，也不一定能够保证良好的民主结果。因为民主过程产生的民主的结果有可能淹没在少数人假借的“集中”制下。于是，如何保证民主过程产生的民主的内容，在集中这一环节得以有效实现，便是民主集中制不可回避也必须加以解决的问题。人类政治生活的实践告诉我们，防止权力滥用的最好的方式就是对权力进行有效的监督和制约。也就是说，不仅民主过程需要监督，集中过程也需要监督。

除了要处理好民主集中制中民主和集中的关系外，还要处理和解决好由这一关系衍生出来的一系列的关系问题，比如中央和地方的关系问题。中央和地方的关系不仅仅是一种分权的关系，还是一种民主和集中的关系。因为国家的发展总是需要一定程度的集中，而地方的发展需要实行民主。在今天，尤其如此。如何做到既能够充分维护中央权威，又能够创造性地执行和落实中央和上级的各项方针、路线和政策；如何保障国家的宪法和法律在全国的有效实行，同时允许和鼓励地方能够持续不断地进行制度创新。

民主的手段和民主的目标

一般而言，民主政治的实现程度和发展民主的方式紧密相连，而且后者对前者往往具有导向性意义，它可以改变或者影响着民主政治的发展方向和实际进程。但这一点也并不绝对。从学理上说，实现民主的目标可以有三种途径：一是运用民主的方法和手段，二是运用非民主的方法和手段，第三是民主和非民主的方法和手段同时并用。对于第二种方法和手段，人们往往难以接受，其理由就是要实现民主的目标，必须相应运用民主的程序和规则。比如2004年2月5日《南方周末》报道“最富争议的市委书记”——中共宿迁市委书记仇和，之所以说其是“最富争议”，其重要原因之一就是他以“人治”的方式，最早在全国完成了干部“任前公示制”、干部“公推竞选”等建设民主制度的试验，且都能得到中共高层的批示。用他自己的话说，“中国现在要加速发展，政治优势是很重要的，权力相对集中，可以采取压缩饼干式的发展，不要把人治和法治当成是非的两极，承认宿迁的现状的话，能不能用人治来推动法治，用不民主的方式来推进民主呢？”2

实事求是地说，仇和的这番话，意味深长，恐怕我们不能简单地用“侵犯人权”、“人治色彩”、“政绩工程”之类的语词来囊括一切、否定一切和推翻一切。实际上，仇和向我们提出的一个深层次的问题就是实现民主政治的方法和手段问题。在特定的情况下，我们到底可不可以用“不民主”的方法和手段来实现民主政治的目标？！对于仇和，人们之所以有如此激烈的争议和极度的不理解，也就是没有把发展民主的手段和实现民主的目标区分开来，而是在主观上对此二者做了一种简单化的链接，“民主的目标应该用民主的方法和手段来实现”3。这样才能保证所谓的“目的的正确性”和“手段的正当性”的一致。除此之外，则很难实现既定的民主目标，或者就算发展了民主，这种民主也要大打折扣。正如当下正在轰轰烈烈地讨论民营企业和民间资本持有者的“原罪”问题一样。人们对此置疑和攻击的焦点无非就是发展手段的合法性问题。但问题是，民主的方法和手段也不一定就能保证民主的目标的实现，不民主的方法和手段也未必不能实现民主。诚然，我们不能因为民主的方法和手段不一定能保证民主的目标的实现，于是就放弃或者不要民主的程序和规则，问题的关键在于民主的方法和手段的选择要视具体情况而定，要因时因地进行取舍。话又说回来，仇和毕竟是和我们的这个时代——中国正在向民主化迈进中——有些格格不入。一般来说，在民主的社会，理应采用民主的手段来实现民主的目标；而在非民主社会，则可能会存在着采用非民主的手段来实现民主的目标；从非民主社会向民主社会的转型，可能民主和非民主的手段同时运用。也正因为如此，人们之所以会对仇和存在着如此大的争议，是因为人们担心，当下中国的" 民主化进程，毕竟不能完全靠采用非民主的手段来推动。

民主实践发展历程表明，我们不仅要在经济条件好的地方大胆进行民主的试验，而且也要在经济落后地区和其它资源环境相对较差的地区进行民主实践的试点、摸索，总结、积累、推广民主发展的经验和教训，这同样是中国民主化过程中不可或缺的一环。这些民主实践的有益尝试，有利于推动民主的制度创新、理论创新，有利于推动政治体制改革，加速中国的民主化进程。仇和就是这样去做了，而且至少从目前公开报导的信息来看，效果还是比较让人满意。因为从当时的情况来看，仇和主政四年的沭阳是江苏人口最多，也是全省最贫困的县，仇和的“民主尝试”在全国开先河，且都得到了中共高层的大力支持，比如说干部“任前公示制”，后被写进《干部任免条例》，且在全国推广。诚然，其手段的非民主化是另一回事。宿迁发展的历史告诉我们的是：落后地区同样可以发展民主，如果我们运用民主手段的话。

就民主发生的条件而言，民主手段的运用，需要一定的社会基础和条件。比如罗伯特·达尔所指出的“有利于民主的条件”，包括“军队和警察控制在由选举产生的官员手里；民主的信念和政治文化；不存在强大的敌视民主的外部势力；现代的市场经济和社会；弱小的亚文化多元主义”4。有学者指出，“当整个社会基本处于无民主机制可言的状态时，用民主的方法和手段去实现民主，往往会使民主走向自己的反面”5。因此，在发展民主的条件不具备的前提下，要实现民主的既定目标，一方面，可以考虑创设民主发展的条件，另一方面，也可以考虑调整发展民主的手段，包括非民主的手段的运用，因为其换来的有可能是民主目标的实现。如果僵化保守，一定要等到发展民主的条件成熟，再来考虑实现民主的目标，那样的机会成本和各种代价实在是太大。退一步而言，运用不民主的手段和做法实现民主的目标，恐怕总比打着民主的旗号和招牌以达到不可告人的政治目的要更加可靠、低成本和小风险。这一点，对于非民主社会向民主社会的转型尤其如此。

民主化与科学化

首先需要指出的是，此处所言的民主与科学，不是泛泛而论的民主与科学，而是就民主本身如何科学化，以及决策过程中的民主化和科学化的问题。历史发展到今天，人们至少在这样一个问题上基本达成了共识：对于民主而言，最重要的问题，既不是一个要不要民主的问题，也不是一个简单的民主的量的问题——民主是多了还是少了，而是一个民主如何科学化的问题。正如我们在前文提到过的，民主捍卫和保护的是“平等、自由和共同富裕”，而不是其它。因此，民主在运作过程中，确实可能会存在低效、成本、风险和代价问题，从民主的科学化角度来看，就是要尽量减少民主运作的风险、降低民主运作的成本、提高民主运作的效能。如果民主在运作过程中，不能够解决科学化的问题，就会导致民主运作的低效、成本、风险和代价问题向更加恶性方向发展。

在决策过程中，要充分发扬民主，通过民主来实现决策的科学化。一方面，需要充分发扬民主，让民众尽可能多地参与决策过程，保障决策过程中智力来源的畅通和多元化。另一方面，需要有一个宽松的政治环境，要尊重不同的意见和建议，哪怕是离经叛道的意见和建议，都能够得以表达的权利。这就必须实现决策模式的转变，即胡鞍钢所言的“从个人决策向集体决策乃至广泛民主参与决策的方向转变，即从不透明决策向透明决策转变，从封闭型决策向开放型决策转变”6。一句话，即实现决策过程的“领导决策”到“问计于民”的转变。这样，既可以使长期以来被掩盖和遮蔽的各种问题浮出水面，从而做到充分发扬民主，广开言路，下情上达，上情下知，有利于集思广益，广纳善策，向决策者提供充分的决策信息、决策知识和决策建议，以避免决策失误，增强决策科学性，也有利于形成广泛共识，使正确的决策能够顺利得到贯彻实施。

总之，在决策过程中，必须处理好民主化和科学化的关系。亦即在决策过程中，使民主化和科学化均发挥到最佳状态，既能够较好地结合，又能够平衡二者之间的关系。一般而言，决策科学化是对民主化的一种限定，它规定了在民主与科学发生冲突时，必须使民主服从科学。民主只是用来使决策更加科学化的方式，因而它具有过程概念和手段意义，而科学化则具有目标意义。具体到民主集中制而言，它需要解决的问题是，一是民主基础上怎么集中，什么样的集中才是有民主基础上的集中；二是什么是集中指导下的民主，什么是集中指导，集中指导由谁去做。三是民主和集中的结合问题。是质的结合还是量的结合，质的结合如何规定，量的结合又如何量化。7诚然，这一切都要保持民主集中制运作的客观公正和科学化。

民主和民主化

对于民主和民主化这样两个语词，我们经常使用，然而却较少对其进行学理的分析和区分。民主，可以是一种价值理念，一种统治方式，一种决策模式，一种政治体制，一种管理形式，一种民族精神、一种生活方式、一种普遍的社会状态和一种社会风气。民主化是指一个政治体系中的政府体制由缺乏民主条件向着具有较多民主条件的逼进或发展的过程，也即一个政治体系由权威主义统治向民主政治的转型，因而实质上是一种政治体制形态的变迁。8根据波特尔的界定，民主化是一个政治变迁的过程，在这一过程中，它涉及三个维度：负责任性、竞争性和自治性。而民主化的过程也就是这三者的一个不断发展和完善的过程。即“由较少负责任的政府到较多负责任的政府；由较少竞争或完全没有竞争的选举到较为自由和公正的竞争性选举；由市民社会只有微弱的或完全没有的自治团体到享有较为充分的自治和数量较多的自治团体”9。王绍光指出，民主化包含了这样两个独立的过程：从一个非民主的政治体制向相对民主的政治体制的过渡过程；政府建设或重建的过程。而民主化的进程取决于政府的能力和有效性。因此，他得出的一个基本结论就是：没有一个有效的政府，就不可能有民主10。这样，民主化就和政治体制的变革、政府建设有机联系起来。

同时，对民主和民主化的理解和把握，我们还必须注意这样几个问题。第一，民主化也即实现民主的动态过程，其表现形式可以是民主的，也可以是非民主的，也还可以是民主的和非民主的相结合方式。第二，有民主宪法不等于有民主，民主存在于民众之中，并通过民主的思维方式、民主的做法和民主的法治形式体现出来。或者说民主政治不是“一纸法令”就可以建构起来，它的实际发育往往和人们想象的不一致，甚至会是一个非常缓慢的过程。正如卢梭在200多年前所指出的那样：“民主不会当某个国家一自称是民主国之后便立刻产生，民主并不存在于民主宪法的提法上”，它“应该植根于人们的思想中，应该建立在对社会现实的改革，对公共意愿的改造和对社会风气的改善中，建立在共和法规和公众舆论的最高权威上”。民主承诺的是“平等、自由和共同富裕”。这也就是说，民主是“一项巨大的工程” 11，它需要一个不断发展的过程。因此，我们看一个国家和地区是不是民主的或者是否完成了民主化的转型，关键的并不是看他们的法律法规有多少完备的民主要素，也不是看其领导人的口号喊得多响，而是要看在现实政治运行中，民主的运行机制的实际状况。

在对民主和民主化的态度上，我们还要谨慎一些错误的看法和态度。我们不能抱无所作为的悲观失望的态度，看到了我们民主政治运作过程中，出了一些问题，比如贿选、监督机制不完善、负责性不够等，就丧失信心，以为社会主义的民主不可能发展得像资本主义那么完善。或者没有经过深入研究或者实地调查就主观武断认为中国现在没有，将来也永远不会有民主，更不要侈谈什么民主化。也不能持激情有余而理性不足的夜郎自大的心态，以为我们社会主义的民主已经是“人类最高类型的民主”，具有“比资本主义高得多的无可比拟的优越性”。既然已经到了民主发展的“顶峰”阶段，就不需要去建设和完善它？！这正是我们在民主和民主化问题上的三种极为典型和荒谬的逻辑。要实现中国的民主化转型，就必须对这些群体心态保持高度警惕，因为它会左右或延缓民主政治的发展进程。在这一问题上，谨慎的态度总会更加有利于民主政治的发育、成长和成熟。

注释：

2关于仇和的详细报道，参见张立《最富争议的市委书记》，《为什么是宿迁，为什么是仇和》，载2004年2月5日《南方周末》；

35参见黄建钢著《政治民主与群体心态》，北京：中信出版社，2003年版，第116页；

4[美]罗伯特·达尔著《论民主》，北京：商务印书馆，1999年版，第155页；

6蒋韡薇《我国决策机制发生重大转变，更加民主开放透明》，载《中国青年报》2004.2.1；

7参见韩锴《关于贯彻执行民主集中制难点的思考》，载《政治学》2003.4，作者将其概括为这些问题是属于难于确切理解民主集中制的含义的三个方面。本文认为这三个方面也属于决策过程中的民主化和科学化问题。

8参见张小劲等著《比较政治学导论》，北京：中国人民大学出版社，2001年版，第304页；

12[美] 乔·萨托利著，冯克利等译《民主新论》，北京：东方出版社，1998年版，第8，9页。