中国政府社会管理论纲

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( 内容摘要：社会主义市场经济体制之下，政府的主要职能是宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务。那么，在中国，政府的社会管理职能究竟包括哪些内容？政府应该遵循怎样的理念和以怎样的制度设计、管理体制和组织方式去履行这些职能？这些问题，既是公共管理科学的基本问题，也是政府更好地履行自身职能之前必须解决的问题，更是中国政府在全面建设小康社会的过程中面临的比较紧迫的问题之一。)

社会主义市场经济体制之下，政府的主要职能是宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务。那么，在中国，政府的社会管理职能究竟包括哪些内容？政府应该遵循怎样的理念和以怎样的制度设计、管理体制和组织方式去履行这些职能？这些问题，既是公共管理科学的基本问题，也是政府更好地履行自身职能之前必须解决的问题，更是中国政府在全面建设小康社会的过程中面临的比较紧迫的问题之一。

一、中国政府社会管理的范围

要弄清中国政府社会管理的范围，必先弄清需要中国政府管理的“社会”的外部界限和内部结构。

一般来说，学术界对“社会”的理解大致上有广义与狭义之别。广义的“社会”，涵盖了一切与人相关的范畴。在那里，除了人及人与人之间的所有关系，在对生物学特征的人进行思考的时候，连同自然界也成了“社会”的环境之一，“自然”也因此成为“社会”的一个部分。狭义的“社会”，是相对于政治、经济、军事、文化而言的，准确地说，就是政府和市场以外的社会。本文讨论的政府社会管理的“社会”应该更接近于后者。

那么，究竟怎样界定“社会”的外部界限和内部结构呢？从逻辑的角度看，对“社会”的界定可以有两个来源：一是源自中国历史、事实存在的“社会”传统，二是源自西方的、对中国的历史和现实来讲比较虚拟的国家－社会分析框架之下的“社会”。

首先看中国传统的“社会”的外部界限和内部结构。

陈宝良从语源学角度对汉语中“社”、“会”和“社会”释义及其源流的考察颇能揭示“社会”一词的传统内涵。他认为，“社”的含义就其源流来说不外乎指土地之神、乡村基层组织、民间在社日举行的各种迎神赛会、志趣相投者结合的团体和行业性团体；“会”初为人聚集之地，后也指物的相聚，综合而言可指“人与物的聚合”，与“社”自可相通；“社会”是“社”与“会”的并称，语义与“社”、“会”相同。从“社”、“会”和“社会”的演变历史来看，“社”最初“作为一种社神崇拜与地域性的祭祀组织，自先秦出现以来，秦汉两朝，犹有遗存”，但这种意义上的“社”到东晋南北朝时期演化成了“邑”、“邑义”、“邑会”、“义会”等一类带有结义性质、以造像为主要活动内容的佛社。隋唐五代以至宋初私社盛行，在主要从事佛教活动的结社之外，出现了越来越多的主要从事经济和生活的互助活动的结社，而且后者大多保持着春秋二社的祭灶风俗。入宋以后，“以志趣相投而结会的现象更趋普遍，并有取代民间春秋二社、佛教结社之势”。到了明代，志趣相投者的结社成为各式各样的“社”、“会”、“社会”的主流，传统会社活动达到了历史的顶峰。清代时期，会社活动大受压制，只是到清末资产阶级维新变法运动开始，才出现了一个蓬勃发展的阶段，但与此同时，旧式的会社也很快发生质变，为各种新式社团所取代。中国传统观念的“社会”与西方现代意义上的“社会”的嫁接是由日本人完成的。1875年，日本的福源地一郎首次把汉语的“社会”用作英文society的译语，使这两个原本有较大区别的词语互相混同、重叠起来R。在中国学术界，既保持了中国传统“社会”的内涵又努力寻求涵盖英语society一词含义的“社会”概念，大概要算上世纪80年代以后兴起的“社会史”研究了。尽管迄今为止，学术界关于社会史的定义众说纷纭，社会史的研究日益呈现出走向宏观和抽象的趋势，但它的基础性研究对象却已经形成了一个经验性的范围，这就是：以衣、食、住、行为主的社会生活，以不同身份、职业、年龄、性别为区分的社会群体，以婚姻家庭、家族、宗族、宗教和各种结社为主要内容的社会组织，以及各种社会风俗和社会文化R。

综上所述，中国传统的“社会”主要由四个部分构成：一是以祭祀类、宗教类、民间互助类、志趣类和行业类会社为主的民间组织，二是以春秋社日迎神赛会为代表的各种民间组织开展的习俗化活动，三是这些民间组织在自身组织过程和开展社会活动中遵守和倡导的社会风俗和社会文化，四是县以下以家族、宗族活动为主要形式的、完全由乡绅控制和支配的基层社会。

其次，再从国家－社会的分析框架来看“社会”的外部界限和内部结构。

在西方，尽管不同的社会理论关注的社会领域和社会生活的环节不同，有的关注权力，有的关注结构、功能，有的关注日常生活，但一般的研究对象都是广义的社会。相比之下，只有国家－社会框架才对狭义社会的内涵进行了比较深入的探讨。何增科在综合分析了西方学者的各种观点以后，认为就他们的共识来看，与国家对应的社会即公民社会的结构性要素及其特征主要有四个：一是以市场机制和私人产权为基础的、私人自主从事商品生产和交换的经济活动领域，即私人领域；二是团体成员基于共同利益或信仰而自愿结成的非政府、非营利的社团组织，即志愿性社团；三是哈贝马斯的“公共领域”；四是社会运动。与这些结构性要素互为表里、相互支持的基本的社会价值和原则有五个：一是作为公民社会理论基石的个人主义，二是要求个人生活多样化、社团组织多样性、思想多元化的多元主义，三是作为公众在公共领域进行讨论和政治参与前提的政务活动的公开化和公共领域的开放性，四是强调公民参与社会政治生活和制约国家权力的参与性，五是以划定国家行动的界限、反对国家随意干预公民社会内部事务、保证公民社会成为真正自主领域的法治原则。而公民社会最重要的特征是相对于国家的独立性和自主性R。

何增科的分析大致说来是比较全面的，但有一点需要补充，就是他对德国社会学家尤根·哈贝马斯的“公共领域”思想的简单化处理不免有遗珠之憾。哈贝马斯从语源学角度分析了 “公共领域”一词在以德国为代表的西方历史上的结构性变化。他认为，“所谓‘公共领域’，我们首先是指我们社会生活当中的一个领域，其间能够形成公众舆论一类的事物”。在中世纪时期，这样的公共领域是不存在的，最多只有一些由宫廷礼仪和音乐厅、博物馆活动构成的表现式的公共性；早期资本主义时期，随着重商主义的流行，商品和新闻的交流以其革命性的力量催生了与私人领域相对应的公共领域的产生；到18世纪，资产阶级公共领域完全形成，但在结构上是由政治领域中的公共领域、以俱乐部和报刊为代表的文学界公共领域和在经济上和文化上作为公民社会生命中心的“市镇”构成的；18世纪末，资产阶级公共领域逐步演变成以结社为主要形式的公共空间，在这里，等级的炫耀让位于地位的平等，过去由教会和国家权威垄断的话题可以自由谈论，任何人都可以通过市场参与结社的活动和成果R。显然，在哈贝马斯的眼里，结社、公众舆论和具有经济和文化意义的“市镇”是公民社会内部结构的关键词，而公民社会是与市场经济、资本主义和资产阶级的兴起相伴而生的。

不可忽视的是，近十几年来，也有不少中外学者从与国家或国家和经济相对立的角度谈论“社会”的内涵，并按照国家－社会的分析逻辑从中国的历史和现实中努力寻找“公民社会”的影子。在中国是否存在过公民社会以及中国公民社会的内部结构是什么，美国的萧邦齐（R. Keith Schoppa）、罗威廉（William T. Rowe）、魏斐德（Frederic Wakeman" ，Jr.）、黄宗智等人和中国学者朱英等，都曾作过比较深入的研究。但是，无论这些研究的结论如何，正如魏斐德指出的那样：“我发现了将哈贝马斯的概念应用于中国之尝试的不恰当性，因为尽管自1900年以来公共空间一直在不断扩大，但这仍不足以使人们毫不踌躇地肯定对抗国家的公民权力。相反，国家的强制权力也在持续地扩大，而绝大多数中国公民看来主要是按照义务和依附而不是权利和责任来理解社会存在的”R。因此，从对中国公民社会的研究中粹取关于“社会”的内涵，基本上是徒劳无益的。

尽管如此，关于在中国建构公民社会的学术讨论还是相当热烈。在这一类讨论中，也提出了几种内涵不同的“社会”定义。其中，比较有代表性的观点有：邓正来认为，“中国的市民社会乃是指社会成员按照契约性原则，以自愿为前提和以自治为基础进行经济活动、社会活动的私域，以及进行议政参政活动的非官方公域。它的具体内涵是：中国市民社会是由独立自主的个人、群体、社团和利益集团构成的，其间不包括履行政府职能、具有‘国家政治人’身份的公职人员、执政党组织、军人和警察，也不包括自给自足、完全依附于土地的纯粹农民。在中国市民社会中，企业家阶层与知识分子是中坚力量。”唐士其则认为，在国家与社会的分析框架之下，“社会是指在一个特定的民族国家范围内除国家机构与制度（组织和安排）之外的个人、他们之间的群体以及这些构成体之间的联系的总和，但作为社会成员的个人与作为国家成员的个人的身份并不相互排斥”}。

总之，国家－社会框架下的“社会”主要由五个部分构成，即个人、志愿性社团、公共舆论、“市镇”和社会运动。由此构成的“社会”是一个独立、自主的实体，一种社会价值，一系列社会自组织。私人财产权是这个实体的基础，市场经济是它的必要条件，它透过实施公共伦理标准和行为准则并着力影响政治家和行政人员，发挥限制国家的作用。

在结束对国家－社会框架下“社会”成果的提取之前，还有一个问题需要说明，这就是：对认识中国历史不尽适合的国家－社会分析框架，怎么就可以用来分析中国政府社会管理的应然理念和制度设计呢？问题的核心实质上是，究竟怎样看待公民社会理论的西方背景和它所携带的西方民主观念？对此，本文的解释是：首先，中国对市场经济体制的选择和对私人权利日益尊重的改革取向，使中国正在逐步具备形成国家－社会框架下的公民社会的基本条件和必要基础。其次，公民社会理论所携带的西方式民主观念固然可能造成政治侵略和文化侵略，但也同时是人类在追求民主的征程中所取得的珍贵的精神财富，至少从西方式民主进步的成果中吸取发展中国民主的养料是完全必要的。第三，探讨如何更好地发挥政府的社会管理职能的问题，更多的是一个技术层面的问题，将对“社会”问题有着深刻见解的公民社会理论的相关成果弃置不顾而大谈社会管理问题是不可想像的，更何况在坚持中国自身政治制度的前提之下吸收西方的民主观念，并充分照顾中国传统的“社会”理念，足以消解西方民主观的侵略本性。

综合以上对中国传统和国家－社会框架下的“社会”内容的分析，本文认为，中国政府社会管理的范围应当包括：个人、社会组织、社会舆论、社会运动。

（一）个人

个人是社会的基础，但同时，个人又存在着自然人和社会人两个方面。

与人的自然状态相关的领域包括人的出生、生存、死亡、人口的自然结构和人类生存环境，所涉及的社会管理工作主要包括生育干预、出生登记、医疗卫生、体育健身、社会保障、死亡登记和环境保护工作，目的是延长人的健康寿命，保障合理的人口规模、性别结构、年龄结构和体质结构，维护自然人及自然环境的可持续性。

当然，许多情况下，人的自然需求与社会需求是难以截然分开的，不少行政工作从目的上讲既有满足人的自然需求的功能，也有满足人的社会需求的功能。比如人口的出生和死亡登记，既是对自然人的登记，也是对人的社会属性的确认；社会保障工作，首先满足人的生理需要，同时具有强烈的社会意义；文化、教育、科技工作，既是社会管理的内容，也是经济发展的内容，等等。

（二）社会组织

社会组织是社会管理的主要对象。学术界关于这类社会组织的名称五花八门，而且衍生出了日益增多的新概念、新名词，比如非政府组织（NGO）、非营利组织（NPO）、第三部门（Third Sector）等等。但是，从世界范围来看，一般情况下，认定这类组织的标准主要有四个，即成员自愿参加、内部实行自治、公共目标为主要目的、不搞利润分配；在服务内容上，社会服务、教育研究、医疗保健和文化娱乐等四项占８０％以上，另外还有权益维护、宗教生活等等；在组织形式上，主要是有成员资格要求的社团、社会服务机构、地方社区团体、基金会、俱乐部、自助团体等等；在组织数量上，世界上最高的瑞典达到了每１０万人有２３００个社团的密度，绝大多数瑞典人都参加了一个或一个以上的社团；在资金来源上，据对德国、日本、美国、匈牙利、瑞典、英国、法国、意大利等８个发达国家的统计，非政府非营利组织４９％的资金来源于收费服务，４１％来源于政府资助，１０％来源于社会捐赠R。

从政府行政工作的角度看，对社会组织的管理，主要是通过登记、监督、查处、保护、支持等手段来保障这些组织在自愿、自治的基础上发挥作用。（１）登记：视国情不同各国不尽相同，多数国家对成立登记的要求非常宽松，我国的相关要求则比较严格。目前我国的情况基本上有五种：一是民政部门登记的社会团体、民办事业单位、基金会，二是政府编制部门登记的自收自支和差额补贴的国家事业单位，三是大量未经登记的活跃在基层的地方性、社区性服务组织，四是政府编制部门登记的完全视同全额拨款的国家事业单位进行管理的少数社会团体如中国文联、中国对外友好协会、中国法学会、中国经贸协会等，五是政府全额资助的不需要登记的特殊社会团体如工青妇组织。（２）监督：多数发达国家对社会组织的监督做到了日常化、规范化，而且非常严格，我国则主要依靠的是年度检查制度。（３）查处：主要是对非法结社和合法组织在活动中违反国家法律法规、违反或超越本组织章程进行活动的组织进行取缔、处罚，直至撤销登记，构成犯罪的则依法追究法律责任。（４）保护：主要是以维护其独立性和自治性为目的，从宪法、法律、法规、规章、政策等各" 个层面保障它们自主开展活动。（５）支持：主要是为它们发表意见提供经常性、规范性的渠道和途径，为它们开展活动提供必要的政策支持和资金资助。

社会组织的发育与经济发展水平成正相关关系，无论从中国的国情来看，还是从日趋兴盛的、全球性的“社团革命”趋势来看，中国社会组织的发展还有相当大的空间，要成为政府社会管理的主体也还需要一段时间。

（三）社会舆论

社会舆论是社会生活的意识系统和观念形态，因而是政府社会管理工作的重要内容。社会舆论以公共场所为载体。在技术、经济不够发达的时期，公共场所主要指人们大规模聚集的广场、会议厅以及其他民间性集会、演说的场所等实体场所；在技术、经济相对发达的时期，公共场所主要指为人们互相交流思想提供平台的各种媒体如报刊、广播、电视，特别是在当今社会日益扩张的互联网等构成的虚拟场所，实体场所已经日渐退居次要地位。随着社会空间的日益扩大、政治民主化程度的不断提高，公共场所尤其是虚拟公共场所的管理将越来越重要。

从本质上讲，政府对社会舆论是无法“管理”的，最多只能是及时、准确地掌握社会舆论的状况，并在力所能及的范围内加以引导而已。特别是在经济社会发展日益多元化、技术发展日新月异和信息爆炸的情况下，政府能够对社会舆论的主流方向施加影响已属不易，要想全面把握各种社会舆论的动态和走向实际上是根本不可能的。与此相适应，政府对社会舆论的监管也必须从过去习惯了的预防制为主不得不走向追惩制为主，或者说对有形媒体如报刊、杂志、书籍继续实行预防制，而对无形媒体如互联网、广播、电视、短信息等则必须也只能实行追惩制。归纳起来，政府对社会舆论的管理主要采取三种方式：一是通过传统的登记注册、资格要求、出版前批准、交纳保证金和严厉的事前呈查进行预防式管理；二是通过立法明确禁止事项，然后进行事后过失惩罚即追惩的方式进行管理，只要不违反相关法律法规政府便不予干涉；三是政府通过规定媒体社会责任、政策鼓励和直接举办政府媒体、建立社会舆情调查体系等对社会舆论进行思想、路线和舆论导向上的引导。

当然，社会舆论是社会空间的灵魂，社会舆论主张什么、反对什么，既是公民社会思想和愿望的表达，也是衡量社会与政府之间关系状态的主要标尺。因此，政府究竟如何“管理”社会舆论，既是自身的一个难题，也是社会的一个敏感话题。

（四）社会运动

社会运动是各种社会矛盾、社会问题、社会利益的集中的，有时甚至是爆发式的反映，因此从政府社会管理的角度高度重视社会运动并对其进行合理的引导、利用和制止，也反映了政府进行社会管理的综合能力。努力增强政府对社会运动的处置、管理能力，是当今时代各国政府都必须认真面对的一个重大课题。

二、中国政府社会管理的基本理念

确定中国政府应当秉持的社会管理理念，必须首先搞清当前国际上对需要政府管理的“社会”的基本定位，并充分考虑中国国情。

当前国际上对需要政府管理的“社会”的基本定位的界定，主要取决于其对国家与社会关系模式的理解。在这方面，最原始的看法立足于三个基本的理论，即洛克学派、孟德斯鸠学派和黑格尔学派关于国家与社会关系的模式。其中，洛克学派的主要观点是：“社会先于政府而存在”，即“社会首先源自于严格把个人从自然状态解救出来的契约，然后整个新形成的社会接着" 才建立了政府。政府尽管可被视为至高无上，但它与社会之间实际上是一种信托关系。如果它违背了自己的信用，社会就可以回复其行动的自由”。孟德斯鸠学派的主要观点是：“一个自由社会总是和一定的政治构成相符合的”，“社会是中央权力与一系列根深蒂固的权利间的均衡状态”。黑格尔学派的主要观点是：国家高于社会，公民社会处于自然社会（家庭）与政治社会（国家）的中间地带，由市场经济、自愿组织、警察和司法机构三个部分组成。黑格尔学派的观点实际上隐含着国家权利可以无所不及和社会可以被用作极权统治工具的观点。20世纪法西斯极权主义的理论依据就是黑格尔的这种主张。R

在上述三个学派的基础上，约翰·基恩综合了理论界的不同观点，认为对国家与社会关系的不同认识产生了五种不同类型的国家权力型态：一是托马斯·霍布斯的安全国家型态，主张国家至上，“一切有助于增进国家统治能力的都是善良正义的，一切助长臣民对国家的权力提出质疑和抗拒能力的都是邪恶不义的”，但同时承认在市民社会中存在“私域”，臣民个人在私人交易和结社团体中可以尽可能地自己作主。二是洛克的立宪国家型态，主张社会至上，反对主权者可以自由任命其继承者并掌握绝对统治权的主张，认为在市民社会，任何个人不得超越于法律的统治。三是托马斯·潘恩的最小限度国家型态，认为社会是一种绝对的善良，国家是必要的邪恶，“一个越多管理自己的事务从而越少需要由政府来处理的社会，就是越完美的自由社会”。四是黑格尔的普遍国家型态，主张国家与社会相互对立，但国家的权力可以无所不及。五是阿列克西·德·托克维尔的民主国家型态，主张国家与社会相互制约，认为“一个多元的且独立于国家之外的自组织的市民社会是民主的一个不可或缺的条件”，没有社会制约的国家权力是对专制主义的放纵，是危险的。R

中国学者按照中国文化的思维逻辑对有关国家与社会的关系模式进行了更容易理解的概括，认为主要有五种：一是公民社会制衡国家，即国家有不断扩张并危及社会的倾向，只有通过独立的公民社会的民主实践，才能有效地控制国家权利的无限扩张。二是公民社会对抗国家，即公民社会与国家是此消彼长的关系，主张把国家限制在最小限度，并尽可能地扩大公民社会的自主活动空间。三是公民社会与国家共生共强，即只有国家与社会各自相对于对方的自主性得到充分保证并彼此处于势均力敌的状态，双方各自的功能才能得到最好的发挥。四是公民社会参与国家，即公民社会中的各个利益团体均可以平等地参与国家的政治事务，或者国家对认可某些大的社团组织拥有职业或行业代表权，并为它们提供了制度化的参与政治的渠道。五是公民社会与国家合作互补，即认为国家与社会并不对立，两者之间也不存在内在冲突，只有在公民社会、国家和商业流域之间建立相互支持、高度合作的关系，世界范围内的民主和经济增长才有望实现R。更有学者根据国家与社会关系的理论总是在国家和社会的强弱关系上纠缠不休的特点，比较直接地提出了强国家－强社会、强国家－弱社会、弱国家－弱社会、弱国家－强社会的四种关系组合。

在国内外理论界这些认识的基础上，中国学者也提出了中国应当采取的国家与社会的关系模式。目前比较流行的主要有三个：一是邓正来的“良性互动说”。他认为：“作为中国现代化进程的一种战略性思考，这一理论的根本目标在于：从自上而下的角度，致力于营建健康的中国市民社会。透过中国市民社会的建构，逐渐确立国家与市民社会的二元结构，并在此基础上形成一种良性的互动关系，唯其如此，才能避免历史上多次出现的两极摆动，推动中国的经济体制和政治体制改革，最终实现中国的现代化”。而建构中国公民社会的具体策略是“两个阶段发展论”，即“第一阶段为形成阶段，其间由国家和市民社会共举：国家在从上至下策动进一步改革的同时，加速变更政府职能，主动地、逐渐地撤出不应干涉的社会经济领域；社会成员则充分利用改革的有利条件和契机，有意识地、理性地由上至下推动市民社会的营建。这一阶段的活动主要集中和反映在经济领域。第二阶段为成熟阶段，其间社会成员在继续发展和完善自身的同时，逐渐进入‘公域’，参与和影响国家的决策，并与国家形成良性的互动关系”R。二是唐士其的“强国家－强社会说”。他认为：“中国应该探索的是一种‘强国家－强社会’的国家与社会协同发展的新型的国家与社会的关系模式”。他还解释说，这一模式将具有以下几个方面的特征：首先，“社会具有相对的独立性，各种非国家的社会组织在法律许可的范围内享有较为广泛的活动空间，国家行政联系之外的各种社会联系形式在社会生活的协调过程发挥较大的作用”。其次，“国家作为社会总体利益的代表者在尊重社会及其各种组织法律上的独立性的前提下积极介入社会生活过程，对后者的活动进行多种形式的协调和引导，或者为它们创造适宜的活动环境和条件”。第三，“要求建立国家与社会，尤其是各种社会组织之间的一种协同合作、互相监督的良性互动机制”。三是黄宗智的“第三领域说”。他认为，在国家与社会之间有一个第三领域，第三领域在清代、民国和当代中国的不同时期有不同的内容，在当代主要是指村委会、居委会和城市工作单位的行政领导。他说，“在一个为党－国家长期和彻底统治过的社会里，指望如公共领域与市民社会模式所勾画的那种真正独立于国家的社会组织会在一夜之间就兴旺发达，是脱离实际的，除非国家体制自身从内部突然解体。或许未来政治变革的希望应当是在第三领域，而不是在仍被严厉限制着的私人领域。”③在这三种主张中，其中又以“强国家－强社会”的主张服膺者居多。

本文认为，以上三种说法虽然各有理由但总的说来都有比较严重的缺陷。简单来说，就是“良性互动说”失之乐观，“强国家－强社会说”失之天真，“第三领域说”又失之悲观。“良性互动说”受到西方治理理论的片面影响，高估了国家的“品德”，更高估了社会的“能力”，多少有些食洋不化。“强国家－强社会说”忽视了国家与社会之间此消彼张的关系，殊不知在“强国家”的中国，也许会培育出一个大而弱的社会，但根本不可能有“强社会”的生存空间。而且，无论“良性互动说”还是“强国家－强社会说”，都忽视了中国是一个有着几千年集权统治传统的国家这一重要因素，忽视了中国是由中国共产党作为执政党的这一具体国情。“第三领域说”又折服于中国的专制传统之下，以为在中国这样一个与西方完全不同的特殊国家中，根本不可能产生真正意义上的公民社会，根本不可能有可以与国家相对等的社会空间的出现。当然，三个观点也有共同之处，这就是都强调了培育公民社会的必要性，只是最终目标不尽相同，一个是要求能够与国家良性互动，一个是与国家同样强大，一个则只在狭小的社会领域中有所壮大。

显然，症结集中在两个重要问题上：一是如何看待中国国家的张力；二是中国的公民社会实际上能够成长到什么样的程度。

关于中国国家的张力，从促使国家权力扩张的因素来看，中国两千多年的中央集权传统、根深蒂固地期求国家强大的民族文化和民族心理、土地广博和多民族对国家凝聚力的强烈需求、维持中国共产党执政地位的内在动力等，都要求有一个强大的国家政权；但从限制国家权力扩张的因素来看，追求民主的人性驱动、世界范围的民主潮流、市场经济发展对动员社会力量的无限渴望、公民意识的不断觉醒、社会自治能力的快速提高等等，都在强有力地抵制着国家对公民和社会的干预。两相比较，虽然社会空间的扩展和国家权力的收缩" 是一个必然的、不依任何人意志为转移的发展方向，但是这样的较量无疑将是一个长期的过程，而且无论是社会空间的扩展还是国家权力的收缩都是有底线而非无限度的。国家权力的底线是保持国家的统一和领土的完整，保持中国共产党的执政地位；社会扩张的底线则是社会自身能够有效控制社会的内部冲突，社会能够通过制度化的政治参与渠道有效地表达自己的意志，有效地影响国家的决策。这样，在中国，国家的最低诉求就是：只要能够保持国家维护统一和领土完整的能力、保持国家有效控制社会内部冲突的能力，保持中国共产党的执政地位，社会就可以尽情地扩展。

关于中国公民社会实际上可能达到的状态，是一个相当复杂的问题。这里至少有三个层次的问题需要逐一回答：一是中国能不能形成真正的公民社会？二是什么叫做已经形成了公民社会？三是在中国，需要多少时间、在什么程度上形成怎样的公民社会？

对于第二个问题，无论在学术界还是实践当中，标准原本就不一致。美国学者查尔斯·泰勒认为，人们对公民社会的理解大致有三种：一是就最低限度的含义来说，只要存在不受制于国家权力支配的自由社团，就认为公民社会已经存在了。二是就较为严格的含义来说，只有当整个社会能够通过那些不受国家支配的社团来建构自身并协调其行为时，公民社会才存在。三是作为对第二种含义的替代或补充，当这些社团能够相当有效地决定或影响国家政策之方向时，便可称之为公民社会。R就中国而言，按照最低限度的标准，应该是毫无问题的，但按照第二和第三种理解，就需要区别对待，比如在占民间组织总数80% 以上的经济发展、社会服务、教育研究、医疗保健和文化娱乐等领域，无论在理论上还是实际上，社会组织建构自身、协调行为甚至有效地决定或影响国家政策的方向，不仅有完全的自由，而且是国家鼓励和期待的。所以，中国的公民社会，至少在现阶段，将以经济发展、社会服务、教育研究、医疗保健和文化娱乐等公益领域民间组织的发展为其鲜明的特征。

明确了前两个问题，对于第三个问题也就容易回答了。这就是：中国的公民社会从初步形成到走向成熟将是一个相对漫长的过程。在现阶段和可预见的将来，社会领域的形成，将以不断增强自身的自主、自治能力和在经济发展、社会服务、教育研究、医疗保健和文化娱乐等公益领域的发展成熟为主要目标；在未来，公民社会逐步壮大以至能够在各个领域与国家对等抗衡，将成为建构公民社会的必然目标。

因此，本文主张，中国的国家与社会关系，在可预见的将来，应当采取“强国家－大社会”模式；在未来，最终将形成“国家与社会权力对等”模式。所谓“强国家－大社会”，就是国家拥有维护民族统

一、领土完整和发展繁荣的足够权力，拥有控制“社会”内部冲突的足够权力，并始终保持中国共产党的执政地位；社会在经济发展和其他公益领域充分发展、完全自主自治，并拥有影响国家相关政策的制度化渠道及足够的权力和能力，国家与社会之间的利益在很大程度上是完全一致的，而且初步建立起了一套公民社会的立法制度、司法制度、新闻出版制度和结社制度等等。之所以这样设定，是因为国家与社会是一对对立的矛盾体，相互之间是一种此消彼长的关系，“强国家”之下只可能有“大社会”的存在领域，而不可能有“强社会”的活动空间。所谓“国家与社会权力对等”，就是国家的权力和活动领域进一步收缩，而且建立起了一套相对完善的使社会免遭国家扩张和侵犯并维持自身作为公民社会的代议制立法机构、独立的司法制度、自由的新闻出版制度、自由结社制度等等；社会在一切领域均享有充分发展、完全自主自治和影响国家一切决策的能力，特别在左右民族发展的方向等重大问题上拥有与国家同等的权力和能力，其中国家与社会在一切决策问题上处于势均力敌的对等状态。

三、近二十年中国政府社会管理的历史使命

要明确中国政府未来20年在社会管理方面的历史使命，必须先对现实中国所处的历史方位及其对政府社会管理工作的客观要求有一个相对准确的判断。那么，目前中国所处的历史和时代背景，对政府的社会管理工作提出了怎样的要求呢？

从时代特点的客观要求看，中国政府在社会管理方面是完全可以有所作为的。和平与发展的时代主题，要求政府在重构国家与社会的关系模式，探索建立社会管理的长效机制上做出成绩；世界多极化和经济全球化的发展趋势，要求政府在引进外国先进社会管理思想的同时努力找到一条有中国特色的社会管理之路；综合国力之争而不单纯是经济发展速度之争，要求政府既要重视经济发展也要高度重视社会发展；以信息技术为代表的科技革命，一方面为我们提供了加强社会管理的手段，另一方面也使社会关系更加错综复杂，迫切要求政府分出比以前更多的精力认真对待社会管理和社会发展问题。

从现代化建设的客观要求看，政府在社会管理方面面临着一系列刻不容缓的紧迫任务。党的十六大确定的在未来20年全面建设小康社会的目标，要求政府通过社会管理为人人融入社会、实现自身价值提供条件；生产力水平的快速提高特别是综合国力的显著增强，要求政府把经济与社会的协调发展放到更加突出的位置；工业化的巨大成就和信息化的加快发展，要求政府高度重视人的全面发展，尽力避免人在物质增长和技术进步面前的日益异化；社会主义市场经济体制的初步建立，要求政府尽快建构与之配套的公民社会，以保障市场经济体制的日益完善和长期发挥作用；加入世界贸易组织，要求政府既要充分吸取由经济全球化带来的社会全球化的好处，也要密切关注社会全球化带给我们的不利影响。

从中国正在并将长期处于社会主义初级阶段的具体国情看，完成政府社会管理的历史使命将会十分艰难。低水平、不全面、发展不平衡的小康社会现状，注定了中国政府在完成其社会管理任务的过程中将不可能一蹴而就；城乡二元结构的特征，决定了中国政府的任何社会管理政策，都必须在实现统一的社会管理目标的过程中充分考虑城乡之间的巨大差异；人口结构和就业压力的持续增强，生态环境、自然资源与经济社会发展之间的突出矛盾，经济体制的不够完善，民主法制建设方面存在的问题，等等，要求政府必须兼顾眼前和长远利益，在社会管理上正确处理发展与稳定的关系，以积极稳妥的态度和方式，扎扎实实地履行自身的社会管理职能，不能停步不前，更要防止盲目冒进。

总之，根据历史和时代的客观要求，本世纪头20年，中国政府在社会管理方面的历史使命是：尽快形成全社会重视社会发展的氛围，大幅度提高公民社会参与程度，基本形成公民社会，积极推动社会结构调整，建立健全社会管理体制，形成人人适得其所、社会和谐向上的良好局面。

（一）尽快形成全社会重视社会发展的氛围，是政府社会管理工作的首要任务，也是充分履行社会管理职责的基本前提。按照马克思主义的基本观点，物质决定意识，经济基础决定上层建筑，在民贫国弱的情况下集中全部精力用于经济发展，毫无疑问是完全正确的。但是，当经济发展到一定程度的时候，经济发展的最终意义问题便会被一再提及，由此必然引出人的发展、社会发展的问题，低水平、不全面、不平衡的小康社会向高水平、全面均衡发展的小康社会的迈进正是这一规律的产物。同时，经济发展如果不受制于为人的发展前驱先路的明确地位，必然会误入歧途，甚至可能会贻害无穷，这也是可持续发展战略提出的基本前提。所以，目前的中国已经到了应该高度重视社会发展问题的时候了。尽快在全社会形成重视社会发展的氛围，一靠宣传，使全体公民特别是国家工作人员真正理解经济发展与社会发展之间的相互关系，真正理解人的发展、社会的发展而不是经济发展是人类生存的最终目的。二靠制度，通过在各种制度建设中保证社会问题与经济问题同等甚至更加重要的地位,突出社会发展的意义和地位，保证所有的社会问题能够得到及时发现和解决，保证国家和社会在社会发展问题上始终投入足够的精力与财力。

（二）全面促进人的发展，是政府社会管理工作的基础，也是充分履行社会管理职责的重要条件。人是社会的基本元素，人与人的互动构成了一切社会关系。无论社会组织、公民社会还是整个社会，离开人便不可能存在。人的发展包括人的自然生存和社会性的发展。从政府责任的角度看，今后一个时期的主要任务：一是建立覆盖全民、科学高效的卫生保健体系，其中包括基础性公共卫生服务网络、主要疾病和危险因素科研预防治疗网络以及相对完善的医疗保障制度。二是正确处理人口、资源、环境的关系，继续实施可持续发展战略。三是建立健全社会保障和社会适应体系，为所有人提供最基本的生存保障，培育融入社会的起码能力。四是大力推进科教兴国战略，努力提高全民科学文化素质。同时，也要作好民事登记、社会治安等工作。

（三）大幅度提高公民的社会参与程度，是当前政府履行社会管理职责的主要任务，也是充分履行社会管理职责的瓶颈所在。公民是公民社会的主体，公民社会的形成以现代公民的社会参与为基本前提。不能大幅度地提高公民的社会参与程度，公民社会就是无源之水，政府的社会管理就无从谈起。提高公民的社会参与程度，核心内容有三项：一是大力开展公民教育，尽快提高公民素质。公民是现代国家的基石，公共精神是现代公民的基本精神。要通过家庭教育、学校教育和社会教育培养人们的社会责任感、合作精神和自我管理能力，使每个公民具备参与社会的本能愿望和相应能力。培养现代公民，是建立现代公民社会的基础。二是放手发展民间组织，创造公民社会载体。没有巨大的民间组织网络，公民社会就无所依托。只有使广大公民在受制于庞大的行政系统的同时，建构起自我管理、自我服务、自我教育的社会参与机制和民间组织网络，才能为每个公民提供参与社会的必要机会。当前的首要任务是积极推动经济发展、社会服务、教育研究、医疗保健和文化娱乐等公益领域民间组织的发展。三是切实保障舆论自由，确保公民意愿的自由表达。舆论自由是公民积极参与公共生活的基本动力，是提高公民社会参与程度的根本所在。缺少舆论自由，公民的公共精神就会大打折扣，民间组织开展活动的积极性就会大受挫伤，公民参与社会的热情就会大为下降。

（四）基本形成公民社会，是政府社会管理工作的主要目标，也是充分履行社会管理职责的主要标志。在传统中国，与国家存在的同时，社会也是客观存在的。但是，那时的社会只是自然的社会，处在社会的自在状态。现代公民社会是一种完整的、有意识的、被充分组织起来的社会，处在社会的自觉状态。随着社会主义市场经济的发展，现代公民社会取代自然社会已经成为历史的必然，也就成为当代中国人的一种历史使命。然而，公民社会只有现代公民及其组成的民间组织网络，只是拥有了公民社会的外在形式，而其真正的灵魂则是现代个人主义、社会生活的多元化、政治生活的公开化、公民对国家的多方参与、公共领域的法治原则和公民社会自身的独立性、自主性。因此，公民社会的公民，必须是个性得到充分尊重、价值得到充分实现的公民；公民社会的组织，必须是多元发展、独立自主、完全法治的社会组织；与公民社会相对应的国家，必须是尊重法治、政治透明，并能确保社会组织广泛参与各种国家决策的国家。判断公民社会是否形成，根本是看其中的公民、社会组织和国家是否具备了上述特性。而在一般情况下，这些特性又是通过一系列政治制度如议会制度、政党制度、结社制度、新闻出版制度、司法制度和经济、社会制度体现出来的。换句话说，推进公民社会的形成，关键在于建立符合公民社会要求的政治、经济和社会制度。

（五）积极推动社会结构调整，是政府社会管理工作的重要环节，也是充分履行社会管理职责的重要表现。公民社会是一种拒绝条块分割、拒绝等级化的社会，是一种在各种政治、经济和社会利益面前人人平等的社会，是一种能够代表多数人利益、保障尽可能多的公民权益的社会。所以，中国传统的单位体制、城乡分割的二元体制和普遍贫穷的社会现状，是与公民社会的要求不相符合的。推动社会结构的调整，就是推动单位体制向社会体制即民间组织和社区为主体进行社会自我管理的体制加速过渡，就是积极推动城镇化进程，使村民向市民进而向公民加速过渡，就是尽力控制贫富分化、努力扩大社会中间层，使扁平的、普遍贫穷的社会逐步转变成为贫富差别不大、中间层居大多数的橄榄型社会。在一定程度上讲，合理的社会结构是公民社会最有力量的保" 障。

（六）建立健全社会管理体制，是政府履行社会管理职责的重要保证，也是充分履行社会管理职责的重要成果。无论国家与社会的关系孰强孰弱，国家作为整个大社会主要组织者的地位是不会改变的，因此，建立健全社会管理体制是国家不可推卸的基本职责之一。同时，当前中国的社会空间还比较狭小，民间组织的发展还很不充分，公民社会还远未形成，所以，依靠社会自我发展、自我管理逐步建构公民社会，是不现实也靠不住的，必须通过国家的强力推动建立健全社会管理体制，通过强有力的社会管理体制解决社会发展与经济发展不相协调的严重问题。建立健全社会管理体制，关键在于明确社会和政府的职责，明确公民个人和社会团体、民办事业单位、社区以及各级政府的职责。根据公民社会的本质要求，结合中国的具体情况，中国需要建立健全的社会管理体制应当是公民广泛参与、社会自我管理、政府协调支持的社会管理体制。在这里，公民广泛参与，就是通过公民自发组织的各种社会团体、非营利机构和基层社区自治组织，使所有公民无一例外地参与到非政府的社会网络之中。社会自我管理，就是充分发挥各种民间组织和社区自治组织对基层社会的管理职能，协调各种矛盾，防止内部冲突，推进社会教育，维护社会稳定。政府协调支持，就是政府通过各种法律、行政和经济手段，规范公民社会的行为，协调公民社会内部矛盾，解决公民社会内部冲突，保障公民社会的发展沿着尊重个性发展、社会生活多元化和社会自身独立、自主、自治的方向不断前进，推动公民社会的发展、壮大。三者之中，公民参与是基础，社会自我管理是主体，政府协调支持是辅助。

在未来20年，要完成上述政府社会管理的任务，则必须采取以下几项重大措施：

（一）明确提出并积极实施以人为本战略，使之上升到国家战略的高度。以人为本是社会发展的灵魂。要根据以人为本的要求，重新审视各项政治、经济和社会制度，重新审视各项经济社会发展计划。要把有关人的生存问题的工作如医疗卫生、社会保障、社会安全、环境保护等真正放到一切工作的基础地位，把有关人的发展问题的工作如民事登记、文化教育、民间组织、社会舆论等工作摆上政府的主要工作日程，使所有有关人的生存、发展问题的工作与经济发展工作处在一个适当的关系和位置上。

（二）明确提出并积极实施经济与社会协调发展的战略。目前，我国社会发展滞后于经济发展已经成为不争的事实，尽快弥补社会发展这块短板已经成为全面建设小康社会的主要任务之一。要下功夫在不长的时期内使我国的医疗卫生事业有一个飞跃，使社会保障制度能够持续稳定地为广大公民提供生活保障，使社会治安提高到保障人民群众能够自由安全地参与各种经济社会活动的水平，使环境保护工作真正成为各级政府和全体公民的自觉意识，使民间组织和社区组织成为全体公民参与社会的基本载体，使社会结构不合理的状况得到明显改变，使人文社会科学的发展得到真正的重视，为全体公民的社会适应、个性发展、价值实现提供充分条件。

（三）积极推进改革，为社会发展注入活力。

第一，不断改进执政党的执政方式，努力提高执政党的执政水平。根据宪法，中国共产党是中国的执政党。这是我国政治制度的主要特点。在推进社会发展、提高社会管理水平的过程中，中国共产党的意识、态度、决策，特别是执政水平和执政方式无疑有着举足轻重的作用。因此，从中国共产党做起，明确中国国家与社会的关系模式，明确国家的职责范围，明确社会的空间大小和内部原则，提高执政水平，改进执政方式，是提高公民社会参与程度、建构公民社会、调整社会结构、建立社会管理体制的首要前提。

第二，积极建立并不断完善国家与社会之间规范化、制度化的磋商机制，保证双方意见和决策的充分透明。社会参与和影响国家决策的程度，是社会成熟程度的根本标志。只有建立规范化、制度化的社会参与决策的制度，才能确保公民社会作用的发挥，才能使国家与社会关系的既定目标得到充分实现。因此，改革各级党委、人大、政协的决策和参政议政制度，使各种民间组织和社区自治组织的意见得到充分、及时的表达、尊重和采纳，是促进公民社会成长、推动社会发展进步的根本措施。

第三，大力推进结社制度和新闻出版制度的改革，为公民社会的发展、壮大提供有力支持。如果说公民社会参与和影响国家决策是公民社会的根本目的，那么结社自由和新闻自由就是推动公民社会成长壮大的主要手段。结社自由能够使公民社会的发展具备必要的载体，新闻自由能够使公民社会的意识得到充分表达。当前，我国结社制度改革的主要任务是按照多元发展、独立自主、完全法治的要求培育民间组织的发展，重新审视社团管理的某些基本理念和制度规定，保障公民自由结社权利，改革双重管理体制，增加民间组织数量，提高民间组织质量，变成立登记严格审批成立之后疏于管理为放宽成立审批条件严格日常监督管理。我国新闻出版制度改革的主要任务是调整媒体结构，压缩官办媒体数量，支持民间媒体发展，规范媒体行为准则，放宽设置条件，严格日常管理。

第四，大力推进社会工作专业化职业化进程，使一切需要帮助的人融入社会、回归社会。任何人终其一生都有可能遭遇生存和发展的困难和障碍，在我国这样一个人口众多的发展中国家社会工作的需求量是相当庞大的，所以，大力推动社会工作的专业化职业化就是一项十分必要和刻不容缓的任务。目前，我国的社会工作教育已经起步，但是与之配套的职称制度、职业制度还远未建立，亟需从社会氛围、制度建设等各个方面加大力度，推动社会工作的发展，把以人为本的原则真正落到实处。