公共服务：打造“善治”政府的主要着力点

——北欧国家政府在公共服务方面的作用、机制及对中国改革的启示

中国的“政府改革”正处在历史性推进的前夜。在此历史时刻，从研究和制定推进方略的角度来说，一方面，需要植根本土，对本国政府体制的内在矛盾及其运行状况，有一个比较全面、客观且鞭辟入里的认识和把握，另一方面，又要开阔视野，对当代世界，特别是一些“社会和谐”国家，在打造“善治（GoodGovernance）”政府方面的经验和做法，有比较深入的考察和了解，以作为推进中国政府改革之镜借。本着这一宗旨，笔者和中改院的同行专家一起，以“北欧模式：政府职能转变与制度安排”为题，对北欧三国（芬兰、瑞典、丹麦）进行了比较深入的考察。现根据考察内容，就北欧国家政府在公共服务方面的作用、机制及其对中国改革的启示作一探讨。

一、北欧国家政府在实施公共服务方面的四大“基本面”

在市场经济条件下，政府经济职能的重点是作好公共服务，这样一个理念在考察前我们已经确立，但这里的“公共服务”到底包括什么内容，却若明若暗。此次经过实地考察，使我们认识到，北欧国家政府在实施其公共服务职能方面，已形成一套比较完备的制度体系，其视野比我们预想的要宽广，归纳起来主要有以下四大服务内容，或称四大“基本面”：

1.提供面向劳动力市场的“民生性”服务：重点是促进就业和增加居民收入，并注重缩小收入差距。

“就业是民生之本”。北欧国家政府的公共服务，都把促进就业放在首位。一是加强财力支持。以瑞典为例，每年各方面用于就业服务的资金量约占GDP总量的2.7%（主要是财政提供），其中仅用于失业人员即占84%。二是加强服务机构，不论是中央层还是地方层，都设有专门的“劳动力市场管理委员会”，基层还设有“就业办公室”，承担全国95%的就业服务任务。三是加强政策扶持。例如，芬兰为鼓励中小企业多吸纳失业人员，对其实行减税4%的优惠政策，对失业人员自己创办“微型企业”也给予减税或补贴。四是加强就业培训，特别是实行政府、工会和雇主“三位一体”的培训体制，并采用政府“购买培训成果”的机制。五是加强公共项目开发，直接创造就业岗位。六是加强预测和信息交流，以提高就业服务的效率和质量。从实际情况看，尽管北欧国家也面临较大的就业压力，但近年来在经济发展的基础上，失业率还是不断下降的。 2.提供促进社会事业发展的“公益性”服务：重点是发展医疗卫生事业和教育事业，建立和完善全方位的社会保障体系。

北欧国家政府认为，建设公共服务型政府必须把发展与公共服务直接相关的社会事业作为工作的着力点。

一是注重发展医疗卫生事业。他们把这一点提到“保护人权”的高度来把握。这些国家均实行普遍的“全民保健”制度，无论城市乡村，不分国企私企，也不分种族和宗教，实行免费医疗或基本免费医疗。近年来虽然对公费医疗制度进行了一些改革，也开始让个人承担一部分就医费用，同时降低病假补贴之额度，但从总体上来说社会成员医疗费用大部分还是由公费来解决的。此外，还特别注重社会公共卫生体系，包括农村公共卫生体系的建设，这对防止并应对卫生领域的突发事件发挥了保障作用。

二是大力发展国民教育事业。在这方面可以说实行“举国体制”。从小学到中学到大学，全部实行免费教育。不但如此，国家还给在校大学生一定量的生活津贴。为了促进教育事业发展，无论是中央财政，还是地方财政，都用相当大的财力来扶持教育，社会的其他力量也捐助教育。据了解，芬兰接受高等教育的公民已占到适龄人口的50%以上。

三是建立全方位的社会保障体系。北欧国家建立的社会保障体系，可以说广覆盖的，人称“从摇篮到坟墓”，包括医疗保险、失业保险、退休保险以及残疾人保险等。尽管这种福利体系使国家财政背上颇为沉重的负担，而且也存在滋生疏懒的弊端，但给全体社会成员的生存和发展编织了最基本和最可靠的“安全网”，这也是北欧国家社会稳定的一个制度方面的原因。

3.提供非竞争性领域的“基础性”服务：即在非竞争性基础领域的重要环节和关键部门，提供公共产品和公共服务。

北欧国家有一个理念，凡是能够市场化的，尽量市场化，让私人去参与；但该由政府提供的，则责无旁贷地通过举办国有企业或向民企“购买服务”来提供。值得重视的是，在公共领域，它们分拆出两个环节：即“执行运营”环节和“基础建设”环节，对其中的“基础建设”环节，政府全力予以投资并加强管理。尽管北欧几个国家情况不完全相同，但经梳理大体看出政府在基础领域实施服务的主要轨迹：一是涉及国家安全（包括国防安全、能源安全、信息安全、粮食储备等）领域或环节；二是属于真正的自然垄断性（即只有一个厂商来经营成本最低、效益最高的领域或环节，如邮政网络服务、电力输电网系统、铁道部门奠定客货运输基础的铁轨及相关设施），以及行政性垄断（如烟酒专卖，博彩业等）；三是不以盈利为目标、而以提供公共服务为目标的某些带福利性的公用事业领域（例如，福利性的公共管理和培训、科研成果产业化等）；四是，政府认为对国家和公众利益有重大决定作用的领域，如资本投资、特殊融资、公共广播、印刷出版、天然气批发等。以上这些领域和环节均有明确界定。虽然其增加值估算不超过GDP的5%，但属于公共产品的命脉之所在。

4.提供促进市场主体正常运转和创新的“主体性”服务：重点是创造良好的市场环境和推动企业创新。

不论是芬兰、瑞典，还是丹麦，都强调政府要为各类投资主体提供良好的市场环境，把为市场主体服务作为公共服务的“题中应有之义”。

我们在芬兰贸易工业部和瑞典经济委员会了解到，这些国家政府都设有为企业技术创新服务的机构。这些机构的任务是“预见技术对社会的影响，并制定能创造竞争性和革命性工业的可操作框架”。虽然人员很少，但为企业创新服务的“开支很大”。据了解，在芬兰，政府每年拿出占GDP总量3.5%的资金来支持技术研发。在这里政府不具体组织实施技改项目，只负责战略规划和管理，具体由一个介乎于政府与企业之间类似于“基金经理”的组织来运作。由于得到政府资金的支持（创新项目政府和企业投入各占50%），再加上为企业提供高素质的劳动力和技术人才，促进了企业技术创新的进程，从而产生了像诺基亚、爱立信、ABB、沃尔沃等富有创新力、全球闻名的大财团。据《世界经济论坛》测算并公布，在2003年全球竞争力排行中，芬兰列全球第1名，瑞典排在第3名，丹麦排在第4名，如此强劲的竞争力与政府为市场主体服务的职能定位是分不开的。

二、政府在实施公共服务过程中的四种重要机制

如上所述，北欧国家在提供民生性、公益性、基础性和主体性服务方面，作用显著，引人瞩目。那么，他们是依靠什么机制来实现其经济职能的呢？经过透析，我们认为，以下四种机制特别值得重视。

1.国家税收和财政支出的宏" 观调节机制。 2.基础领域财产关系和经营方面的“公私伙伴关系（PPP）”机制。

北欧国家在所有制方面，抱着一种“超然”、“平和”的态度，一方面他们强调私有企业的有益作用（但又不搞“全盘私有化”），另一方面，又注意发挥国有企业在公共服务中的重要作用（但又不回避公有制企业的弊端）。在这种“超然”心态下，他们试图把这两者融合起来，实行被称为PPP的机制。第一个P是Public（公），第二个P是Private（私），第三个P是Partnership（伙伴关系），合称“公私伙伴关系”。这种伙伴关系，表现在三个层面：

一是在社会财产关系层面。由于竞争性领域一般由私营企业经营，所以ppp主要集中于基础领域和公用事业领域。一方面政府对基础领域的“关键环节”保持必要的公有成分，另一方面对这些领域也允许私营企业来经营。我们曾了解和计算了这些部门中“公私伙伴关系”的状况，大体上是公有企业和私有企业各占50%左右。对一些基础设施项目两者共同投资和经营，结为较长期的“伙伴关系”。

二是在企业（细胞）层面。公有资本和私有资本相互渗透和融合，特别是从上市公司的股权结构来看，公私资本各占相应份额，从而融合为一种混合所有制企业。

三是在经营管理层面。与财产关系相联系，也呈现出良好的“公私伙伴关系”，表现在资金、建筑、创新、管理等方面合作。我们认为，“公私伙伴关系”是“混合经济”的新发展，较之“板块式”的混合经济，关系更融洽、更和谐。这种PPP机制值得重视。

3.社会“金三角”对话协商机制。

在实施公共服务过程中，由于涉及社会各方利益关系，难免产生利益矛盾，北欧国家采取社会协商机制来平衡诸种利益关系，避免彼此之间的冲突。

在这种“金三角”社会协调体系中，由工会代表劳方，由雇主协会代表资方，由议会和政府代表国家。据介绍，三方协调的内容，包括：劳动力市场政策；教育培训政策；安全健康政策；失业保险问题；养老金和残疾人福利问题等。对于直接涉及雇员和雇主利益的工资和工作条件等问题，主要由工会组织和雇主协会两方协调，政府不予干预，但涉及立法、政策等问题，则由议会和政府设若干专门委员会，通过听证会及对话等方式邀请工会和雇主协会参与协调（例如，在丹麦，每年8月~10月期间，中央政府与雇主协会、工会就第二年的公共服务方面的立法、公共开支项目的框架以及税收等问题进行协商，此外，还有地方一级的三方协商）。这种三方协调机制实施的结果，在一定意义上实现了几种社会力量之间的“文明妥协及合意”（丹麦学者语），显示了北欧国家在构建“和谐社会”方面的努力。

4.政府自身的“廉政”机制。

北欧国家在实施公共服务过程中，十分重视自身的廉政建设，把此看成是实施“公共服务的基石”。为建立这块“基石”，他们从五个方面努力：一是抓道德约束，要求每一位政府公职人员，树立公共服务的核心价值，包括独立性、公正性、可信性、透明度、服务意识、责任感等；二是抓法律约束，用宪法、刑法和国家公务员法等相关法律约束每一位公职人员，对直接、间接、主动、被动的违法腐败行为，严厉追究和惩处；三是抓制度管理，对于招聘、晋升、选举等有一套制度规范，特别是议会民主制度，对政府行为产生极大约束；四是抓信息传播，借助信息手段治理腐败（据介绍，有的政府部门宴请宾客的菜单都要公开发布）；五是抓多元监督，通过国家审计系统、国会廉政调查系统和法院系统来监督政府行为。正是这些严格、有效的措施，使北欧国家政府的“廉指数”在近百个样本国家中名列前茅（其中芬兰为第一名），成为世界上最廉洁的政府之一。

概言之，宏观调节，“公私伙伴”，社会协商，政府廉洁--这四条我们认为是北欧建设“服务型”政府的精华之所在。

三、北欧国家政府在公共服务方面面临的挑战及其变革的新趋势

近年来，随着客观情况的变化，北欧国家政府在公共服务方面也面临一些新的严峻的挑战：一是原有的福利制度面临挑战。表现在原来由国家“包下来”的福利制度，极大地增加了政府开支。在丹麦，政府开支已经占GDP的52%，政府债务比率较高；同时也存在激励不足和“泡病号”的问题（瑞典休长病假的人数占10%左右），这种制度已经走入“困境状态”，需要寻求分流政府负担并增强活力的体制；二是经济全球化带来的挑战。表现在随着投资自由化的浪潮，有的国家如芬兰资本流出已经大于资本流入，从而给本国产业带来若干“空洞”，进而使本国劳动者丧失一部分就业岗位；同时伴随着人员流动及移民增多（丹麦流入和流出人口占总人口比重已达30%），给北欧国家带来新的压力。三是人口老龄化趋势带来的挑战。这给政府实施公费医疗、养老保险等福利制度增加了更大的负担。此外，芬兰、瑞典和丹麦加入欧盟后，本国的经济社会政策必然要受到欧盟统一经济社会政策和规则的约束，从而也面临政策调整的历史性任务。

面对着上述挑战，北欧国家的政府从新的实际情况出发，采取相应的改革措施，从而使政府在公共服务方面出现一些新的趋势：

第一，公共服务领域的“公平竞争化”趋势。

九十年代以前，北欧国家基础领域和公用事业处于高度垄断状态，某些“非自然垄断性”的行业（如银行、出租车行业）也被纳入垄断范围，政府没有出台相应的《竞争法》。九十年代以来，放松管制的思潮兴起，特别是1993年欧盟颁布一体化竞争法，明确规定：卡特尔合作及滥用统治地位被视为“非法”。在严格的法律约束之下，近年来，北欧三国政府开始探索在公共服务（包括基础领域、公用事业），如何引入市场竞争、发挥市场调节作用的问题。针对原来主要由政府独家来提供公共产品和服务的局面，着重强调引入竞争机制。他们提出一种“挑战权”理论，即主张私营企业如果认为自己能够提供有竞争力的公共产品和劳务，“可以有权挑战每一个国有实体”。相应地，政府通过“招投标”和“市场采购”的办法来购买非政府部门提供的服务和产品。据了解，芬兰政府向民营单位采购价值占GDP的比重已达15%以上，这就在相当程度上促进了各类企业之间的公平竞争。

第二，基础领域和公用事业领域国有企业“适度民营化”趋势。 第三，注重发挥中央和地方各级政府的作用，呈现“分层负责化”趋势。

就政府系统本身而言，他们强调中央政府下放权力，使地方政府成为公共产品和公共服务的“主要提供者”。瑞典在这方面做得比突出。他们按照“贴近居民生活和了解居民需要”的不同程度，建立了“三层楼”的公共服务体系：第一层，作为中央政府，主要是负责全国社会福利和服务方面的法规建设和发展规划，并负责全国高等教育的管理。第二层，作为第二级的政府（一般是郡政府），负责国家福利和社会服务政策在本地区范围内的细化和补充，并提供医疗保健服务及高中教育的管理。第三层，作为第三级政府（一般是市镇政府），负责中央政府和郡政府政策在本辖区范围内的细化和补充，以及负责初中、小学和幼儿教育的管理等。同时市镇政府在社区还建有相应的管理处（不作为一级政府，类似中国的社区），来负责该社区的社会服务政策和措施的落实。与公共服务的“分层负责化”相适应，在税收方面也明确划分了中央政府和地方政府各自的税收来源，例如，在瑞典，明确规定地方享有30%的劳动所得税。显然，相对于过去仅仅由中央政府负责的格局而言，北欧国家已经出现了“非中央集中化”的趋势。

第四，政府在实施公共服务方面的“社会分担化”趋势。

针对越来越严峻的挑战及其负担，北欧国家积极培育和发展“公民社会”，让更多的力量来参与公共服务。这里所说的发展“公民社会”，主要是指发展非政府组织（NGO），包括工会组织、雇主组织以及用户委员会、各种志愿者组织及协会等，逐步扩大“社会自治”的力度。为此，他们着力组织社会各方面力量，参与公共服务政策的制定、执行和监督工作。例如，有些为企业提供公共服务的事情，政府改由商会来承担。这样做大大紓解和分散了政府在社会服务方面的压力，同时也发挥了社会多元力量的积极性，提高了公共服务的社会支持度。

1.必须把促进政府改革，特别是促进政府职能转变，作为下一步社会经济体制改革的重点。

中国的经济体制改革，已历时26年。从当前及今后改革的总体态势分析，政府自身改革的滞后，是导致经济社会发展出现诸多矛盾的深层原因。因此，要把政府自身的体制改革作为下一步整个改革的重点。

政府自身的体制改革有诸种思路，从北欧国家的实践来看，我们认为，应当把推动政府由过去偏重于直接参与和管制经济活动的模式向“服务管理型”模式转变。在这方面国内有一个颇有流行的理念，似乎认为坚持以经济建设为中心，政府就要直接参与并管制经济活动，其实，这是一种很深的误解。以经济建设为中心，并不意味着政府直接干预微观经济活动，这是两回事，在这方面需要实行观念的根本性转变。

中国不同于北欧。由于条件所限，不可能实行彼等高福利制度，但把政府经济职能的重点转到公共服务方面来，则是一个基本的方向。根据北欧的实践，主要应提供面向劳动力市场的“民生性”服务、提供促进社会事业发展的“公益性”服务、提供非竞争性领域的“基础性”服务、提供促进市场主体正常运转和创新的“主体性”服务。在实施公共服务的同时，政府还应做好自身应当承担的管理职能包括规划协调、市场监管和社会管理工作，从而把原来的“管制型”政府转变为“服务管理型”政府，但要对管理作出科学的界定，防止在“管理”的旗号下，使旧的体制“惯性运作”。

这里需要强调，政府改革实质是与政府有关的权力和利益关系的再分配，不可避免地会受到相关利益集团的阻挠和干扰。作为为最广大人民群众根本利益服务的政府应该以极大的勇气和魄力，来排除既得利益集团的干扰，推动这场波澜壮阔的“政府改革”，这是中国经济体制改革和政治体制改革的关键性战役，必须坚决而且稳步地推进。

2.在中国改革和发展的大局上，努力寻求市场化目标与社会公正目标的协调和统一。

中国的改革是以市场化为目标的，在改革的过程中，经济增长和居民收入水平有了明显的提高，但与此同时，也出现了收入差距过大的矛盾。有一种观点认为，市场化目标与社会公平目标存在矛盾，两者不得兼得，追求收入分配公平必然与市场化和全球化相冲突。从北欧的实践来看，市场化和社会公平两者是可以得兼的。

当前，中国在这方面面临相当复杂的情况，一方面必须坚定不移地推进市场化改革，不能因出现某些不公平现象而使改革方向逆转（现在有些问题并不是市场化改革过度造成的，而是市场化改革不到位所致。只要坚持搞市场经济，就会从一个方面促进公平，包括地位平等、机会均等和实行等价交换的原则。从这个意义上说，市场经济是反对特权的）；另一方面也要看到，即使按照平等的交换原则，分配结果也会造成不平等，何况中国长期以来，经济发展不平衡性十分突出，特别是当前社会腐败问题严重，对改革产生了极大的干扰和腐蚀作用，从而造成了社会的不公平。鉴于此，必须把社会公正放在重要位置，尤其是克服“权贵腐败”对改革的干扰，真正作到市场化改革和社会公平的“双赢”。

3.在全面建设小康社会的进程中，必须加强“民主健全”和“社会和谐”两个薄弱环节。 4.注意吸收“第三条道路”的有益成份，促进执政党建设及中国社会的进一步转型和完善。

在考察中，我们了解到，北欧经济社会模式的理论基础是所谓“第三条道路”。这条道路的实质，就是在古典资本主义道路和集权社会主义道路之间，寻找一一条新的道路。这也启迪我们思考中国的发展问题。

中共十一届三中全会以来，中国在“对社会主义的再认识”方面取得了重大突破。特别是邓小平关于“社会主义的本质”的论断，表明了中国共产党对社会主义道路的新的认识和新的探索。现在的问题是，需要在此基础上进一步开拓进取。根据中国现在的国情和时代潮流，需要跳出新自由主义和新集权主义“非此即彼”的窠臼，真正以“大智慧”来吸收当代世界人类的共同文明，包括吸收北欧第三条道路的某些有益成份，来推进中国特色社会主义道路的发展。可以在以下几方面进行探索：在所有制问题上，既不搞“全盘私有化”，也不坚持传统的国有化架构，而应该借鉴PPP的思路，以混合所有制经济作为中国经济的主体（包括在社会财产结构和企业财产结构两个层面发展混合所有制经济）；在社会分配问题上，既不复活平均主义，也不放纵贫富悬殊和两极分化，而以“社会公平”为主旨，寻求经济效率和分配公平的统一；在经济运行和管理问题上，既不搞市场原教旨主义（或以“市场化”为名搞市场原教旨主义），也不容忍传统计划体制的惯性运作（或以“强化调控”为名，实施变相的计划体制），而是按照“国家与市场之间控制平衡性”的思路，寻求现代市场经济和政府“善治”的有机结合；在社会运行方面，既不忽视作为社会成员绝大多数的广大劳工的利益，也不挫伤虽然人数较少但对经济发展发挥重要作用的企业管理者和技术专家的利益，真正以构建“和谐社会”为目标，实现社会力量之间的平衡和协调。这些问题涉及到执政能力建设及中国社会的进一步转型和完善问题，有待于继续探索。