立案登记伸张公民诉权

2015年4月1日，中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过了《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》，并于5月1日起施行。以“立案登记制”取代“立案审查制”的变革之举意味着，公民诉权得到了进一步保障，“打官司”将变得更为便利。

立案制度，尽管只是整个庞大司法体系的一环，但它却是关乎人民群众能否顺利进入司法渠道以主张并维护权利的关键环节之一，可以说，它是走进整个司法过程的“门槛”。

目前，我国超过95%的法院设立立案大厅，为当事人提供受理、审查、排期、收费、送达等“一站式”服务，基层法院85%的案件一小时内就能完成立案手续，不少法院推行网上立案、预约立案、上门立案、远程立案，这些都极大方便了当事人的起诉。但是群众反映的“有案不立、有诉不理、拖延立案、增设门槛”等问题依然不同程度存在。

因此，在本轮司法改革中，推行立案登记制度成为大势所趋。最高人民法院于近日发布《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》，为新一轮改革再添制度支持。而事实上，各地的先行先试，也为该制度的落地生根提供了经验。

各地试点，拒绝“三不政策”

说起立案难，民间调侃法院有“三不政策”：不接诉状、接了诉状不回复、不立案也不出具书面裁定。“人民群众对司法最不满意的一个问题就是：有案不立，有诉不理，把人民群众很多的诉求挡在门外。”沭阳法院立案庭庭长黄海军坦言，在看得见的一些个案上，办理的时候也确实受到了一些权力的干扰。

一直以来，我国都采取立案审查制，要对案件进行实质性审查再决定是否立案。在这一制度下，一些司法腐败较为严重地区的法院则以此将当事人拒之门外，特别是在行政诉讼中，被告一方为行政机关，法院迫于某些压力而不予立案，损害了原告一方的合法权利。

也正是这样的事件频发，“立案难”让许多当事人走上了信访之路，甚至是采取极端方式扰乱公共秩序来达到案件受到关注的目的。

审查制和登记制有何不同？据了解，目前我国法院现行的制度为立案审查制，即法院在受理案件的过程中，对当事人的起诉是否符合相关条件进行审查，然后决定是否进行受理。“在以前的立案审查制度条件下，一部分案件会以不符合立案要求而被法院拒之门外，使当事人对于法院的司法救济丧失信心，转而去寻求别的救济途径，于是上访、信访事件频发。”黄海军说，实行立案“登记制”以后，“简单说，一份诉状就能立案”。

“起诉登记通知书”是给了当事人了，但是，起诉材料不全怎么办？据北京三中院立案庭副庭长陈学芹介绍，如果起诉状或起诉材料内容欠缺，不符合形式要件的要求，立案法官会向其出具《补充、补正材料告知书》，一次性告知原告需要补正的材料以及补正要求，避免其来回往返，造成不必要的诉累。

中国人民大学教授法学教授肖建国表示，中央四中全会后，新的行政诉讼法出台，明确对“三不”政策说不，并有了追责条款。而三中院的立案改革，对民事起诉有了三个一律：一律登记、对需要补充材料的一律一次性告知、对不予受理的一律出书面裁定。

“这些都是好的尝试。下一步，怎样把立案登记制和民诉法、行政诉讼法中的立案审查制有效衔接，是个需要探讨的问题。”肖建国说。此次立案登记制改革意见的出台，无疑为北京三中院等地的试点工作提供了制度保障，同时也指明了发展方向。

“立案难”如何破解

新推行的“立案登记制”是如何破解“立案难”的？立案第一关将发生哪些实质性改变？又将如何更好地解决纠纷，依法维权？

――法院对诉讼要件不再进行实质审查

据了解，在现行的立案审查制下，法院要对诉讼要件进行实质审查后再决定是否受理，审查内容包括主体资格、法律关系、诉讼请求和证据等。

最高人民法院副院长景汉朝表示，改立案审查制为立案登记制后，法院不再对起诉进行实质审查，而是仅对起诉的形式要件进行一般性核对，对符合法律规定的起诉、自诉和申请，一律接收诉状，当场登记立案。这在客观上扩大了法院的受案范围，能够更充分地保护当事人的诉权。 ――禁止法院“不收材料、不予答复、不出具法律文书”

根据意见，对于当事人诉讼请求，法院当场不能判定是否符合法律规定的，应当在法律规定的期限内决定是否立案。起诉、自诉和申请材料不符合形式要件的，法院应当及时释明，以书面形式一次性全面告知应当补正的材料和期限。

而对于不符合法律规定的起诉、自诉和申请，法院依法裁决不予受理或者不予立案并载明理由。当事人不服的，可以提起上诉或者申请复议。

北京大学法学院教授潘剑锋表示，意见明确禁止法院“不收材料、不予答复、不出具法律文书”，意味着不管立案是否成功，当事人都会得到书面答复，不满意就可以凭着书面答复向上级法院申诉。

――不是所有案件都能登记立案

在阐明立案登记范围的同时，意见明确了不予登记立案的情形，包括：违法起诉或者不符合法定起诉条件的;诉讼已经终结的;涉及危害国家主权和领土完整、危害国家安全、破坏国家统一和民族团结、破坏国家宗教政策的;其他不属于人民法院主管的所诉事项。

景汉朝表示，登记立案针对的是初始案件，也就是一审案件和最初提出申请的案件，包括民事起诉、行政起诉、刑事自诉、强制执行和国家赔偿申请。对上诉、申请再审、申诉等，法律另有规定的，不适用登记立案的规定。

――法院“有案不立”将被追责

意见指出，要加强对立案工作的内部和外部监督，强化责任监督。其中明确提出：人民法院监察部门对立案工作应加大执纪监督力度。发现有案不立、拖延立案、人为控制立案、“年底不立案”、干扰依法立案等违法行为，对有关责任人员和主管领导，依法依纪严肃追究责任。造成严重后果或者恶劣社会影响，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

“要全面清理和废止各种立案‘土政策’，任何单位、个人都不得擅自提高门槛，干预法院立案。”景汉朝说，“必须进一步加大内外监督，才能让这项改革措施真正落实到位。”

――违法滥诉将受到更有力制裁

意见提出，要依法惩治虚假诉讼，当事人之间恶意串通，或者冒充他人提起诉讼，企图通过诉讼、调解等方式侵害他人合法权益的，人民法院应当驳回其请求，并予以罚款、拘留;构成犯罪的，依法追究刑事责任。同时，要依法制裁冲击法庭、扰乱立案登记工作等违法行为，维护立案秩序。同时要健全相关法律制度，推动完善相关立法，对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉等滥用诉权行为，明确行政处罚、司法处罚、刑事处罚标准，加大惩治力度。

“在确有必要的时候行使诉讼权，是国家法律赋予当事人的合法权益，司法机关也会予以支持。”潘剑锋说，“但对于虚假诉讼、滥诉等，法律是明确禁止的，当事人也要树立正确的诉讼观念。”

――方便立案，并非鼓励打官司

景汉朝表示，客观来看，打官司并不是解决纠纷的最好手段，而是最后手段。实行立案登记制，保障当事人的诉权，也并非鼓励人人都去打官司。

“打官司程序复杂，耗时长，成本高。在中国这个传统的人情社会，对簿公堂还常常容易伤和气。”景汉朝说，“一把钥匙开一把锁，不同的纠纷采取不同的方式解决可能效果更好，事实上很多纠纷都适合采取非诉讼手段来解决。”

他表示，法院要在发挥审判功能的同时，将进一步推动完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制，让群众在面对纠纷时有更多的选择。

防止“歪嘴”和尚念经

在“案多人少”格局没能根本改变的情况下，立案登记制度的实施，会否导致立案量大幅增加，会给法院工作带来很大压力，以及增加恶意诉讼等情况？这是许多基层法院工作者们担忧的一个焦点问题。

对此，全国政协委员、中国人民大学法学院教授汤维建认为，可能会有鱼龙混杂的现象，使本不该起诉的当事人得到了到法院无理取闹的“入场券”。但是，一方面，要看到这种情况应该很少，另一方面，如果查明情况，确属恶意诉讼、无理取闹的诉讼，法律可以根据情节进行处理，让滥用诉权者付出代价。一个是诉权的保障，一个是诉权的滥用，这是两个问题，不能因为存在诉权的滥用现象及可能，就因噎废食，无论当事人起诉有理无理，一概抬高法院门槛，从而损害、剥夺当事人的诉权。

他建议，一方面法院改变诉讼机制，快捷地解决问题。此外，通过改革进一步调动司法人员的能动性，使其释放出更多更好的司法红利，造福于民。

也有法学专家认为，立案审查制并非存在天然的漏洞，对诉讼案件实施必要的审查，无可厚非。只是司法实践中，被“歪嘴”和尚念错了经。很多人连最基本的诉权都没能得到保证，一道“立案难”的门槛，就将他们拦在法院大门之外。实施立案登记制，等于废掉了有人虚设立案“门槛”的可能性，只要不违背基本的法律原则，就必须立案审理。

凡属立案难的案件，不外乎两个方面：一是与地方政府有关，比如政府或某些领导打招呼的案件;二是与法院内部有关，如关系案、人情案。所以，在法院系统，立案庭是一个相当重要的部门。

“任何案件的启动，都必须经过立案庭。立或者不立，早立或者晚立，久拖不立或者不该立的立了等等，地方保护的空间，腐败的空间，都是蛮大。”法学研究者吴晓华担忧，5月1日起全面施行立案登记制，上述问题估计依然会存在，并继续阻挠、损害司法的公正高效权威性。

“虽然意见指出，若有违反，要依法依纪严肃追究有关责任人员和主管领导的责任，但真正实施起来，谁来’阻隔’地方政府对法院的’要挟’，谁来监督法院有关人员的依法办事，确实是个难题。”吴晓华说。

毋庸讳言，中国从来不缺乏制度，缺乏的是执行制度的环境与刚性的监督机制。如果不能保障法院独立行使裁判权，干扰依法立案的现象还会继续发生;如果不能对法院工作人员实施强有力的监督，有案不立、拖延立案的现象，绝对不会是个案。当然，在中央铁腕反腐的高压态势中，如今的社会环境、司法环境已大不同于往日，有令必行、有禁必止将成为我们社会的新常态。我们衷心希望，以实施立案登记制为契机，深化司法体制改革，保障司法公正，把这捍卫社会公平正义的最后一道防线打造得固若金汤。