政府行政结构关系与信访接待体制改革

随着改革开放的深入发展，社会矛盾日益凸现，信访现象频繁不断，地方政府派人到各级信访接待场所拦截正常上访和不正常上访民众的“截访”现象比较严重，形成了一种恶性循环，造成了负面的社会影响，损害了党和政府的形象。这就使得信访办公室的功能违背了当初设置的初衷。著名学者胡鞍钢在其出版的《中国崛起之路》中引述国家信访局统计的数据，显示在当前民众信访特别是民众集体上访反映的问题中八成以上是基层应该解决也可以解决的问题。但是为什么不能得到解决？究竟怎样才能有效地解决这个问题？

要从根本上解决上访问题，必须从改革政府信访体制入手

为了解决民众上访这个中国独特的景象，专家学者和信访部门提出了很多很好的建议和措施：

有的提出要改进和完善信访工作考核方式，从数量型考核向质量型考核转变，即从注重对信访登记数量的考核向解决信访问题效果的考核转变；有的提出要进一步畅通和拓宽信访渠道，保障群众更加方便地提出诉求。要改革信访工作制度，增加网上受理信访方式，建立及时就地解决群众合理诉求体制。加强依法治国建设，把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。

有的提出大力推行“阳光信访”，利用现代发达的网络技术手段，从整体上推进信访信息化改造，建立开放的“信访事项办理群众满意度评价体系”，把办理工作置于群众的监督之下，健全疑难繁杂信访事项公开听证制度，增加信访工作透明度，提高信访公信力；有的提出要通过县、市为重点的领导干部接访下访、专题接访、带案下访、下基层接访等方式，开展信访事项复查复核工作；有的提出要积极引导群众以理性合法的方式逐级表达诉求；甚至有的省人大代表在人代会小组讨论会上，提出做大信访会伤害法治，干脆建议条件成熟时取消信访制度，等等。

这些建议和措施，有的是针对政府提出的，有的是针对信访部门提出的，也有的是针对信访的老百姓提出的，当然，所有这些建议和措施，出发点是好的，有的也是可行的，有的能否做得到是值得商榷的，但有的是回避矛盾，无益于问题的解决。其中即使是好的建议和措施也只能是对信访工作的修补或完善，都不可能从根本上解决民众上访的问题。因为，结构决定功能，从行政管理学角度来说，信访问题得不到有效解决或越级上访是由信访机构与其他政府行政机关的结构及其关系决定的。

从社会事务或专业的角度来看，行政管理的内容可划分为各种专门行政，如经济行政、企业行政、教学行政、外交行政、军事行政、公安行政、卫生行政、交通行政、外贸行政等等，为此政府设置了相应的管理机关。信访办不属于以上各种专门行政中的一个行政机关中的任何一个，而是处理传达老百姓对基层行政机关意见的一个办事机构。它最多是和政府所属的其他行政机关相并列的平行同级的行政机关，它不是凌驾在政府所属的这些专门行政机关之上和这些专门行政机关有隶属关系的行政机关。

在所有行政机关中，不管是纵向的垂直系统还是横向的平行系统，它们之间有共同关系，各级行政机关都有宪法和有关法律、行政法规规定的职权范围，在行使职权时，既不能渎职，又不能越权，必须各司其职，各谋其政，各负其责。在不相隶属的行政关系中有同级机关和非同级机关，它们之间的主要关系是行文关系、协商关系和委托关系。非隶属机关之间行文一般采用“函”的程式互相商讨工作、询问和答复问题；在不相隶属的同级机关和非同级机关之间，彼此间发生的有关事项，只能通过协商协议的方式解决；本机关职权范围内的事项，如果需要非隶属机关代为处理，只能通过委托的方式处理。政府行政机关的结构及其相互关系，决定了信访办办事的功能是很有限的，其效率也是低下的。信访办对于群众反应的涉及到其他同级或下级没有隶属关系的行政机关的问题，不可能用强制性的力量来处理，责令其他行政机关去依法实事求是地解决，更没有对不作为的机关进行处罚的权力。这种关系，导致上访和越级上访的现象不可避免的产生。

追求实效是行政管理的目的和核心要求。行政管理中的权变原理认为无论是行政组织结构、领导指挥系统还是具体的管理活动，实际上不存在普遍适用于一切部门或单位的完美的形式和方法，要求根据管理系统所处的内外具体条件，适时调整管理对策和管理方法。各级行政机关为完成工作任务，讲求实效，必须一切从实效出发，管理活动只要行之有效，就应该坚持下去；反之，只从“符合”这个思想或那个思想出发，不顾本系统的实际情况，运行过程问题多，无实际效果，不能很好服务百姓，那就应当进行调整或纠正。既然信访办和政府的其他行政机关的结构关系，使得群众反映的问题难以解决，产生了“上访”和“越级上访”，那么应如何改革信访体制？香港范徐丽泰曾经谈到她当香港立法会议员和全国人大代表的体会，对于我们有某些启迪和借鉴作用。

香港社会实践对我们改革信访体制的启迪

在21世纪初，香港特区立法会主席范徐丽泰作为全国人大代表，在面对记者的相关采访时，强调香港老百姓对议员的职责和作用很了解，有问题都会跟议员沟通。

范徐丽泰介绍了她在香港的工作方法方式。在香港，她有自己的办事处和助理，老百姓有问题可以随时通过电话或其他途径沟通，助手们了解情况以后，会及时向她汇报后解决问题。因此而产生的费用是实报实销，但每个月有个限度，大概十几万港元。关于当人大代表，范徐丽泰强调说，她为此特地另外租了个地方请了个办事人员接待来访，而这些费用都是她自己出的，她不会动用立法会的一分钱来做人大代表的工作。 在香港人大代表团面对中外记者发言时，范徐丽泰呼吁内地政府有关部门应提高办事效率、对代表提出的问题能给个负责任的答复。她说，她替申诉人向内地有关部门反映的问题解决的不尽如人意。在香港，议员写信向政府反映问题，在规定时间里肯定会有答复。如果没有，这件事情就会被提上议程，请负责相关事务最高政府官员在立法会事务委员会上作出解释，甚至道歉，如果情况严重就有被弹劾的危险。

范徐丽泰当香港立法会议员和当全国人大代表反应两地老百姓的诉求，为什么会有两种不完全一样的结果？原因就在于她当立法会议员是专职的，而当全国人大代表是兼职的，专职的议员和行政机关的关系，不同于信访办和行政机关的关系。在香港，政府怕议员，香港议员怕市民，香港市民怕法律；在大陆政府不怕信访办，信访办不怕老百姓。

在香港议员分为立法会议员和区议员。区议员巴不得市民投诉，没有投诉来处理哪来的政绩，怎么拉选票啊。区议员有自己的广告牌：“会见市民，接受申诉，个案求助，社区问题”，“接受社区投诉，义务法律咨询，每星期会见市民，免费平安服务”，“预约及查询电话********，地址******”，香港议员和政府机关的关系及其这些作为，恐怕就是在香港为什么几乎没有像中国大陆这种独特的越级上访景象和“门难进、脸难看、话难听、事难办”的主要原因。

那么，大陆的人大代表能否也像香港议员这样作为呢？答案是否定的。因为人民代表大会代表与香港议员有着本质的区别。我们的人大代表来自全国各地区、各民族，有各自的工作岗位，需要完成各自的工作职责。他们在人大会议期间依法集中行使职权，而不是每个代表个人直接去处理问题，各级人大常委会办事机构是代表的集体参谋助手和服务班子。而香港议会的议员则是脱离生产工作第一线的“职业议员”，是一个拥有自身特殊利益和独自开展工作的共同体。

既然大陆的人大代表不能像香港议员那样作为，那么能否在坚持人民代表大会制度的基础上，选拔出少量的地方职业人大代表，从事信访接待工作，学习香港特区议员接待民众信访和投诉的做法？以避免民众直接和政府或政府部门发生矛盾和冲突，从而产生上访和越级上访的现象。

行政机构主要是根据行政管理的功能要求设计的，秉承管理机构的原则来设计组织机构，才能做到机构设计合理，功能齐全协调，实现行政管理科学化。兼职人大代表有广泛的代表性做全国人民和国家的大主，参与国家大政方针的制定；少量的地方专职人大代表做身边老百姓现实利益的小主，接待处理老百姓的具体诉求。这样就符合行政管理功能的设计要求，体现了人民群众的根本利益和具体利益的一致性和统一性。

撤销原来的信访办，由职业人大代表从事负责接待群众的诉求。这样改革后的信访办的组成结构不同，其功能就不同。因此，民众有什么问题要求，去找职业的人大代表反映。这些职业的人大代表像范徐丽泰那样通过其办公室调查研究分析民众的诉求后，向政府有关行政机关提出在规定时间完成规定动作，如果拖延不完成，这件事情就会提上议程，向有关行政负责官员问责，请负责相关事务最高政府官员在相应的人大常委会上作出解释，甚至道歉，以致可以提出弹劾或罢免案，使得那些老百姓反映的问题应该解决和能解决而不解决的官员下课。这样就会形成政府怕人大代表，人大代表怕老百姓，老百姓怕法律的“有机绿色”的法治生态环境。这不但体现了人民当家作主的社会主义民主的本质，而且有力地推动群众合理投诉的有效解决，能够从根本上克服多年来原有信访制度难以解决的上访和越级上访现象。

专职人大代表从事接待民众的投诉，能够较好地完成应该由原信访办完成、但原有政府行政体制决定原信访办又不能完成的行政管理控制功能的主要任务，即通过反应、监督、检查和反馈，掌握情况，发现问题，采取措施，纠正偏差，保证“行政机器”按科学轨道有效运行，最终达到预期管理目标。

鉴于我国人民代表大会的会期较短，会议周期较长的特点，我国权力机关监督职权的行使，受到了一定限制。因此，应在充分发挥现有监督形式作用的基础上，在地方设立专职的人大代表，形成一个独立的行政监督的无形常设性机构。它独立于行政机关以外，对行政机关的所有行政活动实行及时监督―处理人民群众的信访和上访。这样就能够使行政监督得到充分全面及时有效的实现，使官僚主义、形式主义、享乐主义、贪污腐败难有藏身之地，同时可以大大提高行政效率。

在坚持人民代表大会制度基础上，竞选出少量的地方职业人大代表从事信访接待工作这一改革的思路不仅符合行政管理学的基本原理的要求，而且有其法律依据。

地方职业人大代表从事信访接待工作的理论依据和法律依据

我们这个设想不仅从香港的社会实践来看是可行的，而且在理论上也是有依据的。

学习香港的职业议员的做法，在坚持原有的人大代表选举制度的基础上，选拔出少量的地方职业人大代表，从事信访接待工作，不是搞资本主义的民主，因为资本主义民主的实质是搞三权分立。这种改革没有否定我国以坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一为关键的有中国特色社会主义的民主政治制度。兼职的人大代表和职业的人大代表各自有自己的优势和长处，让少量的地方职业人大代表接待处理民众的上访，是一个解决群众与政府矛盾的方法，不具有特殊的社会属性，资本主义可以用，社会主义也可以在一定范围内借鉴使用，如果运行成功，就可以推广。

撤销原有的政府信访机构，让职业人大代表进行接待信访工作不仅有理论依据，而且有法律依据。《宪法》中“对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”，明确了公民对国家机关和国家工作人员都有提出批评和建议的权利。作为广大选民选出的职业人大代表同样有监督权，而且使这一权利能够落到实处。

《代表法》第二十九条规定，“县级以上的各级人民代表大会代表在本级人民代表大会闭会期间，有权向本级人民代表大会常务委员会提出对各方面工作的建议、批评和意见。建议、批评和意见应当明确具体，注重反映实际情况和问题。”

由于职业人大代表的存在，以上所有这些规定都能得到有效落实。同时，部分职业人大代表的存在，克服了兼职代表在时间和精力的不足。能够保证在信访接待日或参与信访其他事项的协调、催办、视察以及维稳工作的顺利进行。

十八届三中全会关于全面深化改革的精神为改革信访制度指明了正确方向

十八届三中全会决定中指出，解放思想永无止境，改革开放永无止境，为了实现中华民族伟大复兴的中国梦，必须在新的历史起点上全面深化改革 。

如果不继续解放思想，就会提出这样的疑问，接待信访本是政府部门的职责，代表人民行使国家权力、参政议政的人大代表，怎么干起了政府信访接待员的活儿？使深化机构改革难以推进。

在坚持人民代表大会制度基础上，通过竞选选举出少量的地方职业人大代表，接待处理民众的投诉。这个设想坚持了十八届三中全会重申的―人民当家作主是我国社会主义民主政治的本质和核心要求，符合“坚持人民主体地位，推进人民代表大会制度理论和实践创新”的要求，有利于发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主，有利于推动人民代表大会制度与时俱进。

这个设想符合党的十八届三中全会在“创新有效预防和化解社会矛盾体制”中提出的“建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制，使群众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障”的要求，有利于解放和增强社会活力，有利于破除原来信访体制机制弊端，有助于畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道。有助于编织社会“安全网”和“补短板”，有利于促进社会公平正义。

总之，这个设想有助于落实党的十八届三中全会提出的切实转变政府职能，推进深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力；有利于让人民监督权力，让权力在阳光下运行，有利于健全惩治和预防腐败体系，建设廉洁政治，把权力关进制度笼子里；有利于加强行政监督，提高行政效率，由管理型政府走向服务型政府。