完善中国湿地保护法律制度的建议

一、完善湿地保护法律制度的必要性分析

（一）湿地定义

（二）湿地保护法律制度的含义

湿地保护法律制度是指为调整湿地开发、利用、保护和管理过程中形成的社会关系而创设的具有较强操作性的制度体系。其具有以下特点：

1.湿地保护法律制度贯穿于湿地开发、利用、保护和管理各个环节，它以实现湿地保护法的目的和任务为己任，是湿地保护法基本原则的贯彻和体现。

2.湿地保护法律制度是一个复杂的制度体系，它由湿地权属制度、湿地保护公众参与制度、湿地保护环境影响评价制度等一系列法律制度构成。

3.湿地保护法律制度是具有较强操作性的法律制度。它可以有效地指导湿地保护工作，协调湿地资源的开发与保护的关系，公共利益与个人利益的关系，从而有效地防治湿地污染，防止湿地受到不应有的破坏。

二、我国湿地保护法律制度存在问题

（一）湿地保护法律制度立法缺失

健全的法律制度是有效保护湿地资源的基础。关于湿地资源保护的法律法规很多，但是关于湿地保护的专门立法却没有，更没有专门针对湿地保护的法律制度。作为全球三大生态系统的森林和海洋都有专门立法的保护，唯独没有确立湿地保护的国家立法，这未免与湿地不可替代的功能不符。虽然国务院曾批准过一些“规划”、“计划”，但是由于效力等级低，在实践中不具有可操作性。关于湿地保护的法律被分散在基本法和自然资源单行法中，湿地资源只是作为一个要素出现在上述法律中，不能得到应有的保护；同时湿地作为一个整体的生态系统，只有保护其完整性才有益于其功能的发挥，而将其分散在上述法律中同样不利于湿地资源的保护。

（二）湿地保护理念存在问题

从法律的角度分析：部分关于湿地保护的法律法规是上世纪80年代制定的，受制于当时的国情，是以经济发展为目的的，没有考虑到保护湿地的生态价值；现阶段的法律虽然将生态价值的理念融入其中，但是当经济发展与生态保护发生冲突时，生态价值明显让位于经济发展，即使是强调保护湿地资源，也是在发挥经济效益的基础上，将破坏降到最低，而不是保护为主，合理利用。

三、完善湿地保护法律制度的建议

（一）构建完善的湿地保护法律体系

美英日三国均属世界上保护湿地最成功的国家代表，他们虽然没有制定湿地保护的专门立法，但是它们的法律法规之间联系紧密，由于我国同其政体不同，使得我国的地方立法效力低且带有严重的地方主义色彩，中央到地方的法律法规缺乏协调统一性，因此必须根据我国的国情制定一个湿地保护的专项法律，以中央立法指导地方立法，地方法规的实施情况向中央反馈，以使中央立法不断完善，为湿地保护提供法律保障。

（二）树立经济价值和生态价值相统一的理念

当今世界各类环境问题频发，保护生态安全成为各国共识，湿地作为重要的生态系统，保护湿地的生态价值迫在眉睫，但是为了人类的生存，开发湿地不可避免，开发湿地产生的经济价值更是巨大的，为了追求经济发展，牺牲生态价值更是常有的现象，在此过程中经济价值和生态价值存在矛盾即开发和保护存在矛盾。迫于发展的需要，“生态利益”不能完全取代“经济利益”，保护湿地也不意味着放弃开发，因此我们要在保护的基础上进行开发，将破坏湿地的行为降到最低，树立经济价值和生态价值相统一的理念，贯彻开发与保护并重，保护为主，合理利用的方针，实现经济社会的可持续发展。

（三）构建湿地保护基本法律制度

1.湿地权属制度

自然资源权属制度是法律关于自然资源归谁所有、使用以及在利用自然资源过程中应当承担的环境保护义务的规范体系。[3]确立湿地权属制度是对湿地进行保护和合理利用的基础。笔者建议采用公共购买或管理协议或由国家在一定期限内对集体所有的湿地进行租赁的方式，对湿地进行保护。此外国家可以对集体所有的湿地进行征收或用面积、价值相当的土地置换集体所有的湿地并给予补偿。再者为防止保护区管理机构的权利沦落为“空头支票”，应赋予其对保护区湿地的所有权。

2.湿地保护公众参与制度

公众参与制度是各级政府及有关部门的环境决策行为、经济环境行为以及环境管理部门的监督工作，听取公众意见，取得公众认可及提倡自我保护环境的制度。[4]该制度应当包括：

第一，参与的主体。除了专家、学者、非政府组织外，还要包括环境权益受影响的公民和其他组织，他们是参与的重要主体。

第二，参与的内容。公众享有知情权，他们可以主动向政府、湿地管理等部门申请获得有关湿地方面的信息，同时有关部门也因定期进行公开；保障公民的决策权，有关部门对公民的决策不予采纳是要向其说明理由，采纳时对公民予以奖励，以保障公民的积极性。同时未经公民集体决策的决定不生效；赋予公民对有关部门及其工作人员管理湿地的监督权。

第三，参与的过程与方式。在有关湿地的法律法规制定时、决策后、通过后以及日后的湿地管理过程中都要有群众的参与。有关部门可以采取听证会、问卷调查（以主观题为主，以使公众可以充分表达意见）、热线电话、新闻发布会（尤其要接受媒体等社会公众的监督）等方式为公众参与提供渠道。同时充分利用网络的优势，我国目前网民的数量仅次于美国的网民数量，是世界网络第二大国，网络的优势是传统媒体不能比的，有关部门可通过官方网站、微博、微信等公开湿地管理方面的信息，在发挥优势时还要保障网民的权益，对网民提出的问题及时回复，切实保障网民的质询权利。此外手机在我国普及率极高，有关部门可通过短信将湿地管理方面的信息传达给公众。

第四，加强对公众宣传和教育。由于湿地的专业性较强，湿地管理等有关部门要加强对公众湿地知识的传授以使公众在听证会等活动中可以充分参与、发表意见，避免专家、学者唱独角戏；有关部门注重在“湿地日”对公众的宣传；湿地管理部门还要在当地高等院校、科研院所等机构培养专门致力于湿地保护和研究领域的人员；由于现在很多人热衷于网络游戏，国家可以开发关于湿地相关信息的游戏软件供下载安装，游戏爱好者在娱乐的同时也学到了知识；国家还可以播放湿地的纪录片、电影等形式供观众欣赏以普及湿地知识。