农村土地整治中宏观调控法制缺位与制度建构

随着我国城乡一体化的发展，农村土地整治已经演变为促进城乡经济社会协调发展的重大战略。宏观调控法的功能决定了其应当对农村土地整治的介入以及不断强化。然而，实践中农村土地整治中宏观调控法制建设还存在很多不足，探讨农村土地整治中的宏观调控法制建设，对规范农村土地整治，促进农村土地整治战略目标的实现由重要意义。

一、农村土地整治与宏观调控法制建设

（一）农村土地整治宏观调控法的介入

农村土地整治是土地资源的重新配置过程，具有公共产品属性，这决定了土地整理不能由土地权利人自发地完成，需要政府行为介入，由公共决策。土地是当今经济发展的关键要素，土地整治的公共决策应遵循经济规律，政府应依法对土地利用关系进行间接干预，而非行政命令。除土地权属变动、土地置换等整治结果受微观的民事法律调整之外，土地整治的发动、过程控制等主要方面因依赖宏观的政府干预而必然受宏观调控法规范。

土地整理目标和功能具有综合性，这也决定了宏观调控法对土地整治的必然介入。我国农村土地整治已由初期的农用地整治为主发展到与新农村建设相结合，近年农村土地整治更是进入了一个新的发展阶段，即土地整治以提高耕地综合产能、改善农村生产生活条件和生态环境等多目标并重，以显化农村集体土地使用权价值，推动城乡经济社会一体化发展为时代责任。宏观调控法作为调整宏观经济关系的经济行政法，其主要任务是保持经济总量的基本平衡，促进经济结构的优化，引导经济持续、快速、健康发展。土地整理与宏观调控法在目标和功能上具有契合性，土地整理需要宏观调控法的介入。宏观调控法对农村土地整治的作用主要表现为：明确土地整治的法律目标、为政府对土地整理的宏观调控提供法律依据以及规制政府土地整理宏观调控行为。

（二）与农村土地整治相关的宏观调控法制建设

宏观调控具有资源配置的功能和导向，是政府代表社会配置资源的活动。与农村土地整治相关的宏观调控法律制度主要有：

土地整治规划制度。土地整治规划是对土地整治范围、布局、结构和时序等进行规范，规定了土地整治的方向，是对未来土地整治的一种理性安排。土地整治规划制度是宏观配置土地资源的法律制度，是土地整治中维护社会整体利益和稳定长期土地利用关系的法律依据和制度保障。在性质上，土地规划法属宏观调控法的计划法，它是宏观调控土地整治关系的首要保障。土地整治规划法律制度核心是“规划法定”，“规划法定”表明法律法规赋予其强制执行力，以法律手段确保土地利用规划的编制与实施。

土地使用调控制度。土地使用制度是在一定土地所有制度下，人们使用土地的程序、手段、方式的规定。开展土地整治涉及农村土地流转问题，需要国家同步推进农村土地使用制度改革。土地整治中土地使用宏观调控制度包括国家征地制度、农村集体建设用地流转制度、土地管理制度、土地收益分配制度等。其中，土地收益分配制度是与土地整治相关的一个迫切和突出的问题。以农村集体土地出让收入为基础，以政府支配为核心的土地收益分配体系，不仅直接关系到土地整治，还关系到公平分配体系的建立，影响国民经济持续健康运行。与土地整治相适应，需要建立新的有利于参与土地整治宏观调控的土地收益分配制度。

土地整治财政保障制度。土地整治财政保障制度是通过立法规定政府的投资义务。土地整治是一项投资巨大的基础性社会工程，具有公共性特征，而且具有收益期长和外部性，私人无力或不愿意承担土地整理成本，需要公共投资。政府投资正是宏观调控的法定手段。

土地整治生态保护制度。土地整治生态保护制度是促使土地整治克服土地生态缺陷提高土地资源可持续利用的法律机制。土地整治与保护土地可持续利用紧密联系、互相依赖。生态维度下进行土地整治，是着眼于永久的未来，着眼于全体人类。土地整治过程中需要注重改善土地生态环境和修复受损生态系统，提升土地的生态涵养功能，促进了区域生态文明建设。

二、农村土地整治中宏观调控法制欠缺

（一）土地整治规划制度的法制欠缺

土地管理法明确了土地规划的必要性，2008年生效的城乡规划法明确了城乡规划的重要法律地位。但这些法律不是专门针对土地整治的，有关土地整治规划的制定、实施与监督缺乏详细的实施办法，导致规划运行不畅。诸如土地利用规划公示实施不力，行政责任不明确，审批手续烦琐，监督途径单一等问题是我国各级土地利用规划共同的不足。另外，土地规划的运行还受到人为因素的影响，管理不能真正实现法治。土地整理常常作为政府行政机关土地管理的一种手段，受到行政干预的影响，运行具有随意性。尤其在土地财政动力下，土地整治规划的法律效力被人为破坏。例如，一些地区在实施建设用地“增减挂钩”中，采取“先占后补”的模式，经常“只占不补”“占优补劣”“多占少补”，导致耕地总量减少和生产能力下降，触抵耕地红线。土地整治和流转中还面临把农地改作其他用途的“非粮化”危机。

（二）土地使用调控制度的法制欠缺

虽然土地管理法有关于土地征收的条款，但规定过于简单，已不适应当前我国的土地制度变革。我国现有立法缺乏土地征地、农村集体建设用地流转、土地收益分配等制度，法律调控领域存在盲区。土地整治过程中和过程后除了真正因公益用地的土地征收外，多数农村集体土地“被整治”为城市商业用地，强制征地，抑价征地频繁发生，土地增值收益被权力和资本拿走，农民土地权益受到侵犯。在土地整治中原本作为引导者的政府过度行政干预，“代民作主”、“被整治”的现象时有发生，挤压农村发展空间，农民对土地处置的权利、获取土地收益的权利常常被排斥或剥夺。

（三）土地整治财政保障制度的法制欠缺

我国2014年对预算法进行了修订，但还无法保证一定时期内政府对农村土地整治投资的稳定比例。财政预算还存在投资结构不合理性，地方财政投入缺乏稳定性、持续性。国家的政策趋向是公共财政不包揽，要充分发挥其引导作用，由中央带动地方、上级带动下级。改善农村环境包括土地整治的绩效，主要取决于地方财政作用的发挥。而地方配套资金投入不足，资金拨付不及时。造成这种情况的原因主要有两点：一是地方政府财税支撑条件与责任不对等，中央、地方财税分配体制与事权分配体制反差较大。二是地方财税收入不稳定，甚至许多市县级政府财政实际已经破产，不能承担农村土地整治的成本。三是土地财政没有发挥正向作用。

（四）土地整治生态保护制度的法制欠缺

到目前为止，中国的环境与资源保护法律体系虽然已经基本形成，但是生态目标脱离土地整理，仍然是一个现实问题。包括土地整理制度在内的土地法，与保护生态的专门法之间相互独立，生态保护的专门法与土地法在制度设计和规范上无法相互衔接。另外，土地法中有关生态保护的规则还存在弱化和缺失问题。土地管理法虽然将合理利用土地，促进社会经济的可持续发展作为原则，但可持续发展所蕴含的生态保护要求并未在规则中予以强化。虽然在相关土地法中对生态保护有所规定，但具体法律规则不够系统完备。

三、农村土地整治中宏观调控法制建构

（一）完善土地整治规划的运行约束机制

约束机制是保障土地整治工作符合预期目标、规范有序开展的必要手段，包括宏观调控、责任追究、违规处罚等硬约束措施。约束机制由法律保障。为此，应当完善的土地规划法，使土地规划法既对土地整治发展起着预测引导作用，又有强制效力。遵循“法定图则”控制土地整治，即以法律规范形式明确土地整治的范围、用途、布局等要求，增加土地整治规划的“刚性”，使土地整治与城乡规划相一致。改善农村土地整治规划后的运行监管制度与土地流转用途管制制度，依法严格控制和保护耕地，对于随意改变土地用途的要依法追究责任。避免宏观调控决策者的“权力寻租”。

（二）健全农村土地使用流转规范制度

加紧立法规范农村土地征地、农村集体建设用地流转、土地收益分配等制度。地方政府从以赢利为目的的土地交易中抽离，使土地交易的主导权利真正回归到市场主体。建立合理的土地定价机制，赋予农民议价地位。建立规范化的土地统一登记管理法律制度、土地地价评估认证等监管制度、建立农民被征用土地生存权、发展权综合补偿制度，从宏观上对土地整治进行有效监督，规制政府土地整治中的权力失控。优化涉地税种的设计，通过税收等经济措施防止资本的土地投机。

（三）建立科学、严格的公共财政投入保障制度

应当严格地方政府的财政责任制度。由于我国目前的法律法规的不健全，还无法保证一定时期内政府对农村土地整治投资的稳定比例。在财政预算中，要确立农村土地整治支出的优先和重点地位，设定具有约束力的投入目标要求。法律对地方政府财政责任规定过于原则、立法重政府权力轻政府义务，应尽快制定地方立法，明确地方各级政府在农村土地整治中的责任及其责任确认、分担标准及调整机制。建立合理的事权划分机制，要健全有关法律，明晰政府间分配关系，建立财力与事权相匹配的财政体制。应当遵循“一级政府、一级事权、一级财权、一级权益”的原则，使政府事权范围应当与管辖相对应。

（四）构建土地整治与生态保护协同的制度体系

解决土地整治与生态保护失调问题，要关注土地整治规范本身的显性不足，同时也要清除蕴含在我国环境保护法和宏观调控制度中的隐性障碍，以实现土地整治与土地宏观调控的目标协同。具体做法上，应当强化土地利用法律规范与生态环境保护法律规范的整合与衔接，完善土地整治中有关生态保护的具体法律规则。