群租问题综合管理之现状及对策分析

一、引言

群租近来成为各大媒体、新闻所议论的热题。但群租到目前为止并没有一个较为严格的法律界定，可以将群租分为两大类，第一类是公司、学校为职员、学生提供的集体宿舍，以此而形成的租赁关系；另一类则是本文所讨论的，即在我国城市中，特别是以北京、上海等为代表的，位于一些城市中心地带的房屋的所有权人或使用权人，把该房屋的平面布局和建筑结构改变一下，将房间用木板隔成尽可能多的小间，再次把这些小间出租给其他两个以上的社会人群，以该种方式而形成的租赁关系。

随着改革开放，社会的不断进步，很多农村地区的人口和一些经济落后地区的务工人员都涌向城市寻求工作，以获得更多的就业机会，赚取更多的收入。这部分群体的涌入导致城市的流动人口数量不断翻倍。这其中还包括刚毕业的大学生，这些大学生急需找到一个合适的安身立命之所，他们也会选择群租或者合租的方式来降低生活成本，缓解租房所带来的生活经济压力。另一方面，现在出租房屋利益客观，一些房屋的所有权人选择把房间拆分，租给两个以上的人群，而以这种形式的租赁得到的利益远远大于只出租给个人的利益，有些租赁公司也会利用群租方式将房屋出租，以获取利益最大化。

群租现象的激增带来了诸多社会问题。由于对租赁房屋的管理不善，户籍、治安管理成为了一个难题，卫生、计划生育管理方面也因此出现诸多漏洞，房租管理中的偷税漏税现象也不可避免。这些问题到底由谁来管，在我国现有的法律法规上都没有明确规定，物业、社区、派出所你推我让，使其处于冷宫地带。这种行为轻度会使小区内的环境恶化，严重时还会带来较多安全隐患。有必要采取措施对非法群租进行整治管理。

二、群租综合管理之现状分析

（一）群租整治的法律依据缺位

在租赁市场中，群租现象已相当普遍，但是我国关于这方面的法律规定却几乎处于一片空白，甚至就对群租房的界定，都没有一个明确的结论。所以，对于如何将群租问题运用法律规范调整是一个难点。

近年来，各地政府对怎样去规范与治理群租这一现象采取了很多可行性措施。最为典型的代表城市当如北京、上海这两个特大型城市，由于北京、上海属于我国经济、文化、政治最为发达的城市，其群租带来的问题较其他城市更为明显，近几年来先后出台了一系列相关规范性文件，联合进行了几次群租房屋整治行动。

2014年5月5日，根据上海市委、市政府的工作部署，市综治办、市高法院、市住房保障房屋管理局等十部门联合制订了《关于加强本市住宅小区出租房屋综合管理的实施意见》（以下简称《实施意见》），并同步修订了《上海市居住房屋租赁管理办法》（以下简称《管理办法》）。

2013年7月18日，北京市住建委等三部门联合发布《关于公布我市出租房屋人均居住面积标准等有关问题的通知》，通知明确了群租房的判断标准。

在目前的实践操作中，全国绝大多数地方都没有实施禁止群租的法律规定，大部分城市目前也没有划定最低承租面积。但近年来很多小区都面临着群租房泛滥的现象，因群租引发的群体性事件也不断发生。

（二）群租整治的执法程序缺失

执法过程的不公正会严重影响执法结果的不公正，虽然有些行政机关的整治初衷是为了维护公共利益看起来是公正的，但是由于其执法程序的不公正导致产生了背离初衷的执法结果。例如上海市制定的相关法规中并没有规定整治执行程序。在整治违法群租前没有规定是否去收集违法证据，在整治群租过程中也没有规定能否去拆除那些违章搭建的木板、纸板，整治后的一系列法律救济途径更是没有涉及。

公众开始重视程序的公正。这样的一种强制执行不仅会降低公众参与法律审判的满意程度，还会导致公众对公权的信任度降低。从而不能让公众对该执法行动给予肯定和理解。此外我国国务院颁发的有关文件中明确要求行政机关在实施行政管理时，不仅要听取各利害当事人的意见，还要遵守法律所规定的执法程序，不能擅自进行行政强制行为，确保参与人的合法权益。然而在这次整治活动中，我们并没有看到行政机关对相对利益人的一些合法权益的保障，事前未听取各当事人的意见，也没有说明行政决定的依据，甚至在强制执行前也未进行告诫。在行政救济权上也未有具体的实施，严重侵犯了相对利益人应该享有的行政诉讼权和行政复议权。执法程序的合法性受到质疑。

（三）公权力的不合理介入

群租问题与一般的租赁问题有所不同，因此，法律在处理相关问题的方法和角度也存在差异。一般的租赁问题上，法律一直提倡租赁双方合同自拟和出现问题双方协议解决；群租问题上，由于其在房屋租赁法律关系中的特殊性，群租属于私法调整的范畴内，但又会因群租涉及到相关公共利益。私法对群租现象的认可及保障不代表不对其进行管制，群租现象大多出现在中大型城市，政府应当承担对群租现象管理和监督的责任，消除群租现象可能带来不必要的社会危害，继而政府如何处理好公权和私权关系显得非常的重要。 政府在制定法规时，常常忽视外来租赁者的利益，一味的维护本市居民权益，致使大量的外来人口居住得不到很好的保障，这样将会对社会秩序造成严重的不良后果，比如工厂停工、服务行业劳动力缺失等。所以说公平公正的协调好公权和私权的关系在政府部门的工作中来显得格外重要。如何真正维护好公共利益，又不打压外来人口的做法才是明智、合理、道德的。

三、群租综合管理之对策分析

（一）规范群租整治的法律依据

应当建立多层次法律规范对群租问题加以规制，现有法律规范位阶都较低，执行力不强，且大多地方政府至今没有对群租问题颁布任何法规条例。要通过立法明确什么叫群租，并规定违法群租的范围，明确政府主管部门的职责及权力范围，并规定相应的处罚措施，这样才能进一步规范居住房屋的租赁市场秩序。对房屋中介也应该有相应的规范，对于发布违法群租广告的一律禁止，对于违反规定的有关部门应该吊销其营业执照，责令不改的还应处以行政处罚。从源头上减少违法群租现象的发生，建立一个相对健康、规范的房屋租赁市场。

（二）完善群租整治的法律程序

政府部门对群租行为既然要进行行政干预，就要在群租法律规制中预先设计好行政规则的执法程序，规定执法部门，并且要求有关部门在执行过程和管理环节中必须严格遵循行政程序，要做到公开、合法、公正、效率。

群租所带来的一些危害，引发了大量的民事纠纷。由此可知，如何快速的解决纠纷矛盾显得格外重要，我们可以通过制定群租纠纷处理程序来协助有关部门将矛盾化解于基层，解决纠纷的途径有很多，最简单的莫过于当事人自行调解，协商解决，实在不行还可以交给物业公司来协助解决，到协商不成时可以交与法院来进行诉讼处理。我们还可以在房屋主管部门设置一个专门的机构，如群租纠纷协调委员会，一方面用来管理群租行为，另一方面可以协助物业等有关部门来解决群租引发的纠纷案件，其本质是行政干预，但针对的主要是民事案件，在业主之间意见达不成一致时可以进行行政干预，以第三者的身份来进行协调、管理。

在制定以上群租纠纷处理程序时，我们还应当考虑保障维权业主的行政诉权。行政诉讼是指个人、法人或其他组织认为国家机关作出的行政行为侵犯其自身的合法权益而向法院提起的诉讼。法院会在诉讼人的参与下，根据已有的诉讼事实对其行政行为的合法性做出裁决。

（三）界定群租整治各方主体权义

群租行为的规范主要是对供方，需方及管理方权利、义务的确定。明确由谁来管，并确定各个部门的权力范围。例如城管部分应当负责管理哪些范围，公安部门负责管理哪些行为，人民法院的受案范围等。在制定群租法律规范时都应该详细明确各方主体的权利和义务。

目前许多大城市办理房屋租赁登记的不到整个房租租赁量的一半，出租房屋较难管理。想要解决这一棘手问题首先要加紧制定出租房统一登记制度，在群租房相关法律规范中规定群租方审查登记，否则，不准对外出租，对于不遵守该规范的可以给予行政处罚。将出租房进行分割搭建在许多城市中是一个普遍存在的现象，针对这类违法出租者，应当在相关法规中明确规定擅自分割建筑物的违法性，想要改变房屋构造，必须经过房屋主管部门的登记，这样可以从源头上减少违法群租的发生。

针对扰民的违法承租人，可以由公安部门，消防部门，人民法院针对各自管辖范围内的不同违法行为，有针对性地在自己的职责范围内予以纠正和打击，并对违法行为可以重罚，增加违法者的违法成本。

四、结语

租赁房源的紧缺与大量出现的廉价租赁房需求者之间的矛盾，使群租问题愈发凸显。随着城镇化进程的不断发展，大量务工人员涌向城镇，寻求大量廉价租赁房屋，以降低生活成本。从表面看群租的出现仅仅是一个经济问题，但深入分析后不难发现群租更是一个社会问题，由于对群租的整治不善，给社会带来了很多负面影响，也让城市公共管理陷入了一个尴尬的局面，整治群租的过程中，政府部门如何发挥其应有作用，当务之急是针对群租所带来的一系列问题，提出适合规范群租行为的可行性对策，通过制定相应的法律法规来规范群租市场，打击非法群租行为，同时在治理群租的过程中，执法环节要做到有章可循，规定执法部门、制定执法程序，同时还要兼顾各方当事人的利益，既要让群租比例高发的外来务工人员、弱势群体有落脚之地，也要活跃我国的租赁市场，让其规范有序，防止不法分子钻法律政策的空子，促进我国房屋租赁市场的和谐发展。