中国环境公益诉讼制度初探

随着经济与社会的不断发展，我国面临的环境问题也日益严峻。目前我国仅依靠行政机关执法来实现环境治理，但行政机关本身有其局限性，显然难以应对紧迫的环境问题。环境公益诉讼制度的出现，在司法领域上为环境治理提供了全新的思路，在事后救济的同时更注重事前预防性立法，提高社会公众的权利意识，共同维护生态环境，实现公共利益的最大化。

一、环境公益诉讼的性质

当前学理界并未对环境公益诉讼作出一个明确的界定。一般而言，环境公益诉讼是指由于自然人、法人或其他组织的违法行为或不作为，使环境公共利益遭受侵害或即将遭受侵害时，法律允许其他的法人、自然人或社会团体为维护公共利益而向人民法院提起的诉讼。由此，我们可以归纳出环境公益诉讼与普通诉讼不同的几个明显特征：

第一，提起诉讼的目的不同。一般的诉讼是从双方当事人自身的个体利益出发，即“私益诉讼”。而环境公益诉讼一般是为使不特定的多数人的生活环境免受侵害而提起的，其诉讼的客体是公共利益。尽管在诉讼过程中可能会使特定人的经济利益受损，但归根究底还是为了保护多数人的共同利益，保障国家与社会的可持续发展。

第二，诉讼的主体不同。民事诉讼活动中，诉讼主体应当是与案件有直接利害关系的当事人，包括自然人、法人和其他组织。然而，环境公益诉讼的主体却并不要求当事人与案件有直接的利害关系。任何个人和组织出于保护公共环境利益的目的，都可以提起诉讼。同样，只要被认为与环境问题有关，包括对环境侵权行为作为或不作为的民事、行政主体，都有可能成为被提起环境公益诉讼的对象。但在实际生活中，应当对环境公益诉讼的原告资格作出必要的限制，以避免诉权滥用。如目前存在的ENGO（环保非政府组织）等民间力量是否具备原告资格，值得进一步探讨。

第三，诉讼的性质不同。诉讼活动一般属于事后救济，而环境公益诉讼还具有一定的预防性。由于环境破坏问题具有长期性、潜伏性，环境破坏的恶果可能要经过几十年甚至上百年的时间才能表现出来。环境公益诉讼的提起可以不要求一定有损害事实的发生，只要能合理判断出行为人的行为存在侵害社会公益的可能，即可提起诉讼。这也体现了环境公益诉讼的制度效果，有效预防可能存在的重大环境隐患，避免环境持续恶化。

二、中国环境公益诉讼的现状

长期以来，我国的环境公益诉讼制度的推广一直是一个难题。直接利害人无力告状，热心公益者无权诉讼，层出不穷的环境污染问题虽引起广泛关注，却也难以通过司法途径有效解决，更有甚者引发群体性事件，造成了恶劣的社会影响。

随着环境法制建设的不断发展，地方司法系统也开始设置环保法庭，致力于处理和审判环保公益纠纷。就正式挂牌成立的环保法庭来看，贵阳中院环保审判庭、清镇市环保法庭、无锡中院环保审判庭、昆明中院环保审判庭、玉溪中院环境资源保护审判庭等环保法庭（审判庭）在社会范围内都有着一定的影响力。然而，这几家环保法庭也曾遭遇过“零诉讼”的冷淡局面，昆明环保法庭甚至在成立后近20个月内无案可办。可见，无论是立法设计还是司法实践，环境公益诉讼制度都还有很长的路要走。

三、美国环境公益诉讼制度的借鉴

相比之下，已经实行了环境公益诉讼制度30年之久的美国可以作为我国环境保护立法的良好借鉴。

美国环境公益诉讼（又称公民诉讼）最早出现在1970年的《清洁空气法》，规定“任何人都可以自己的名义对包括美国政府、行政机关、公司、企业、各类社会组织以及个人依该法的规定提起诉讼”。此后出现的《清洁水法》、《噪声控制法》等均包含了公民诉讼的相关条款，这些条款与联邦地区民事诉讼规则相结合，形成了一套较为完整的环境公益诉讼制度。其主要内容包括以下几个方面：

第一，原告资格。美国的公民诉讼原告资格的界限相当宽泛，任何自然人或法人组织均可提起公民诉讼，在特定情况下甚至不需要与争议行为有直接利害关系。1970年美国《清洁空气法》中最早规定了环境公益诉讼的原告资格问题。这一宽松的主体条件也在一定程度上反映了公民诉讼的公益性。

第二，诉讼种类。美国的公民诉讼大致可分为对于排污者的违法行为提起的诉讼，以及针对行政机关不作为的诉讼，尤其是不能根据法律履行自己职责的环境保护局的诉讼。除环境保护局之外，拥有环境法执行权的其他行政机关都有可能成为美国公民诉讼的对象。 第三，管辖法院。美国的公民诉讼条款一般规定，有权受理公民诉讼的法院是违法行为发生地或其他被控事项发生地所在区域的法院，以环境保护局局长为被告的诉讼案件则经法律特别规定由哥伦比亚特区的巡回法院管辖。

第四，救济措施。包括发布禁止令、处以民事罚款、损害赔偿、排除妨害、促请采取一定的行政行动等。除此之外，《清洁空气法》还规定了建立专项基金的方法，即将收缴到的民事罚款存入美国财政部的一项特殊基金中，用以颁发许可证和其他事务。

第五，诉讼费用。为了避免公民承担诉讼费用会影响他们提起公益诉讼的积极性，美国的各项环境法规规定，所有的公民诉讼条款均特别地授权法院斟酌判定律师费用和其他诉讼费用与任何一方当事人，只要法院认为该决定是合适的。这大大减轻了原告的负担，增强了公民参与公民诉讼的热情。

值得注意的是，美国法律仍对环境公民诉讼作出了一定的立法限制，以避免公民滥用诉权，恶意提起诉讼，从而更好地提高司法效率，节约司法资源。总体而言，美国主要规定了以下两种限制情形――

首先，可诉范围法定。一方面，未规定环境公民诉讼条款的法律不能成为公民诉讼的准据法，即不得援引未规定相关诉讼条文的法律作为法律依据，即使该法的实体内容与环境保护相关。另一方面，公民诉讼仅能针对法律已经规定的违法行为作出，而不能超越其法定范围，也不存在兜底条款。美国的部门法中规定了其可适用的公民诉讼的违法行为，未被规定的则不能依其提起诉讼。

其次，60日事前告知义务的限制。指公民意图对违法民事主体或行政机关提起公民诉讼前，应当在起诉前60内向起诉对象发出通知（又称起诉前通知义务），在这一期限内公民诉讼的主体不能正式提起诉讼。从司法判例来看，如果原告没有履行起诉前通知的义务，即使其提起诉讼，联邦法院也会拒绝就该案进行司法审查。这一事前告知义务能够对被诉主体起到敦促与警告的作用，给予违法者反应时间，使其在规定期限内能对违法行为采取补救措施，通过非诉讼机制解决纠纷。

四、对我国的借鉴意义

通过参考美国现行的公民诉讼制度，可以对我国自身环境公益诉讼制度的初步建立有以下几个构想――

第一，环境公益诉讼亟待立法确认。美国的环境公益诉讼制度之所以能够有效运行，很大程度上是依赖于其相对完善的立法体系，而中国的环境立法至今仍有相当多的空白。《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”这条规定更多具有的只是原则性意义，其实际操作性尚未能通过相关的司法解释和行政规章得以体现。2012年《民事诉讼法》第55条规定“法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”，这个修改使扩大起诉主体资格成为现实，为环境公益诉讼案件的提起指明了方向。因此，我国立法者可以在各类单行法中加以补充，或通过司法解释来明确环境公益诉讼条款。在程序上对环境公益诉讼的程序作出特殊规定，以增强公益诉讼的可操作性。

第二，合理分配原被告的举证责任。环境公益诉讼的原告往往是与案件无直接利害关系的“弱势群体”，可获取的信息有限，且他们一般不具有认定损害的专业技能，由原告承担举证责任是相当困难的，更会降低他们对环境公益诉讼的参与度。最高院司法解释虽然规定了环境污染损害赔偿案件实行被告举证制，却没有规定被告的举证范围，以及原告是否还负有举证责任，使得双方责任不均衡。因此，建议在举证责任上适当对原告有所倾斜，即原告只要能证明存在环保侵权行为的条件及事实，举证责任则转移给被告。

第三，建立有利于原告的诉讼费用承担机制。如前文所述，美国公民诉讼中诉讼费用是由法院自由裁量，这有助于减轻原告的经济负担，激发参与环境公益诉讼的热情。一般而言，当事人提起环境公益诉讼，如果原告胜诉，诉讼费用由被告承担；如果原告败诉，建议应当适当减少诉讼费用。同时建立补偿和激励机制，将部分胜诉所得的赔偿给予原告作为适当弥补和鼓励，或者由国家和政府出资设立奖励基金，由国库直接拨付，以有效保护公益诉讼的积极性和制度可行性。笔者认为，以上方案有其可操作性，但国库直接拨付设立奖励基金的需求将过大，且由于各地司法实践有所不同，其标准的制度和实行仍是一个漫长的过程。

环境公益诉讼作为一种法律手段，对于解决经济发展与生态平衡之间的尖锐矛盾，固然能够达到个案性、局部性的良好效果。但更重要的是，环境公益诉讼制度的实践与推广，不仅能通过强制手段打击环境侵权行为，更能在道德层面上加强人们对公共利益的重视，促进社会公众积极参与环境保护，从而有效缓解环境问题，维护生存环境。