扬州市地下空间评估初探

摘要：随着城市化进程的不断加快，土地资源的稀缺性和重要性日益凸显，因此土地开发利用逐渐由地上蔓延至地下。扬州因为古城限高的特殊原因，合理开发利用地下空间已成为城市发展的趋势和必然要求，本文就如何确定地下建设用地使用权价格进行了初步探讨，为今后地下空间建设用地使用权出让提供理论研究基础，同时也为节约集约用地提供技术支持和保障。

关键词：扬州；地下空间；土地使用权；价格

中图分类号： TU723 文献标识码： A

近年来，城市地下空间的开发利用无论从数量上，还是效率上，都有了较快的增长和提高，2005 年深圳市成功拍卖两宗地下建设用地使用权，这是我国有史以来首次以经营性方式出让的地下建设用地使用权，2006年南京市国土资源局挂牌出让了一宗鼓楼区湖南路地下商业街地块，各大城市探索性地出让地下建设用地使用权的行为推动了地下空间开发利用和相关立法的进一步发展。

1.地下空间的定义和分类

地下空间一般是相对于地上空间和地面空间而言的，具体指地表以下由天然或人工挖掘形成用以容纳人与物的土地空间。开发利用地下空间是指现代化城市空间的发展，向地表下延伸，将建筑物和构筑物全部或者部分建于地表以下的岩层和土层中，以提供和满足人类需要的空间。

地下空间按工程建设结构可分为结建的地下工程建设用地和单建的地下工程建设用地。结建的地下工程是指由同一主体结合地面建筑一并开发建设的地下工程。单建的地下工程是指独立开发建设的地下工程。

地下空间按用途可分为商业、居住、公建配套、交通设施、管线、人防工程等。城市地下空间开发利用的最初目的和最主要用途是用于交通，早在1863年英国伦敦就建成了第一条地下铁道，但随着城市发展要求的不断提升及施工技术的不断完善，大型的地下综合体已成为未来城市地下空间开发利用的主要方向之一。

2.扬州市地下空间开发利用现状

扬州早期的地下空间开发利用，主要是从人防工程开始，逐步带动其它类型的地下空间开发利用。目前，扬州市地下空间的利用类型主要可以分为四种：一是人防及地下车库、交通等设施，约占90%，主要为小区人防、高层建筑配套地下停车场、城市地下通道等；二是地下商业设施，约占8%，主要包括地下商场、地下商业街、地下文化娱乐城、地下餐饮等各类地下综合体；三是地下仓储设施，约占1%，主要为地下仓库等；四是其它地下设施，约占1%，主要为城市给排水设施、电力、通信、燃气等管线。

综合扬州市地下空间利用现状来看，最有可能进入土地市场的地下空间利用类型为商业设施。目前，虽然扬州市土地一级市场中尚未涉及到地下建设用地的出让，但市区现有文昌阁商业中心已达到饱和状态，为满足城市居民日益提高的消费需求和响应国家大力发展现代服务业的号召，在商业网点适当外延的基础上，开发利用中心城区地下空间已势在必行。地下空间开发后，在使用的过程中会产生一定的效益，包括经济效益、社会效益和环境效益等，这些效益的产生又会引发不同经济关系的处理、土地价格的确定等问题，继而出现了对地下空间使用权价值评估的需求。

3.扬州市地下空间使用权的评估

地下空间使用权价值是指为获得一定年期地下特定空间内的土地使用权而付出的代价。下面笔者将从国外土地空间使用权评估、我国部分城市经验做法以及几种常用评估方法的适用性来探讨扬州市地下空间使用权的评估。

3.1国外土地空间使用权评估

国外对立体地价的评估起步较早，其中最具影响力的是德国史基墨滚动法和日本楼层效用比率法[2，3]，这两种方法也是运用于实践最多的方法。

尽管以上两种方法的原理有所不同，但地下空间的价值均是通过效用比率来反应体现的，同时也可得出地下空间的价值根据评估目的、建筑物所在城市级别、地块区位、用途和建筑物外观的不同，该比例应做相应的调整。

3.2各地经验做法

随着我国地下空间建设用地使用权得到法律的认可，各大城市特别是经济较发达城市相继颁发了有关地下空间开发利用的管理规定，其中不少城市对于地下空间建设用地使用权土地出让金的评估提出了一些简单的操作办法。

（3）福州市。根据福州市政府出台的《福州市城市地下空间开发利用管理若干规定》，凡通过有偿方式取得地下建设用地使用权的，根据地下建设所在地块相对应用途的基准地价折算为楼面地价的一定比例收取出让金。其中①地下一层，用途为商业、办公、娱乐等的，按50%收取；②地下二层、三层，用途为经营性停车场（库）的，分别按20%、10%收取；③地下空间作为停车场（库）以及配电间等配套用房的，可不收费；④涉及国防、人防、防灾、基础设施和公共服务设施等涉及国家安全和公共利益的，可不收费。

3.3扬州市地下空间评估方法的适用性

从现有经验城市的做法来看，各地地下建设用地使用权出让底价一般采取基准地价或地表地价乘以相应的修正系数来确定，这种方法可操作性强，但如何合理确定修正系数的难度较高，扬州市尚无此类文件出台，下面笔者将从传统评估方法技术角度出发，简单分析各方法的适用性。

目前，评估行业常用的评估方法主要有市场比较法、收益还原法、假设开发法、成本逼近法和基准地价系数修正法五种，笔者认为对于不同发展阶段的土地市场以及不同土地利用类型，这五种方法各有其适用性。

（1）市场比较法。由于地下空间用地的特殊性，估价师对其价格很难准确地把握，从理论上讲市场比较法是首选的方法之一，但这种方法的应用还要取决于土地市场的发育程度。对于扬州来说，地下空间建设用地的出让仍处于摸索阶段，采用市场比较法评估很难找到合适的比较案例，因此市场比较法对于扬州现阶段地下空间的评估来说不太适宜。

（2）假设开发法。对于扬州，地下空间使用权开发利用正处于摸索阶段，目前来说其产权分割及转让等方面相关政策还未完善，因此假设开发法的应用有一定的难度。

（3）收益还原法。除非经营性的地下空间开发外，大多数地下空间开发还是有“利”可图的，例如扬州时代广场地下商城，地处扬州文昌阁商圈，租金相当可观，此外一些地下小商品市场和体育健身场馆的租金或收益均可调查得来，因此收益还原法是评估此类用地较为理想和适宜的方法。

（4）成本逼近法。对于非经营性的地下空间使用权价格的评估，由于其通常不会在公开的市场上进行交易，且难以估算收益，因此比较适合成本逼近法。

（5）基准地价系数修正法。基准地价系数修正法的应用需要有一定的基础，例如地下空间基准地价或基准地价中相关修正系数等。

4.结束语

地下空间的开发利用是提高城市土地利用效率最为有效的途径之一，也是促进城市节约集约用地的重要举措之一。对于扬州这样一个历史文化古城来说，其地下空间的开发利用切不可盲目照搬大城市做法，一味追求大规模、高标准，而应同扬州现有建设有机结合，因地制宜，全面规划，量力而行。扬州市地下空间使用权的有偿出让在未来一段时间将处于探索阶段，相关权利确定方面、土地分割登记方面、地价评估方面都需要不断地摸索和完善，同时地下空间开发利用涉及到城市管理的多个部门，只有各部门职责明确、加强沟通协作，才可能实现地下空间的合理开发利用，促进城市又好又快地发展。